a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Lazio Roma, Sezione II-Quater, 4 gennaio 2016


[A] La regola generale ed imperativa, in materia di governo del territorio, è quella dell’intervento indiretto? Sono configurabili equipollenti al piano attuativo? [B] Sulla possibilità, o meno, per il Comune, nell’esercizio della propria potestà di pianificazione del territorio, di individuare categorie di destinazione d’uso ulteriori e diverse rispetto a quelle predefinite dalla legislazione nazionale e regionale: può la suddivisione delle categorie di destinazione d’uso in più sottocategorie o sottofunzioni ritenersi legittima? [C] Sulla distinzione, ai fini dell’onere di immediata impugnativa, tra le prescrizioni che in via immediata stabiliscono le potenzialità edificatorie della porzione di territorio interessata e le altre regole che più in dettaglio disciplinano l''esercizio dell''attività edificatoria

SENTENZA N. 25

1. Mentre la difesa ricorrente considera l’intervento diretto come principio generale, per cui le ipotesi di intervento indiretto dovrebbero essere di stretta interpretazione, la giurisprudenza invece ritiene che, anche in base alla previsione dell’art. 9 del D.P.R. n. 380 del 2001, la regola generale ed imperativa, in materia di governo del territorio, sia proprio quello dell’intervento indiretto ed il rispetto delle previsioni del p.r.g. che impongano, per una determinata zona, la pianificazione di dettaglio: tali prescrizioni - di solito contenute nelle n.t.a. - sono vincolanti e idonee ad inibire l'intervento diretto costruttivo (cfr. Cons. St., sez. IV, 30 dicembre 2008, n. 6625). La giurisprudenza consolidata afferma, altresì, l’inconfigurabilità di equipollenti al piano attuativo, per cui in sede amministrativa o giurisdizionale non possono essere effettuate indagini volte a verificare se sia tecnicamente possibile edificare vanificando la funzione del piano attuativo, la cui indefettibile approvazione, se ritarda, può essere stimolata dall'interessato con gli strumenti consentiti dal sistema (Consiglio di Stato n. 5488 del 2014).

2. Proprio la giurisprudenza citata dalla difesa ricorrente (cfr Consiglio di Stato n. 4056 del 2010) riconosce un ampio potere discrezionale al Comune, nell’esercizio della propria potestà di pianificazione del territorio, di individuare categorie di destinazione d’uso ulteriori e diverse rispetto a quelle predefinite dalla legislazione nazionale e regionale, che “costituiscono un semplice riferimento per l’attività pianificatoria”. “Deve, quindi, ritenersi legittima la suddivisione delle categorie di destinazione d’uso in più sottocategorie o sottofunzioni, laddove – come evidenziato dall’Amministrazione comunale nel presente giudizio – ciò sia giustificato da significative diversità del carico urbanistico implicato dall’una o dall’altra di esse”. Tale giurisprudenza pone un limite a tale potere del Comune solo rispetto alla previsione di regimi autorizzatori diversi per i mutamenti di destinazione d’uso (cfr. Cons. Stato, n. 1650 del 2010; n. 498 del 2009), quando non comportino il passaggio da una categoria funzionale all’altra, cosa che non è nel caso di specie, poiché la differenza riguarda, come già evidenziato, solo la necessità del ricorso al previo programma integrato.

3. Costituisce orientamento consolidato quello secondo cui in tema di disposizioni dirette a regolamentare l'uso del territorio negli aspetti urbanistici ed edilizi, contenute nel piano regolatore, nei piani attuativi o in altro strumento generale individuato dalla normativa regionale, deve distinguersi fra le prescrizioni che in via immediata stabiliscono le potenzialità edificatorie della porzione di territorio interessata (nel cui ambito rientrano le norme di c.d. zonizzazione; la destinazione di aree a soddisfare gli "standard" urbanistici; la localizzazione di opere pubbliche o di interesse collettivo) dalle altre regole che più in dettaglio disciplinano l'esercizio dell'attività edificatoria, generalmente contenute nelle norme tecniche di attuazione del piano o nel regolamento edilizio (disposizioni sul calcolo delle distanze e delle altezze; sull'osservanza di canoni estetici; sull'assolvimento di oneri procedimentali e documentali; regole tecniche sull'attività costruttiva, ecc.). Mentre per le disposizioni appartenenti alla prima categoria si impone un onere di immediata impugnativa, in osservanza del termine decadenziale a partire dalla pubblicazione dello strumento pianificatorio, altrimenti le regole di zonizzazione e di localizzazione versano in condizione di inoppugnabilità ed esplicano efficacia cogente per ogni avente causa, che subentra nel diritto dominicale con tutti i suoi limiti, sia di natura privatistica che pubblicistica - a diversa conclusione deve pervenirsi, invece, con riguardo alle prescrizioni di dettaglio contenute nelle norme di natura regolamentare, che sono suscettibili di ripetuta applicazione ed esplicano effetto lesivo nel momento in cui è adottato l'atto applicativo e possono essere, quindi, oggetto di censura in occasione della sua impugnazione (Consiglio di Stato n. 1567 del 2007, n. 1868 del 2011; n. 1955 del 2014). Nel caso di specie le norme tecniche di attuazione impongono oneri procedimentali, quali il ricorso al programma integrato che non comportano, ad avviso del Collegio l’onere di immediata impugnazione.

FATTO

Con il presente ricorso è stata impugnata la determinazione dirigenziale n. 140 del 6-2-2014 dell’ufficio coordinamento permessi di costruire e vigilanza del dipartimento programmazione ed attuazione urbanistica, con la quale è stata respinta la richiesta di permesso di costruire presentata dalla società ricorrente il 13-8- 2012, relativa alla realizzazione di due fabbricati con destinazione commerciale e servizi in via Prenestina 780; sono stati impugnati, altresì, il verbale della conferenza di servizi del 27-8-2012, la nota del dipartimento programmazione e attuazione urbanistica –ufficio pianificazione urbanistica generale del 4-7-2013 e gli articoli 52 e 53 delle norme tecniche di attuazione del p.r.g..
Il provvedimento di diniego è basato sul contrasto dell’intervento edilizio oggetto del permesso di costruire con l’articolo 52 comma 3 delle N.T.A. del P.R.G. approvato con delibera del consiglio comunale n. 18 del 2008, in quanto sarebbe assentibile unicamente nell’ambito dell’attuazione di un piano integrato di intervento e comunque l’indice di edificabilità ed il carico urbanistico della destinazione a pubblico esercizio sarebbero superiori a quanto consentito dai commi 8 e 11 dell’art. 52.
Sono stati formulati i seguenti motivi di censura:
- violazione e falsa applicazione degli articoli 2, 10 bis e 14 della legge n. 241 del 1990; dell’art 20 del d.p.r. 380 del 2001; eccesso di potere per contraddittorietà ed illogicità; violazione del principio di leale collaborazione;
- violazione e falsa applicazione degli articoli 52 e 53 delle n.t.a. del p.r.g.; dell’art. 3 comma 2 del d.m. 1444 del 1968; nonchè dell’art. 3 comma 1 della legge n. 148 del 2011; dell’art 1 comma 1 della legge n. 27 del 2012;
avverso gli articoli 52 e 53 delle n.t.a.:
- violazione e falsa applicazione degli articoli 7 e segg. della legge urbanistica e del d.m. n. 1444 del 1968; degli articoli 14 e 15 della legge regionale n. 35 del 1977 e dell’art. 7 della legge regionale n. 36 del 1987; dell’art 10 del d.p.r. n. 380 del 2001; dell’art. 31 comma 2 della legge n. 214 del 2011; illogicità, arbitrarietà.
E’ stata proposta, altresì, domanda di risarcimento danni.
Si è costituita in giudizio Roma Capitale depositando documentazione.
Alla camera di consiglio del 12-6-2014 è stata accolta la domanda cautelare di sospensione del provvedimento impugnato ai fini del riesame in relazione alla censura relativa alla violazione dell’art. 10 bis della legge n. 241 del 1990.
In vista dell’udienza pubblica le parti hanno depositato memorie.
All’udienza pubblica del 12-3-2015 è stata disposta istruttoria al fine di verificare l’attività compiuta dall’amministrazione comunale in sede di riesame e circa alcuni chiarimenti relativi alle modalità di calcolo dell’indice di edificabilità;
La difesa del Comune, in adempimento dell’ordinanza istruttoria, ha depositato in giudizio, il 5-6-2015, una nota del responsabile del procedimento, presso l’ufficio coordinamento permessi di costruire e vigilanza del 29-5-2015, nella quale si fa riferimento all’indice di edificabilità del progetto ET pari a 0,35 mq/mq, mentre quello previsto dalle norme di intervento diretto è EF di 0,30 mq/mq, precisando che l’indice ET è riferito all’intera superficie territoriale e non a quella fondiaria e che l’intervento insiste su una area di circa 5000 metri quadri, non riconducibile ai casi di applicabilità dell’indice ET 0,35 mq/mq , attribuita nei casi di progetto unitario convenzionato, previsto per aree di estensione compresa tra 1 ettaro e 2,5 ettari; inoltre- precisa ancora il responsabile del procedimento- il progetto prevede la realizzazione di un edificio destinato a pubblico esercizio (ristorante) con carico urbanistico medio, in contrasto con l’art. 52 comma 11 che consente solo carico urbanistico basso.
Avverso tali atti depositati in giudizio non sono state formulate specifiche censure, essendo stata solo presentata una memoria, nella quale la difesa ricorrente ha insistito per l’accoglimento delle censure formulate in ricorso.
All’udienza pubblica del 15-10-2015 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

In via preliminare, deve rilevarsi la sopravvenuta carenza di interesse in relazione alla prima censura di ricorso, concernente la violazione dell’art. 10 bis della legge n. 241 del 1990.
L’Amministrazione comunale, infatti, con la nota del 5-11-2014, ha successivamente provveduto (a seguito della ordinanza cautelare n. 2690 del 2014) al riesame delle osservazioni presentate dalla società ricorrente, ed ha confermato il parere del 4-7-2013 reso precedentemente, oggetto del presente gravame.
Al riguardo, si deve osservare che il parere espresso dall’ufficio Piano Regolatore di Roma Capitale, con la suddetta nota del 5-11-2014, nel recare l’esplicito riferimento sia all’ordinanza di questo Tribunale che disponeva il riesame, sia alle ulteriori osservazioni presentate dalla società ricorrente il 18-9-2014, non può evidentemente essere configurato come atto meramente confermativo di quello precedente, ma come espressione di rinnovata valutazione amministrativa (sulla base di una nuova istruttoria).
Con le ulteriori censure la società ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione degli articoli 52 e 53 delle n.t.a. del p.r.g., in quanto l’Amministrazione, ravvisando la necessità del previo programma integrato, avrebbe errato nel fare riferimento a tali diposizioni di piano, che non sarebbero applicabili nel caso di specie.
Le censure sono tuttavia infondate.
Risulta dagli atti di causa ed è circostanza non contestata dalla difesa ricorrente (anzi affermata in ricorso) che l’intervento edilizio per cui è stato richiesto il permesso di costruire riguarda un’area di circa 5600 metri quadri in una zona che rientra, in base alle definizioni del p.r.g., nella Città da ristrutturare, tessuti prevalentemente per attività. La disciplina di tali aree è contenuta negli articoli 51-53 delle n.t.a del p.r.g.
Ai sensi del comma 3 dell’art 52, sono ammessi con intervento diretto anche gli interventi di nuova edificazione, ma nelle aree destinate dal precedente p.r.g. o sue varianti anche solo adottate a zona agricola o a verde pubblico o a servizi pubblici, è prescritto il ricorso al programma integrato di cui all’art 53; per intervento diretto sono consentiti esclusivamente gli interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, restauro e risanamento conservativo e ristrutturazione.
La ricorrente contesta l’applicazione del comma 3 dell’art. 52, in quanto l’area oggetto dell’intervento edilizio era destinata dal p.r.g. del 1965 a viabilità e relativa fascia di rispetto e così anche nel piano particolareggiato 8L. Ad avviso della difesa ricorrente tali destinazioni non rientrerebbero nelle previsioni dell’art 52 comma 3.
Tale profilo di censura non può essere condiviso.
Infatti, la richiamata disciplina è all’evidenza ispirata alla finalità di dare rilievo ad alcune precedenti destinazioni di p.r.g., al fine di non consentire in tali particolari casi l’intervento diretto.
Si deve, infatti, tenere presente che in base all’art. 13 comma 6 delle n.t.a., nella “Città da ristrutturare”, il p.r.g si attua mediante interventi diretti ed indiretti.
L’art. 52 esplicita tale previsione consentendo in via diretta anche gli interventi di nuova edificazione, ma in relazione alla rilevanza della precedente destinazione urbanistica, richiede il ricorso al programma integrato di cui all’art 53. Ai sensi del comma 3 dell’art 52, infatti, sono ammessi con intervento diretto anche gli interventi di nuova edificazione, ma nelle aree destinate dal precedente p.r.g. o sue varianti anche solo adottate a zona agricola o a verde pubblico o a servizi pubblici, è prescritto il ricorso al programma integrato di cui all’art 53; mentre in tali aree per intervento diretto sono consentiti esclusivamente gli interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, restauro e risanamento conservativo e ristrutturazione.
L’art 53, comma 11, lettere b) e c), con riguardo agli indici di edificabilità del programma integrato, disciplina, alla lettera b), le aree già destinate a edificazione a bassa densità (ex zone G3.G4) o a servizi pubblici e, alla lettera c), le aree già non edificabili, comprendendo non solo le ex zone H (agro romano) e N (verde pubblico), ma anche quelle già destinate a viabilità e parcheggi, pur non espressamente previste dal comma 3 dell’art. 52. Dalla disciplina dell’art. 53, che riguarda i programmi integrati, deriva chiaramente che la previsione dell’art. 52 comma 3 si deve ritenere estesa anche alla precedente destinazione a viabilità. Altrimenti, la previsione di tale destinazione nell’art. 53, con riferimento al programma integrato, sarebbe inutiliter data.
Tale interpretazione, oltre che basata sul dato letterale del richiamo all’art. 53, è anche conforme alla logica e alla ratio del sistema. Sarebbe infatti irragionevole consentire l’intervento diretto, non ammesso nei casi di precedente destinazione a servizi pubblici, verde pubblico e zona agricola, nel caso in cui la precedente destinazione prevedeva la viabilità o la fascia di rispetto stradale, considerando anche la funzione attribuita al programma integrato nella “Città da ristrutturare” proprio dal primo comma dell’art. 53. Infatti, tale disposizione prevede che i programmi integrati nella “Città da ristrutturare” siano finalizzati “al miglioramento della qualità urbana dell’insediamento ed in particolare all’adeguamento e all’integrazione della viabilità e dei servizi, mediante il concorso di risorse private”. Sarebbe, quindi, del tutto in contrasto con tale funzione del programma consentire l’intervento diretto proprio nei casi di aree con precedente destinazione a viabilità e relativa fascia di rispetto.
La giurisprudenza di questo Tribunale, dalla quale il Collegio non ritiene vi siano motivi per discostarsi nel caso di specie, proprio con riferimento all’art. 52 comma 3 delle Nta del P.r.g. del Comune di Roma, ha già affermato la particolare natura del programma integrato che non è solo uno strumento attuativo, ma uno strumento di programmazione urbanistica ben più evoluto, “un progetto operativo complesso che punta ad integrare risorse pubbliche e private per migliorare la qualità urbana e la dotazione di servizi ed infrastrutture in quartieri che ne sono carenti” (Tar Lazio II bis n. 7420 del 2014).
L’art. 52 non può, quindi, essere interpretato nel senso di consentire l’intervento diretto proprio nei casi in cui il programma integrato può esplicare la finalità attribuita dalla norma dell’art. 53.
Dal combinato disposto di tali norme e dalla unica interpretazione logica e conforme alla ratio della normativa di piano emerge la legittimità del diniego del Comune basato sulla impossibilità dell’intervento diretto nel caso di specie, non essendo neppure preclusa una interpretazione estensiva della norma. Infatti, mentre la difesa ricorrente considera l’intervento diretto come principio generale, per cui le ipotesi di intervento indiretto dovrebbero essere di stretta interpretazione, la giurisprudenza invece ritiene che, anche in base alla previsione dell’art. 9 del D.P.R. n. 380 del 2001, la regola generale ed imperativa, in materia di governo del territorio, sia proprio quello dell’intervento indiretto ed il rispetto delle previsioni del p.r.g. che impongano, per una determinata zona, la pianificazione di dettaglio: tali prescrizioni - di solito contenute nelle n.t.a. - sono vincolanti e idonee ad inibire l'intervento diretto costruttivo (cfr. Cons. St., sez. IV, 30 dicembre 2008, n. 6625). La giurisprudenza consolidata afferma, altresì, l’inconfigurabilità di equipollenti al piano attuativo, per cui in sede amministrativa o giurisdizionale non possono essere effettuate indagini volte a verificare se sia tecnicamente possibile edificare vanificando la funzione del piano attuativo, la cui indefettibile approvazione, se ritarda, può essere stimolata dall'interessato con gli strumenti consentiti dal sistema (Consiglio di Stato n. 5488 del 2014).
Inoltre proprio con riferimento alla disciplina dell’art. 52 questo Tribunale ha già affermato che in particolare il programma integrato non solo è insensibile alle caratteristiche delle aree, ma presuppone che l’intervento edilizio proposto avvenga all’interno di un tessuto già urbanizzato e compromesso; e ciò proprio allo scopo di valorizzarlo e di consentirne, mediante l’apporto di risorse anche private, una più ampia fruibilità. Non sono quindi evocabili, a fronte della previsione di cui trattasi (art. 52 comma 3 del PRG), i tradizionali principi relativi alla sufficienza, per il rilascio di una concessione edilizia, della surrogazione dell’urbanizzazione già esistente all’intervento di un previo piano particolareggiato” (Tar Lazio II bis n. 7420 del 2014).
Da tali principi giurisprudenziali, da cui il Collegio non ritiene di discostarsi, deriva altresì l’infondatezza delle censure dedotte sotto tali profili.
Il diniego impugnato è, poi, basato, anche sulla disposizione del comma 8 dell’art. 52 che nelle ipotesi in cui è ammesso l’intervento diretto attribuisce un indice di edificabilità EF 0.3 mq/mq.
Sia la nota del 4-7-2013 dell’Ufficio Pianificazione Urbanistica Generale sia il diniego impugnato affermano che il progetto prevede un indice di edificabilità EF superiore a 03 mq/mq.
La difesa ricorrente ha contestato in ricorso tale circostanza, indicando il rapporto tra la superficie del lotto e la superficie da assentire.
Peraltro, a seguito della istruttoria disposta dal Tribunale, il responsabile del procedimento ha precisato nella nota del 29-5-2015, che “il progetto è stato redatto sulla base dell’indice di edificabilità ET pari a 0,35 mq/mq, mentre quello previsto dalle norme di intervento diretto è 0,30 mq/mq”.
Tale precisazione, che comporta differenti modalità di calcolo dell’indice di edificabilità, non è stata contestata in alcun modo dalla difesa ricorrente.
Comunque, l’art. 52 comma n.t.a effettivamente attribuisce ai tessuti prevalentemente per attività per intervento diretto l’indice EF 0,30 mq/mq; mentre il comma 10 solo nei casi di progetto unitario convenzionato o piano di lottizzazione attribuisce l’indice 0,35 ET (ovvero in base all’art. 3 delle n.t.a., con riferimento alla superficie territoriale ovvero di una area sottoposta ad intervento indiretto comprensiva quindi di aree private, pubbliche e ad uso pubblico).
Il diniego è inoltre basato anche sulla espressa previsione del comma11 dell’art. 52 che consente l’intervento diretto solo per le destinazioni d’uso commerciali e servizi con carico urbanistico basso.
Poiché, nel caso di specie, l’attività a cui è destinato l’esercizio è con carico urbanistico medio (cfr. anche relazione tecnica allegata al progetto), tale norma deve ritenersi pienamente applicabile.
Né appare conferente la giurisprudenza richiamata dalla difesa ricorrente, che si riferisce ai mutamenti di destinazioni d’uso in riferimento ai diversi regimi urbanistici costruttivi.
Anzi proprio la giurisprudenza citata dalla difesa ricorrente (cfr Consiglio di Stato n. 4056 del 2010) riconosce un ampio potere discrezionale al Comune, nell’esercizio della propria potestà di pianificazione del territorio, di individuare categorie di destinazione d’uso ulteriori e diverse rispetto a quelle predefinite dalla legislazione nazionale e regionale, che “costituiscono un semplice riferimento per l’attività pianificatoria”. “Deve, quindi, ritenersi legittima la suddivisione delle categorie di destinazione d’uso in più sottocategorie o sottofunzioni, laddove – come evidenziato dall’Amministrazione comunale nel presente giudizio – ciò sia giustificato da significative diversità del carico urbanistico implicato dall’una o dall’altra di esse”. Tale giurisprudenza pone un limite a tale potere del Comune solo rispetto alla previsione di regimi autorizzatori diversi per i mutamenti di destinazione d’uso (cfr. Cons. Stato, n. 1650 del 2010; n. 498 del 2009), quando non comportino il passaggio da una categoria funzionale all’altra, cosa che non è nel caso di specie, poiché la differenza riguarda, come già evidenziato, solo la necessità del ricorso al previo programma integrato.
La difesa ricorrente impugna anche le norme tecniche di attuazione nella parte in cui richiedono, in relazione alla fattispecie in esame, l’intervento diretto.
A sostegno della illogicità e irragionevolezza del potere pianificatorio esercitato da parte del Comune si afferma che la norma, imponendo un piano attuativo in aree urbanizzate ed edificate, avrebbe arbitrariamente sacrificato gli interessi dei proprietari senza sufficienti ragioni di tutela del pubblico interesse.
Il Comune ha eccepito la tardività di tale censura in quanto avrebbe dovuto essere impugnato il piano al momento della sua pubblicazione.
Ritiene il Collegio tale eccezione infondata, in relazione alla particolare natura delle prescrizioni contenute nelle n.t.a.
Come è noto, in tema di impugnazione dei piani regolatori generali è orientamento giurisprudenziale consolidato che, nel sistema di pubblicità-notizia disciplinato dalla legislazione urbanistica nazionale e regionale nonché ai sensi dell'art. 124 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, il termine per l'impugnazione decorra dalla data di pubblicazione del decreto di approvazione o, comunque, al più tardi dall'ultimo giorno della pubblicazione all'albo pretorio dell'avviso di deposito presso gli uffici comunali dei documenti relativi al piano approvato, con la sola eccezione della ipotesi che esso incida specificatamente, con effetti latamente espropriativi, su singoli determinati beni, nel cui caso solo è dovuta la notifica individuale ai proprietari interessati.
Costituisce, altresì, orientamento consolidato quello secondo cui in tema di disposizioni dirette a regolamentare l'uso del territorio negli aspetti urbanistici ed edilizi, contenute nel piano regolatore, nei piani attuativi o in altro strumento generale individuato dalla normativa regionale, deve distinguersi fra le prescrizioni che in via immediata stabiliscono le potenzialità edificatorie della porzione di territorio interessata (nel cui ambito rientrano le norme di c.d. zonizzazione; la destinazione di aree a soddisfare gli "standard" urbanistici; la localizzazione di opere pubbliche o di interesse collettivo) dalle altre regole che più in dettaglio disciplinano l'esercizio dell'attività edificatoria, generalmente contenute nelle norme tecniche di attuazione del piano o nel regolamento edilizio (disposizioni sul calcolo delle distanze e delle altezze; sull'osservanza di canoni estetici; sull'assolvimento di oneri procedimentali e documentali; regole tecniche sull'attività costruttiva, ecc.). Mentre per le disposizioni appartenenti alla prima categoria si impone un onere di immediata impugnativa, in osservanza del termine decadenziale a partire dalla pubblicazione dello strumento pianificatorio, altrimenti le regole di zonizzazione e di localizzazione versano in condizione di inoppugnabilità ed esplicano efficacia cogente per ogni avente causa, che subentra nel diritto dominicale con tutti i suoi limiti, sia di natura privatistica che pubblicistica - a diversa conclusione deve pervenirsi, invece, con riguardo alle prescrizioni di dettaglio contenute nelle norme di natura regolamentare, che sono suscettibili di ripetuta applicazione ed esplicano effetto lesivo nel momento in cui è adottato l'atto applicativo e possono essere, quindi, oggetto di censura in occasione della sua impugnazione (Consiglio di Stato n. 1567 del 2007, n. 1868 del 2011; n. 1955 del 2014).
Nel caso di specie le norme tecniche di attuazione impongono oneri procedimentali, quali il ricorso al programma integrato che non comportano, ad avviso del Collegio l’onere di immediata impugnazione.
Quanto al merito delle contestazioni mosse avverso le n.t.a., si deve in primo luogo ricordare che il Comune in sede di redazione del piano regolatore e anche della relative norme di attuazione gode di ampia discrezionalità. Nel caso di specie, il Comune ha esercitato la propria discrezionalità in maniera ragionevole e conforme ai principi giurisprudenziali della materia.
Si deve, infatti, considerare che l’area in questione ricade nella “Città da ristrutturare”, definita, in base all’art. 51 NTA, come quella “parte della città esistente solo parzialmente configurata e scarsamente definita nelle sue caratteristiche di impianto, morfologiche e di tipologia edilizia, che richiede consistenti interventi di riordino,di miglioramento e/o completamento di tali caratteri nonché di adeguamento ed integrazione della viabilità, degli spazi e dei servizi pubblici”, nella quale “gli interventi sono finalizzati alla definizione ed al consolidamento dei caratteri morfologico funzionali dell’insediamento, all’attribuzione di maggiori livelli di identità nell’organizzazione dello spazio ed al perseguimento, in particolare, dei seguenti obiettivi: a) l’incremento della dotazione dei servizi e di verde attrezzato; b) il miglioramento e l’integrazione della accessibilità e della mobilità; c) la caratterizzazione degli spazi pubblici; d) la qualificazione dell’edilizia”.
Ne deriva che la previsione, in tessuti urbani così caratterizzati, di interventi indiretti non può ritenersi illogica, irragionevole o sproporzionata.
Inoltre, si deve tenere presente che il comma 3 dell’art. 52 richiede il programma integrato - la cui particolare natura e funzione è stata già sopra evidenziata anche con riferimento alla giurisprudenza di questo Tribunale - solo in alcune specifiche ipotesi individuate con riferimento alla previgente destinazione dell’area e, anche per tali ipotesi, il successivo comma 8 ammette l’intervento diretto nei casi (nei quali pacificamente non rientra l’intervento per cui è causa) di lotti interclusi inferiori a mq 1500.
Il potere pianificatorio è stato, dunque, esercitato dal Comune in maniera conforme anche ai principi giurisprudenziali in materia di intervento diretto.
Al riguardo, occorre infatti richiamare il consolidato orientamento del Consiglio di Stato, che il Collegio condivide pienamente, in base al quale lo strumento attuativo può riguardare anche zone urbanizzate che sono comunque esposte al rischio di compromissione dei valori urbanistici e nelle quali la pianificazione di dettaglio può conseguire l'effetto di correggere e compensare il disordine edificativo in atto. L'esigenza di un piano attuativo, quale presupposto per il rilascio della concessione edilizia, s'impone, infatti, anche al fine di un armonico raccordo con il preesistente aggregato abitativo, allo scopo di potenziare le opere di urbanizzazione già esistenti e, quindi, anche alla più limitata funzione di armonizzare aree già compromesse ed urbanizzate, che richiedano una necessaria pianificazione della maglia, e perciò anche in caso di lotto intercluso o di altri casi analoghi di zona già edificata e urbanizzata (Consiglio di Stato n. 1177 del 2012). In particolare, la necessità di un piano attuativo può rendersi indispensabile nelle ipotesi in cui per effetto di una edificazione disomogenea ci si trovi di fronte ad un situazione che esige un piano attuativo idoneo a restituire efficienza all'abitato, riordinando e talora definendo ex novo un disegno urbanistico di completamento della zona. Tale evenienza può per esempio verificarsi quando debba essere completato il sistema di viabilità secondaria nella zona o quando debba essere integrata l'urbanizzazione esistente garantendo il rispetto dei prescritti standards minimi per spazi e servizi pubblici e le condizioni per l'armonico collegamento con le zone contigue già asservite all'edificazione (Consiglio di Stato n. 26 del 2012; n. 4200 del 2013).
Nel caso di specie, l’inquadramento dell’area nei tessuti della città da ristrutturare tiene conto proprio della esigenza di riqualificare il territorio ad adeguarlo in particolare quanto a viabilità, servizi e opere di urbanizzazione. In ogni caso le n.t.a. del p.r.g. del Comune di Roma hanno contemperato le diverse esigenze, consentendo infatti l’intervento diretto anche nei casi delle precedenti destinazioni agricola, servizi, verde e anche G3, G4, quando si tratti di un lotto intercluso (comma 8 dell’art 52), di dimensioni inferiori a mq 1500, con ciò rispettando anche l’orientamento giurisprudenziale che ha individuato alcune eccezioni alla necessità dello strumento attuativo.
Il cd. "lotto intercluso", secondo la giurisprudenza, si realizza quando l'area edificabile di proprietà del richiedente sia l'unica a non essere stata ancora edificata; si trovi in una zona integralmente interessata da costruzioni; sia dotata di tutte le opere di urbanizzazione (primarie e secondarie), previste dagli strumenti urbanistici; sia valorizzata da un progetto edilizio del tutto conforme al p.r.g.. In sintesi, si consente l'intervento costruttivo diretto purché si accerti la sussistenza di una situazione di fatto perfettamente corrispondente a quella derivante dall'attuazione del piano esecutivo, allo scopo di evitare defatiganti attese per il privato ed inutili dispendi di attività procedimentale per l'ente pubblico. Quindi, lo strumento urbanistico deve considerarsi superfluo posto che è stata ormai raggiunta la piena edificazione e urbanizzazione della zona interessata, raggiungendo in tal modo la scopo e i risultati perseguiti dal piano attuativo (Consiglio di Stato sez. IV, n. 5448 del 7-11-2014).
Nel caso di specie, peraltro, neppure può ritenersi irragionevole la limitazione dimensionale del lotto intercluso a 1500 mq., limite dimensionale che, nella Regione Lazio, ha un riferimento normativo nell’art. 6 bis, aggiunto dalla legge n. 27 del 1983 alla legge regionale n. 28 del 1980, che consente l’intervento diretto, anche se solo a fini abitativi in lotti di tali dimensioni.
Né rileva, in questa sede, la previsione del comma 10 dell’art. 52, che richiede il progetto unitario convenzionato per le aree di dimensioni da 1 a 2,5 ettari e il piano di lottizzazione o il programma di intervento per le aree di dimensioni superiori, in quanto tale diposizione non si riferisce alle aree, come quella per cui è causa, che abbiano una particolare precedente destinazione urbanistica, nelle quali proprio in funzione di tale destinazione è richiesto il programma integrato anche se superiori solo a 1500 mq.
La difesa ricorrente lamenta, altresì, la illegittimità anche del comma 11 dell’art. 52, in quanto le possibilità di intervento diretto sono ulteriormente limitate in base alla disciplina di tale diposizione, anch’essa richiamata nel provvedimento impugnato, alle sole attività commerciali e servizi con carico urbanistico basso.
Ai sensi del comma 11 nei tessuti prevalentemente per attività sono consentite con intervento diretto solo nuove destinazioni con carico urbanistico basso, mentre (come, peraltro, ribadito dal Comune nella nota del 29-5-2015, non impugnata) la destinazione dell’intervento edilizio per cui è causa ha un carico urbanistico medio.
Ad avviso della difesa ricorrente il Comune non potrebbe distinguere all’interno delle destinazioni urbanistiche un differente carico urbanistico e comunque tale limitazione sarebbe in contrasto con la disciplina della liberalizzazione delle attività commerciali.
Tale censura, oltre che generica, in relazione alla ampiezza dei riferimenti legislativi citati, appare comunque priva di pregio.
In primo luogo, si deve tenere presente che tale limitazione del comma 11 è relativa solo alla possibilità di interventi diretti in assenza del piano integrato, che deve essere considerata, in base a quanto sopra evidenziato, una ipotesi eccezionale rispetto alla regola generale della necessità del piano attuativo. Quindi tale disciplina appare anche giustificata, sotto il profilo urbanistico, escludendo il piano integrato, solo in relazione al minimo impatto delle attività nel contesto circostante.
Sostiene la ricorrente che il carico urbanistico inciderebbe solo ai fini del calcolo dei parcheggi che comunque nel progetto sarebbero stati già previsti.
E’ vero che l’art. 3 delle n.t.a. prevede il carico urbanistico come l’impegno indotto sui parcheggi dalle diverse destinazioni d’uso, distinto e classificato in: basso (CU/b), medio (CU/m), alto (CU/a). Ma nell’art. 52 è stato adottato tale indice ai fini di escludere la necessità del programma integrato, per alcune attività poco rilevanti nel loro impatto sul contesto circostante, né una tale valutazione discrezionale dell’Amministrazione può ritenersi irragionevole, tenuta ancora una volta presente la particolare natura del piano integrato che “punta ad integrare risorse pubbliche e private per migliorare la qualità urbana e la dotazione di servizi ed infrastrutture in quartieri che ne sono carenti” (Tar Lazio II bis n. 7420 del 2014).
Né può avere alcuna rilevanza, in relazione alla scelta di un piano attuativo, peraltro conforme ai principi dell’ordinamento in materia edilizia, la disciplina della liberalizzazione delle attività economiche citata dalla difesa ricorrente.
In particolare, l’art. 3 del d.l. 138 del 2011 convertito nella legge n. 148 del 2011 riguarda le restrizioni all’accesso nell’esercizio di attività economiche. Il comma 9 specifica cosa si debba intendere per restrizioni all’accesso nell’esercizio delle attività economiche: “la limitazione, in forza di una disposizione di legge, del numero di persone che sono titolate ad esercitare una attività economica in tutto il territorio dello Stato o in una certa area geografica attraverso la concessione di licenze o autorizzazioni amministrative per l'esercizio, senza che tale numero sia determinato, direttamente o indirettamente sulla base della popolazione o di altri criteri di fabbisogno; l'attribuzione di licenze o autorizzazioni all'esercizio di una attività economica solo dove ce ne sia bisogno secondo l'autorità amministrativa; si considera che questo avvenga quando l'offerta di servizi da parte di persone che hanno già licenze o autorizzazioni per l'esercizio di una attività economica non soddisfa la domanda da parte di tutta la società con riferimento all'intero territorio nazionale o ad una certa area geografica; il divieto di esercizio di una attività economica al di fuori di una certa area geografica e l'abilitazione a esercitarla solo all'interno di una determinata area; l'imposizione di distanze minime tra le localizzazioni delle sedi deputate all'esercizio di una attività economica; il divieto di esercizio di una attività economica in più sedi oppure in una o più aree geografiche; la limitazione dell'esercizio di una attività economica ad alcune categorie o divieto, nei confronti di alcune categorie, di commercializzazione di taluni prodotti; la limitazione dell'esercizio di una attività economica attraverso l'indicazione tassativa della forma giuridica richiesta all'operatore; l'imposizione di prezzi minimi o commissioni per la fornitura di beni o servizi, indipendentemente dalla determinazione, diretta o indiretta, mediante l'applicazione di un coefficiente di profitto o di altro calcolo su base percentuale; l'obbligo di fornitura di specifici servizi complementari all'attività svolta”.
Non vi è quindi alcun riferimento alla impossibilità di imporre uno strumento attuativo in sede urbanistica.
Inoltre, ai sensi dell’art. 1 del d.l. n. 1 del 2012 convertito nella legge n. 27 del 2012, fermo restando quanto previsto dall'articolo 3 del d.l. 138 del 2011 conv. nella legge n. 148 del 2011, in attuazione del principio di libertà di iniziativa economica sancito dall'articolo 41 della Costituzione e del principio di concorrenza sancito dal Trattato dell'Unione europea, sono abrogate, dalla data di entrata in vigore dei decreti di cui al comma 3 del presente articolo e secondo le previsioni del presente articolo: a) le norme che prevedono limiti numerici, autorizzazioni, licenze, nulla osta o preventivi atti di assenso dell'amministrazione comunque denominati per l'avvio di un'attività economica non giustificati da un interesse generale, costituzionalmente rilevante e compatibile con l'ordinamento comunitario nel rispetto del principio di proporzionalità; b) le norme che pongono divieti e restrizioni alle attività economiche non adeguati o non proporzionati alle finalità pubbliche perseguite, nonché le disposizioni di pianificazione e programmazione territoriale o temporale autoritativa con prevalente finalità economica o prevalente contenuto economico, che pongono limiti, programmi e controlli non ragionevoli, ovvero non adeguati ovvero non proporzionati rispetto alle finalità pubbliche dichiarate e che in particolare impediscono, condizionano o ritardano l'avvio di nuove attività economiche o l'ingresso di nuovi operatori economici ponendo un trattamento differenziato rispetto agli operatori già presenti sul mercato, operanti in contesti e condizioni analoghi, ovvero impediscono, limitano o condizionano l'offerta di prodotti e servizi al consumatore, nel tempo nello spazio o nelle modalità, ovvero alterano le condizioni di piena concorrenza fra gli operatori economici oppure limitano o condizionano le tutele dei consumatori nei loro confronti.
Tale norma, a prescindere dalla questione della effettiva portata immediatamente precettiva (il comma 4 assegnava espressamente un termine ai Comuni per adeguarsi, prevedendo altresì il potere sostitutivo dello Stato), riguarda i piani che abbiano finalità economica o prevalente contenuto economico, mentre nel caso di specie si tratta di norme che hanno una evidente finalità urbanistica.
Ne deriva l’infondatezza anche di tale censura.
In conclusione il ricorso è infondato e deve essere respinto, con conseguente reiezione della connessa domanda di risarcimento danni.
In considerazione della particolarità delle questioni trattate, sussistono giusti motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Rigetta la domanda di risarcimento danni.
Compensa integralmente tra le parti le spese e le competenze di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 15 ottobre 2015 con l'intervento dei magistrati:
Leonardo Pasanisi, Presidente
Pietro Morabito, Consigliere
Cecilia Altavista, Consigliere, Estensore






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