a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Lazio Roma, Sezione II-Quater, 7 gennaio 2016


Sulla tutela dell''incolumità pubblica nelle zone dichiarate sismiche

SENTENZA N. 167

Ai sensi della legislazione vigente tutte le costruzioni in zone sismiche, la cui sicurezza possa comunque interessare la pubblica incolumità, devono essere assoggettate a delle specifiche norme tecniche emanate secondo le modalità descritte dall’art. 83 del T.U. E si è già ricordato che l’art. 93 del d.P.R. n. 380 del 2001, impone l’obbligo di dare preavviso scritto allo Sportello unico per l’edilizia del comune territorialmente competente di tutti i lavori edilizi in zone dichiarate a rischio sismico; mentre il successivo articolo 94 subordina l’inizio dei lavori in parola ad una preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico regionale. Altrimenti detto qualsiasi intervento edilizio in zona sismica, comportante o meno l'esecuzione di opere in conglomerato cementizio amato (comprese dunque le opere di natura precaria: ved. Cass. pen., III, n. 38405 del 09-07-2008), deve essere previamente denunciato al competente ufficio al fine di consentire i preventivi controlli e necessita del rilascio del preventivo titolo abilitativo, conseguendone, in difetto, la violazione dell'art. 95 del d.P.R. n.380/2001 (cfr. Cassazione Penale Sez. III, sent. n. 34604 del 17-06-2010 ; conf. sent.n. 46081del 2008) che configura tale condotta quale reato contravvenzionale; e cioè quale reato formale che si consuma con la realizzazione in zona sismica di un intervento edilizio senza la preventiva comunicazione ed autorizzazione dell'ufficio tecnico regionale, rendendo irrilevante la consistenza (marginale o significativa) dell’intervento effettuato (cfr. Cass.pen. n. 30224 del 29-07-2011). Al fine di realizzare la finalità perseguita dal Legislatore (che è, come detto, quella di rispettare le esigenze di una più rigorosa tutela dell'incolumità pubblica nelle zone dichiarate sismiche) gli artt. 96 e 97 del T.U. sanciscono un doppio obbligo di denuncia: a) quello degli operatori di p.g. che sono tenuti ad informare immediatamente dell’accertamento di lavori in violazione delle norme sopra richiamate il competente ufficio tecnico della Regione; e b) quello del dirigente di tale ufficio che è tenuto ad informare di tanto l’A.g.o. territorialmente competente e, contestualmente, ex art. 97 comma 4, a disporre la sospensione dei lavori che, si noti bene, “produce i suoi effetti sino alla data in cui la pronuncia dell'autorità giudiziaria diviene irrevocabile”. Dunque un obbligo di denuncia e poi di sospensione dei lavori che il T.U. non collega ad una soglia esplicitamente connotata di gravità; e tanto fermo restando che l’effetto legale voluto dall’art.97 comma 4 determina inoltre che, una volta emesso, l'efficacia del provvedimento di sospensione dei lavori non è più rimessa alla competenza del Potere Amministrativo, collegandosi, per contro, tale protrazione alla pronuncia della Autorità Giudiziaria (in tal senso, Tar Campania, Napoli, Sez. VIII, 06.4.2011, n. 1942). E ciò risponde ad un principio di logica e di razionalità percepibile dalla lettura del successivo art. 98 T.U. che contempla l’ipotesi che il Pubblico Ministero non ritenga esaustive o condivisibili le deduzioni rassegnate dal dirigente regionale e disponga ulteriori indagini tecniche (ad.es. per accertare se effettivamente la violazione compiuta è solo formale - per mancata comunicazione del preavviso dei lavori o per carenza della preventiva autorizzazione - ovvero anche sostanziale, per concreta violazione delle norme tecniche che presidiano i lavori in zone dichiarate sismiche) che potrebbero consentire la definizione del procedimento penale con una pronuncia di condanna e accessivo ordine di demolizione delle opere costruite in difformità.

FATTO e DIRITTO

I)- La ricorrente società si dichiara proprietaria di un appezzamento di terreno nel territorio del comune di Piedimonte San Germano (che è zona simica) nel quale ha sede un edificio industriale ed altro immobile di circa 300 mt quadri: strutture in ordine alle quali il 19/11/2013 ha avviato, in esito a d.i.a, lavori di ristrutturazione eseguendo fra l’altro, e in carenza sia del necessario permesso di costruire che della preventiva autorizzazione dell’ufficio del Genio civile regionale di cui all’art.94 del d.P.R. n.380/2001 (di seguito, anche: T.U.), “uno scavo di sbancamento del suolo dell’estensione di metri quadri 1200 circa…. con declivio verso l’interno della proprietà e riporto del terreno scavato nell’area contigua di mq. 4000 circa, tanto da rialzarla per un’altezza di mt. 2,00 circa”. Disposta, con ordinanza comunale del 25/11/2013, la sospensione dei lavori e presentata, da parte della società ricorrente, richiesta di concessione in sanatoria ai sensi dell’art. 36 del T.U., aveva luogo:
- la sospensione, a cura dell’amministrazione comunale, del procedimento avviato ex art. 36 citato, fino al rilascio dell’autorizzazione c.d. “sismica” da parte del competente ufficio regionale, a sanatoria dei lavori già effettuati;
- la richiesta alla ditta ricorrente, da parte del competente ufficio del Genio Civile regionale, di produrre, ai sensi dell’art. 96 comma 2 del T.U., la documentazione tecnica necessaria atta a dimostrare la conformità dei lavori realizzati alle vigenti norme tecniche in zona sismica o, in caso di non conformità, il loro adeguamento;
- la presentazione, da parte della società interessata, della documentazione di cui sopra e l’adozione, da parte del competente dirigente regionale, di nota, datata 24/10/2014 (indirizzata, oltre che alla società interessata, alla Procura della Repubblica territorialmente competente ed al Comune di Piedimonte San Germano), in cui viene dato atto dell’approvazione, in linea tecnica, degli atti progettuali della ricorrente (id est: del riscontro, a livello progettuale, della conformità alla normativa sismica di riferimento delle opere realizzate) e si partecipa - ai fini del rilascio della formale autorizzazione in sanatoria - di rimanere in attesa, ex art. 101 T.U., della sentenza penale irrevocabile relativa al procedimento penale già avviato nei confronti dell’amministratore unico della società ricorrente una volta accertata la natura abusiva degli scavi di cui sopra si è detto.
Avverso detta nota dirigenziale nonché avverso il regolamento regionale n. 2 del 7/2/2012 (disciplinante lo snellimento delle procedure per l’esercizio delle funzioni regionali in materia di prevenzione del rischio sismico) nella parte in cui (art.11 comma 4) subordina il rilascio del provvedimento in sanatoria all’esito del procedimento penale, è stato promosso il ricorso introduttivo dell’odierno giudizio ove sono dedotti i mezzi di gravame oggetto di puntuale scrutinio nella parte motiva della presente decisione.
Delle amministrazioni intimate in giudizio, si è costituita la sola Regione Lazio che ha contestato, con apposita memoria, le deduzioni avversarie proponendone la reiezione.
L’amministrazione comunale, non costituitasi in giudizio, ha, in data 11/12/2014, partecipato alla ditta ricorrente che la definizione dell’iter procedimentale relativo alla richiesta del permesso di costruire in sanatoria per i lavori sopra descritti, avrà luogo solo in esito al rilascio, da parte del Genio Civile regionale, della autorizzazione in sanatoria di cui sopra si è detto.
Nei confronti di questa determinazione comunale, la ditta ricorrente ha prodotto, nei termini di rito, motivi aggiunti di gravame ivi sostenendo, fondamentalmente, l’illegittimità della stessa per invalidità derivata dal provvedimento regionale impugnato con il ricorso introduttivo.
Non risultano pervenute ulteriori note difensive da parte dell’amministrazione regionale; mentre la società ricorrente ha depositato note conclusionali in data 22 ottobre 2015.
Quindi all’udienza del 26/11/2015 la causa è stata trattenuta e spedita in decisione.
II) Prima di procedere alla disamina delle numerose doglianze prospettate con gli atti di gravame, principale e aggiuntivo, di cui in narrativa si è detto, occorre ricordare che ai sensi della legislazione vigente in materia tutte le costruzioni in zone sismiche, la cui sicurezza possa comunque interessare la pubblica incolumità, devono essere assoggettate a delle specifiche norme tecniche da emanarsi secondo le modalità descritte dall’art. 83 del T.U. In particolare l’art. 93 del d.P.R. n. 380 del 2001, impone l’obbligo di dare preavviso scritto allo Sportello unico per l’edilizia del comune territorialmente competente di tutti i lavori edilizi in zone dichiarate a rischio sismico; e tanto a prescindere dal titolo abilitativo richiesto per l’esecuzione dello specifico intervento edilizio; mentre il successivo articolo 94 subordina l’inizio dei lavori in parola ad una preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico regionale.
Orbene la particolarità dell’odierna controversia è data dal fatto che detta autorizzazione regionale - che, nell’ordinarietà dei casi, precede l’esecuzione dei lavori - è stata chiesta a sanatoria di lavori abusivamente eseguiti in zona sismica. A tal fine la Regione Lazio ha dettato con il Reg.to Reg.le n. 2/2012 un’apposita disciplina che si raccorda con l’art.96 del T.U.: norma quest’ultima che investe il dirigente dell'ufficio tecnico regionale, cui è trasmesso dagli operatori di p.g. il rapporto sull’accertamento dell’avvenuta esecuzione di lavori edilizi in violazione delle prescrizioni dettate per i lavori in zone sismiche, dell’obbligo di trasmettere detto rapporto all’A.go. competente unitamente alle proprie deduzioni che, a seconda delle circostanze del caso specifico, possono tener conto, o meno, di ulteriori accertamenti disposti dal medesimo ufficio regionale.
Ebbene, integrando tale disciplina, l’art.11 del citato reg.to reg.le consente al responsabile dei lavori non previamente autorizzati di formulare “proprie controdeduzioni” e cioè di presentare un progetto di adeguamento dei lavori fatti alla normativa antisismica: progetto che viene vagliato da un’apposita commissione e, in caso positivo, approvato in linea tecnica. Detta approvazione viene partecipata alle competenti autorità ed al proprietario responsabile; mentre, in ogni caso, ai sensi del comma 4 dell’art. 11 in parola, “il rilascio del provvedimento in sanatoria…. è subordinato all’esito del procedimento penale”.
Ad avviso di parte ricorrente tale specifica norma:
- comporta la sospensione a tempo indeterminato del procedimento per il rilascio dell’autorizzazione (c.d. sismica) in sanatoria ponendosi in contrasto con i principi rivenienti dagli artt. 1 e 2 della legge n. 241/1990 che impongono alla pubblica amministrazione di concludere in termini certi prestabiliti i procedimenti amministrativi;
- comporta un ingiustificato aggravamento del procedimento in quanto, nel caso di specie, l’ufficio regionale competente ha svolto una esaustiva istruttoria pervenendo a positivi apprezzamenti e dunque non v’è esigenza alcuna di attendere l’esito del processo penale;
- si pone in contrasto con i principi e criteri direttivi indicati dall’art. 27 della L.r. n.21/2009 del quale costituisce attuazione, in quanto non realizza, di fatto, alcun snellimento della procedura ma aggiunge un appesantimento procedimentale in contrasto con l’anzidetta la finalità di snellimento;
- presenta profili di irragionevolezza ed illogicità in quanto posticipa gli interventi di adeguamento rilevabili in sede di deduzioni e controdeduzioni tecniche all’esito di un processo penale che si fonda proprio sulle risultanze procedimentali del genio civile;
- impedisce al privato interessato (ed imputato) - che deve attendere l’esito del processo penale per avere il permesso di costruire in sanatoria - di poter beneficiare in sede penale dell’estinzione dei reati prevista dall’art.45 c.3 del d.P.R. n.380 del 2001.
Per quanto attiene invece al provvedimento regionale impugnato la ricorrente deduce che del tutto illegittimamente l’amministrazione regionale evoca l’art. 101 del T.U. a supporto della determinazione assunta in quanto:
- tale disposizione nulla detta in ordine alla necessità di subordinare il rilascio della sanatoria alla definizione del giudizio penale con sentenza irrevocabile;
- l’art.11 comma 4 del reg. citato si limita a prescrivere di attendere l’esito del procedimento penale senza alcuna specificazione in ordine alla necessità che il provvedimento giurisdizionale penale sia irrevocabile.
Tali doglianze sono riproposte a titolo di invalidità derivata nei confronti del provvedimento comunale impugnato con il secondo atto di ricorso il quale contiene anche una deduzione specifica incentrata sull’autonomia (che si assume) corrente tra la concessione in sanatoria ex art. 36 del T.U., che concerne la compatibilità urbanistico-edilizia dell’opera e l’autorizzazione (c.d. sismica) in sanatoria che attiene ai profili ed interessi differenti, a tanto accedendo, quale logico corollario, che il comune deve istruire e concludere il procedimento di accertamento di conformità senza attendere il previo rilascio del nulla osta sismico.
III)- Il quadro delle doglianze declinate nel ricorso, principale e per motivi aggiunti, per quanto articolato, è sfornito di idonea attitudine persuasiva. E con riguardo al loro scrutinio non può non giovare una pur sintetica descrizione (della parte di interesse) del plesso normativo che regolamenta la materia.
Su un punto si è già accennato; e cioè che ai sensi della legislazione vigente tutte le costruzioni in zone sismiche, la cui sicurezza possa comunque interessare la pubblica incolumità, devono essere assoggettate a delle specifiche norme tecniche emanate secondo le modalità descritte dall’art. 83 del T.U. E si è già ricordato che l’art. 93 del d.P.R. n. 380 del 2001, impone l’obbligo di dare preavviso scritto allo Sportello unico per l’edilizia del comune territorialmente competente di tutti i lavori edilizi in zone dichiarate a rischio sismico; mentre il successivo articolo 94 subordina l’inizio dei lavori in parola ad una preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico regionale. Altrimenti detto qualsiasi intervento edilizio in zona sismica, comportante o meno l'esecuzione di opere in conglomerato cementizio amato (comprese dunque le opere di natura precaria: ved. Cass. pen., III, n. 38405 del 09-07-2008), deve essere previamente denunciato al competente ufficio al fine di consentire i preventivi controlli e necessita del rilascio del preventivo titolo abilitativo, conseguendone, in difetto, la violazione dell'art. 95 del d.P.R. n.380/2001 (cfr. Cassazione Penale Sez. III, sent. n. 34604 del 17-06-2010 ; conf. sent.n. 46081del 2008) che configura tale condotta quale reato contravvenzionale; e cioè quale reato formale che si consuma con la realizzazione in zona sismica di un intervento edilizio senza la preventiva comunicazione ed autorizzazione dell'ufficio tecnico regionale, rendendo irrilevante la consistenza (marginale o significativa) dell’intervento effettuato (cfr. Cass.pen. n. 30224 del 29-07-2011). Al fine di realizzare la finalità perseguita dal Legislatore (che è, come detto, quella di rispettare le esigenze di una più rigorosa tutela dell'incolumità pubblica nelle zone dichiarate sismiche) gli artt. 96 e 97 del T.U. sanciscono un doppio obbligo di denuncia: a) quello degli operatori di p.g. che sono tenuti ad informare immediatamente dell’accertamento di lavori in violazione delle norme sopra richiamate il competente ufficio tecnico della Regione; e b) quello del dirigente di tale ufficio che è tenuto ad informare di tanto l’A.g.o. territorialmente competente e, contestualmente, ex art. 97 comma 4, a disporre la sospensione dei lavori che, si noti bene, “produce i suoi effetti sino alla data in cui la pronuncia dell'autorità giudiziaria diviene irrevocabile”. Dunque un obbligo di denuncia e poi di sospensione dei lavori che il T.U. non collega ad una soglia esplicitamente connotata di gravità; e tanto fermo restando che l’effetto legale voluto dall’art.97 comma 4 determina inoltre che, una volta emesso, l'efficacia del provvedimento di sospensione dei lavori non è più rimessa alla competenza del Potere Amministrativo, collegandosi, per contro, tale protrazione alla pronuncia della Autorità Giudiziaria (in tal senso, Tar Campania, Napoli, Sez. VIII, 06.4.2011, n. 1942). E ciò risponde ad un principio di logica e di razionalità percepibile dalla lettura del successivo art. 98 T.U. che contempla l’ipotesi che il Pubblico Ministero non ritenga esaustive o condivisibili le deduzioni rassegnate dal dirigente regionale e disponga ulteriori indagini tecniche (ad.es. per accertare se effettivamente la violazione compiuta è solo formale - per mancata comunicazione del preavviso dei lavori o per carenza della preventiva autorizzazione - ovvero anche sostanziale, per concreta violazione delle norme tecniche che presidiano i lavori in zone dichiarate sismiche) che potrebbero consentire la definizione del procedimento penale con una pronuncia di condanna e accessivo ordine di demolizione delle opere costruite in difformità.
IV)- Ed a questo punto è possibile procedere comodamente ad un sintetico scrutinio delle doglianze di parte attrice come descritte nel precedente par. II).
La prima censura - che è tratta sull’assunto rapporto di confliggenza tra l’art. 11 c. 4 del Reg. reg.le ed i principi rivenienti dagli artt. 1 e 2 della legge n. 241/1990 che impongono alla pubblica amministrazione di concludere in termini certi prestabiliti i procedimenti amministrativi - è infondata in quanto, nel caso di specie, si è in presenza una disciplina speciale (statale) che regolamenta appositamente i lavori effettuati in zona sismica e con la quale la norma dell’art. 11 comma 4 citata si raccorda subordinando il rilascio dell’autorizzazione (sismica) in sanatoria all’esito del procedimento penale; e tanto ragionevolmente non potendosi escludere, come dianzi evidenziato, che ulteriori indagini ed accertamenti disposti in sede di procedimento penale approdino a valutazioni, sull’entità della violazione commessa, differenti e/o antitetiche rispetto a quelle rassegnate nelle deduzioni del dirigente dell’ufficio tecnico regionale. Se tanto la norma consentisse si potrebbe verificare la paradossale situazione di un’autorizzazione seguita da una sentenza di condanna che ordina la rimessione in pristino dei luoghi. E tali considerazioni sono apprezzabili anche ai fini dello scrutinio sia della successiva (2^) censura (secondo la quale la norma dell’art. 11 comma 4 del Reg. reg.le comporta un ingiustificato aggravamento del procedimento in quanto, nel caso di specie, l’ufficio regionale competente ha svolto una esaustiva istruttoria pervenendo a positivi apprezzamenti e dunque non v’è esigenza alcuna di attendere l’esito del processo penale) che della doglianza (4^) in cui si sostiene che la norma regolamentare regionale presenta profili di irragionevolezza ed illogicità in quanto posticipa gli interventi di adeguamento rilevabili in sede di deduzioni e controdeduzioni tecniche all’esito di un processo penale che si fonda proprio sulle risultanze procedimentali del Genio Civile: censure che si rivelano, per quanto sopra, non condivisibili e quindi infondate.
La terza censura, secondo la quale la norma regionale impugnata si pone in contrasto con i principi e criteri direttivi indicati dall’art. 27 della L.r. n.21/2009 del quale costituisce attuazione, in quanto non realizza, di fatto, alcun snellimento della procedura ma aggiunge un appesantimento procedimentale in contrasto con l’anzidetta la finalità di snellimento, trascura la circostanza che dette finalità procedimentali acceleratorie non possono essere intese, per le ragioni già ampiamente rassegnate, nel senso che l’autorizzazione (sismica) in sanatoria possa essere rilasciata a prescindere dall’esito del procedimento penale attivato per la repressione delle violazioni commesse e che può approdare a risultati non convergenti con la valutazione compiuta dall’autorità regionale.
La quinta censura [che taccia di illegittimità la norma regionale avversata in quanto impedisce al privato interessato (ed imputato) - che deve attendere l’esito del processo penale per avere il permesso di costruire in sanatoria - di poter beneficiare in sede penale dell’estinzione dei reati prevista dall’art. 45 c. 3 del d.P.R. n.380 del 2001], è infondata in quanto la giurisprudenza della Cassazione penale non nutre alcun dubbio sul fatto che la sanatoria disciplinata dall’art. 36 T.U. citato concerne soltanto i reati contravvenzionali previsti dalle norme urbanistiche, nella cui nozione non rientra la disciplina per le costruzioni da eseguirsi nelle zone sismiche, che ha una oggettività diversa da quella attinente l'assetto del territorio sotto il profilo edilizio (cfr. Cass. pen. sez. fer., n. 44015 del 04.9.2014; Sez. 3, n. 2114 del 26/11/2002 - 17/01/2003, Frascani; ved. anche Trib. pen. Chieti, n.84 del 15.4.2011 e precedenti ivi richiamati).
Per quanto attiene invece alle censure indirizzate nei confronti del provvedimento regionale impugnato, la prima (con cui si deduce che del tutto illegittimamente l’amministrazione regionale evoca l’art.101 del T.U. a supporto della determinazione assunta in quanto tale disposizione nulla detta in ordine alla necessità di subordinare il rilascio della sanatoria alla definizione del giudizio penale con sentenza irrevocabile) è infondata poiché originata da una non corretta lettura del dispositivo del provvedimento regionale che non fonda sull’art. 101 la ragione del mancato immediato rilascio dell’autorizzazione in sanatoria (che, all’evidenza, è da correlarsi alla disposizione della distinta norma regionale dell’art. 11 comma 4) ma richiama detta norma dell’art.101 T.U. laddove specifica che “si è in attesa, ai sensi dell’art.101 T.U.” della sentenza irrevocabile della competente A.g.o.
La seconda e residua censura (che raccorda l’illegittimità del provvedimento impugnato al fatto che l’art.11 comma 4 del reg. citato si limita a prescrivere di attendere l’esito del procedimento penale senza alcuna specificazione in ordine alla necessità che il provvedimento giurisdizionale penale sia irrevocabile) è chiaramente infondata poiché l’esito del procedimento penale non può che essere quello cristallizzato in una pronuncia divenuta res iudicata e quindi irrevocabile.
Rimane da trattare delle censure mirate ad aggredire il provvedimento comunale impugnato con il secondo atto di ricorso. Qui le doglianze già sviluppate nel ricorso principale sono riproposte a titolo di invalidità derivata; e pertanto subiscono la medesima sorte.
Per quanto invece attiene alla deduzione specifica incentrata sull’autonomia (che si assume) corrente tra la concessione in sanatoria ex art.36 del T.U., che concerne la compatibilità urbanistico-edilizia dell’opera e l’autorizzazione (c.d. sismica) in sanatoria che attiene ai profili ed interessi differenti, a tanto accedendo, quale logico corollario, che il comune deve istruire e concludere il procedimento di accertamento di conformità senza attendere il previo rilascio del nulla osta sismico, trattasi di doglianza chiaramente infondata. E ciò in quanto parte attrice trascura che, ai sensi dell’art.5 comma 3 del T.U., ai fini del rilascio del permesso di costruire lo Sportello unico per l’edilizia deve acquisire preventivamente gli atti di assenso, comunque denominati, necessari alla realizzazione dell’intervento edilizio; e nel novero di tali assensi rientrano in particolare (lett.c) “le autorizzazioni e le certificazioni del competente ufficio tecnico della regione per le costruzioni in zone sismiche di cui all’art.94”. Dunque esiste una norma primaria che, a prescindere dalla natura distinta degli interessi evocati da parte ricorrente, subordina il rilascio del permesso di costruire, sia in via ordinaria che a sanatoria, alla previa acquisizione dell’autorizzazione a costruire in zona sismica; il che priva di pregio giuridico la censura in trattazione.
V)- Conclusivamente il ricorso è infondato in ordine a tutti profili trattati.
Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), respinge, come da motivazione, il ricorso in epigrafe.
Condanna la parte soccombente al pagamento delle spese di lite che, forfetariamente, liquida in euro 1.000,00 (mille) a beneficio della resistente amministrazione regionale.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 26 novembre 2015 con l'intervento dei magistrati:
Leonardo Pasanisi, Presidente
Pietro Morabito, Consigliere, Estensore
Francesco Arzillo, Consigliere



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