a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Lazio Roma, Sezione II-Bis, 8 gennaio 2016


[A] Sulla possibilità o meno di configurare il “silenzio assenso in caso di abusi edilizi commessi su aree soggette a vincolo”. [B] Sulla ammissibilità o meno di ipotesi di condono privi di “limiti quantitativi” di carattere assoluto.

SENTENZA N. 210

1. Sulla base della disciplina che regolamenta la materia la giurisprudenza ha avuto modo più volte di affermare l’impossibilità di configurare il “silenzio assenso in caso di abusi edilizi commessi su aree soggette a vincolo” o, meglio, di precisare che – essendo la formazione del silenzio assenso subordinata al parere favorevole dell’autorità preposta alla tutela del vincolo – il termine all’uopo prescritto non può che iniziare a decorrere dalla data di acquisizione di detto parere, tenuto conto, tra l’altro, del carattere prevalente che rivestono le ragioni di tutela paesaggistica e ambientale (cfr., ex multis, TAR Liguria, Sez. I, 29 aprile 2015, n. 414; TAR Veneto, Sez. II, 25 marzo 2015, n. 352; TAR Campania, Napoli, Sez. IV, 22 gennaio 2014, n. 417; TAR Lombardia, Sez. II, n. 1280/2012); - in altri termini, è stato evidenziato che la decorrenza del termine de quo non può prescindere dalla presentazione della documentazione “completa”, così come prescritta nelle previsioni di legge (nella specie, l’art. 6 della L.R. Lazio n. 12 del 2004, invocato dalla ricorrente), ma, nel contempo, è stato ordinariamente riconosciuto – nel rispetto del dictum del legislatore – che, ove l’opera interessata dalla trasformazione edilizia sia sottoposta a vincolo, la decorrenza di cui si discute è strettamente dipendente dal rilascio del parere favorevole dell’autorità preposta alla tutela del vincolo, posto che “il rilascio della concessione in sanatoria per abusi” eseguiti su immobili sottoposti a vincolo “presuppone necessariamente il parere favorevole” della predetta autorità e, dunque, il silenzio assenso – costituente null’altro che un “provvedimento” tacito – non può che soggiacere alle medesime regole (cfr., tra le altre, C.d.S., Sez. IV, 12 marzo 2013, n. 1481; TAR Toscana, Sez. III, 27 febbraio 2013, n. 319).

2. In piena aderenza all’orientamento assunto dall’Ufficio legislativo del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, il giudice amministrativo – sulla base, tra l’altro, del riscontro di una stretta connessione tra la disciplina recata dal c.d. terzo condono e quella relativa a precedenti condoni, espressamente riconosciuto anche dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 196 del 2004 - si è ripetutamente espresso nel senso dell’inammissibilità di ipotesi di condono privi di “limiti quantitativi” di carattere assoluto, secondo i criteri indicati dalla Corte Costituzionale nella richiamata decisione n. 302 del 1996, posto che le stesse ben si presterebbero a concretizzare una rottura incondizionata del controllo edilizio passato, e, pertanto, ha formalmente riconosciuto che l’introduzione di limiti del tipo di quello in esame, afferenti alla previsione di una determinata cubatura (nella specie, “200 metri cubi”, ex art. 2, comma 1, lett. a, della legge regionale n. 12 del 2004), costituiscono espressione della chiara volontà del legislatore di porre “un limite cogente ed inderogabile, di carattere generale, alla sanabilità degli abusi edilizi”, ricollegando detto limite all’oggettiva entità dell’abuso e, di conseguenza, all’entità della lesione da esso inferta ai valori presidiati dalla normativa urbanistica a tutela di un interesse pubblico preminente, pervenendo così alla conclusione che la previsione di cui all’art. 2, comma 1, lett. a), in esame – “nella parte in cui stabilisce il limite di volumetria di mc. 200 assoggettabile a sanatoria” – “deve intendersi come norma di chiusura avente portata inderogabile” (cfr., TAR Lazio, Sez. II bis, n. 27282 del 2010; TAR Lazio Sez. II, quater, n. 10508 del 2009; vedasi anche TAR Campania, n. 4096 del 2014).

FATTO

Attraverso i ricorsi indicati in epigrafe, notificati in data 17 luglio 2013 e depositati il successivo 7 agosto 2013, la società ricorrente impugna i provvedimenti con cui, in date 3 e 22 aprile 2013, il Comune di Roma ha rigettato le istanze di condono dalla predetta presentate in data 10 maggio 2004, in relazione ad ampliamenti per un totale complessivo pari a mc. 1140,00, realizzati senza titolo, di un immobile sito in Lungotevere Flaminio n. 18, chiedendone l’annullamento.
In particolare, la ricorrente espone che:
- le istanze di condono di cui sopra erano corredate di tutta la documentazione “occorrente ai fini dell’ammissibilità” delle domande, secondo il disposto dell’art. 4 L.R. n. 12 del 2004;
- le istanze de quibus sono state poi integrate in date 9 giugno 2005 e 19 aprile 2006 mediante la produzione di tutta la documentazione necessaria anche per l’istruzione delle stesse, utile per l’inizio del decorso del “termine (36 mesi) formativo del silenzio - assenso”, previsto dall’art. 6, comma 3, della stessa legge regionale;
- fra tali documenti “è rinvenibile anche una nota esplicativa … concernente il DM n. 74488, emesso in data 24 ottobre 2001….., in forza del quale l’immobile è stato vincolato soto il profilo storico-artistico” ma, visto che il vincolo ricomprende anche le opere realizzate in assenza di titolo, “esso si risolve in un parere favorevole alla loro intervenuta realizzazione ai fini anche del condono”;
- nonostante quanto detto, in date 3 e 22 aprile 2013 Roma Capitale – dopo aver premesso il collegamento tra le istanze in esame – adottava i provvedimenti di diniego impugnati, adducendo che “l’opera abusiva supera comunque il limite di 200 mc previsto dalla legge” (specificamente, art. 2, comma 1, lett. a, L.R. Lazio 12/04).
Avverso tali provvedimenti la ricorrente insorge deducendo i seguenti motivi di diritto:
1) VIOLAZIONE DI LEGGE: ARTT. 6, COMMA 3, L.R.LAZIO N. 12 DELL’8.11.2004, in quanto – essendo stati depositati già alla data del 19.4.2006 tutti i documenti necessari per il decorso del termine di 36 mesi previsto dalla legge per la formazione del silenzio assenso e, comunque, essendo stati gli stessi ripresentati in data 24 luglio 2009 in esito della richiesta di integrazione documentale di Roma Capitale – gli abusi erano da ritenere assentiti, con conseguente illegittimità dei dinieghi di cui si discute, precisando – ancora – che non vale a pervenire ad una differente conclusione il “preavviso di diniego” del 14.6.2012, ricevuto il 7 luglio successivo, “posto che la legge è chiara nel considerare fatto impeditivo della formazione stessa l’intervenuto provvedimento negativo nei 36 mesi considerati, ed il semplice preavviso tale non è”.
2) VIOLAZIONE ED ERRATA INTERPRETAZIONE DELL’ART. 2, COMMA 1, LETT. A, L.R. N. 12/2004, tenuto conto che l’ampliamento complessivamente apportato all’edificio – pari a 1140 mc. – è ampiamente inferiore al 20% della cubatura originaria (9.400 mc), come già rappresentato dalla ricorrente nelle osservazioni opposte ai preavvisi di diniego. Posto che la previsione di tale percentuale si pone come alternativa all’ulteriore limite dei “200 mc”, l’Amministrazione non ha correttamente operato in quanto ha – per contro – considerato quest’ultimo un limite “invalicabile”.
Con atti depositati in date 2 e 3 settembre 2013 si è costituita Roma Capitale, la quale – nel prosieguo e precisamente in date 20 luglio 2015 e 25 settembre 2015 – ha prodotto documenti.
A seguito dell’inoltro di istanze di riunione dei gravami in trattazione, con memoria in data 9 ottobre 2015 la ricorrente ha insistito sull’avvenuta formazione del silenzio assenso e sull’alternatività dei limiti previsti dall’art. 2, comma 1, lett. a, della L.R. Lazio n. 12/2004.
All’udienza pubblica dell’11 novembre 2015 i ricorsi sono stati trattenuto in decisione.
DIRITTO
1. Il Collegio – previa riunione dei ricorsi nn. 7895/2013, 7896/2013, 7897/2013, 7898/2013 e 7899/2013, tenuto conto della connessione soggettiva e oggettiva che li connota, in adesione, tra l’altro, all’istanza presentata dall’interessata in data 24 luglio 2014 – ritiene che le impugnative proposte siano infondate e, pertanto, vadano respinte per le ragioni di seguito indicate.
2. Come si trae dalla narrativa che precede, la questione prospettata con i gravami in trattazione investe essenzialmente due differenti profili:
- l’avvenuta formazione o meno del silenzio assenso in relazione alle domande di condono inoltrate dalla ricorrente in data 10 maggio 2004, in virtù della maturazione del termine di legge di 36 mesi di cui all’art. 6, comma 3, della legge regionale Lazio n. 12 del 2004;
- le modalità con cui operano o, meglio, debbono essere intesi i limiti previsti dall’art. 2, comma 1, lett. a), della legge Regione Lazio n. 12 del 2004, pari rispettivamente al “venti per cento della volumetria della costruzione originaria” e a “200 mc”, nel senso della definizione del carattere alternativo o meno degli stessi, con connessa facoltà o meno per l’interessato di “seguire la soluzione, fra le due, che riterrà legittimamente applicabile al suo caso” (la cui sussistenza è sostenuta dalla ricorrente).
2.1. Per quanto attiene al primo degli aspetti sopra evidenziati, il Collegio ritiene che – tenuto conto delle peculiarità che connotano la vicenda in esame – non sussistano le condizioni previste dalle disposizioni di legge e, in particolare, dall’art. 6, comma 3, della L.R. Lazio n. 12 del 2004, espressamente richiamato dalla ricorrente, per la formazione del “silenzio assenso” in relazione alle domande di condono di cui si discute, atteso che:
- come noto, il comma 27 dell’art. 32 del d.l. 30 settembre 2003, n. 269, convertito in legge 24 novembre 2003, n. 326, prevede espressamente che, “fermo restando quanto previsto dagli articoli 32 e 33 della legge n. 28 febbraio 1985, n. 47”, “non sono comunque suscettibili di sanatoria”, tra le altre, le opere abusive “realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e della falde acquifere, dei beni ambientali e paesaggistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituiti prima della esecuzione di dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici”;
- tenuto conto di quanto riportato nella indicata previsione, è stata, pertanto, riconosciuta la possibilità di sanare, in virtù delle prescrizioni che disciplinano il c.d. terzo condono edilizio, “opere edilizie” che risultino essere state realizzate – come nel caso in trattazione – in epoca antecedente all’introduzione del vincolo, sempre – però – nel rispetto della prescrizione del già citato art. 32 della legge n. 47 del 1985, ai sensi del quale “il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria per opere eseguite su immobili sottoposti a vincolo è subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo” (con l’ulteriore precisazione che “il motivato dissenso espresso da una amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, ivi inclusa la soprintendenza competente, alla tutela del patrimonio storico artistico o alla tutela della salute preclude il rilascio del titolo abilitativo in sanatoria”);
- sulla base della disciplina che regolamenta la materia, di cui è stata data evidenza, la giurisprudenza ha, pertanto, avuto modo più volte di affermare l’impossibilità di configurare il “silenzio assenso in caso di abusi edilizi commessi su aree soggette a vincolo” o, meglio, di precisare che – essendo la formazione del silenzio assenso subordinata al parere favorevole dell’autorità preposta alla tutela del vincolo – il termine all’uopo prescritto non può che iniziare a decorrere dalla data di acquisizione di detto parere, tenuto conto, tra l’altro, del carattere prevalente che rivestono le ragioni di tutela paesaggistica e ambientale (cfr., ex multis, TAR Liguria, Sez. I, 29 aprile 2015, n. 414; TAR Veneto, Sez. II, 25 marzo 2015, n. 352; TAR Campania, Napoli, Sez. IV, 22 gennaio 2014, n. 417; TAR Lombardia, Sez. II, n. 1280/2012);
- in altri termini, è stato evidenziato che la decorrenza del termine de quo non può prescindere dalla presentazione della documentazione “completa”, così come prescritta nelle previsioni di legge (nella specie, l’art. 6 della L.R. Lazio n. 12 del 2004, invocato dalla ricorrente), ma, nel contempo, è stato ordinariamente riconosciuto – nel rispetto del dictum del legislatore – che, ove l’opera interessata dalla trasformazione edilizia sia sottoposta a vincolo, la decorrenza di cui si discute è strettamente dipendente dal rilascio del parere favorevole dell’autorità preposta alla tutela del vincolo, posto che “il rilascio della concessione in sanatoria per abusi” eseguiti su immobili sottoposti a vincolo “presuppone necessariamente il parere favorevole” della predetta autorità e, dunque, il silenzio assenso – costituente null’altro che un “provvedimento” tacito – non può che soggiacere alle medesime regole (cfr., tra le altre, C.d.S., Sez. IV, 12 marzo 2013, n. 1481; TAR Toscana, Sez. III, 27 febbraio 2013, n. 319).
Ciò detto, il Collegio osserva che:
- per espressa ammissione della ricorrente ma anche in conformità alla documentazione prodotta agli atti, l’immobile oggetto degli interventi di “ampliamento” (la cui data di ultimazione è indicata come risalente al “20 gennaio 2000”) è stato “vincolato sotto il profilo storico-artistico con il DM del Ministero per i Beni e le Attività Culturali n. 74488 del 24 ottobre 2001;
- soprassedendo in ordine a problematiche afferenti alla portata delle opere realizzate senza titolo e sull’incidenza di quest’ultima sulla sanabilità o meno di abusi riguardanti immobili vincolati, dalla stessa documentazione non risulta che, in relazione agli abusi oggetto delle domande di condono presentate dalla ricorrente, sia stato mai richiesto e/o comunque rilasciato il parere dell’amministrazione preposta al vincolo e, dunque, si sia realizzata la “condizione” ritenuta utile e necessaria - anche secondo il richiamato orientamento della giurisprudenza in materia – per la decorrenza del termine in questione;
- per completezza ma anche per fornire riscontro ad asserzioni dell’interessata (cfr. pag 4 dei ricorsi), si precisa, ancora, che – sotto tale particolare profilo - a nulla vale il richiamo di quanto riportato nel D.M. n. 74488 del 2001, posto che si tratta di un provvedimento di mera sottoposizione dell’immobile “denominato Palazzina Furmanik” alla tutela del d.lgs. n. 490 del 1999, del tutto avulso – in quanto tale - dalla sanatoria di eventuali abusi edilizi inerenti al medesimo immobile (la quale, peraltro, non può prescindere dall’assunzione di una specifica iniziativa rimessa all’esclusiva volontà dei soggetti interessati) e, quindi, inidoneo – a differenza di quanto sostenuto dalla ricorrente - a concretizzare il “parere” favorevole richiesto dalle norme di legge (tanto più ove si tenga conto che, nello stesso decreto, si fa esclusivamente riferimento a “trasformazione recentemente eseguite all’interno”, evidenziando che le stesse “dovranno risultare escluse dalla possibilità di ammissione a contributi, sgravi fiscali o altri benefici economici per il loro mantenimento o adeguamento”);
- in ultimo ma non per questo meno importante, non può essere trascurato che proprio il superamento – opposto nei provvedimenti impugnati - di eventuali limiti prescritti dalla legge (quali il 20% della volumetria originaria o, in alternativa, il superamento di 200 metri cubi, contemplati dall’art. 2, comma 1, lett. a, della L.R. Lazio n. 12 del 2004) è stato inteso, a livello giurisprudenziale, in termini di elemento ostativo di per sé al formarsi di un “tacito accoglimento della domanda” di condono e, dunque, configurato come un fattore inibitorio dell’esaurimento del potere dell’Amministrazione comunale di adottare provvedimenti di diniego (sostenuto – per contro - dalla ricorrente), in quanto idoneo a rendere l’opera effettivamente “non sanabile” (cfr. TAR Sicilia, Sez. III, n. 1186 del 2014);
e, pertanto, giunge alla conclusione che – nel caso di specie – non è configurabile l’avvenuta formazione di provvedimenti taciti di assenso e, dunque, il motivo di diritto afferente alla violazione dell’art. 6, comma 3, della legge n. 12 del 2004 risulta privo di fondamento.
2.2. Come in precedenza riferito, la ricorrente sostiene, poi, l’illegittimità dei provvedimenti di diniego impugnati, adducendo il carattere “alternativo” dei limiti del 20% della superficie “lorda originaria” e di “200 mc”, fissati dall’art. 2, comma 1, lett. a), della legge regionale Lazio n. 12 del 2004.
Anche tale censura non è meritevole di positivo riscontro.
Al riguardo, il Collegio prende atto di quanto segue:
- la previsione in questione – per come formulata e, precipuamente, per l’espressione “in alternativa”, in essa riportata - ha comportato, in effetti, l’insorgenza di dubbi e incertezze;
- tale rilievo trova conferma anche nella circostanza che la Regione Lazio ha avvertito l’esigenza di richiedere un apposito “parere” all’Ufficio Legislativo del “Ministero delle Infrastrutture e Trasporti” (cfr. con nota del 17 dicembre 2008, prot. n. 212235);
- in riscontro a tale richiesta, il citato Ufficio si è pronunciato con nota in data 10 febbraio 2009, prot. 0005424, richiamando la sentenza della Corte Costituzionale n. 302 del 23 luglio 1996, resa in relazione all’art. 39, comma 1, della legge n. 724 del 1994, e, dunque, aderendo all’orientamento da quest’ultima assunto secondo cui la previsione ad opera del legislatore di un limite di “cubatura” deve essere intesa “come norma di chiusura al limite di ampliamento” fissato in termini percentuali, “ad evitare che fabbricati, inizialmente, di cubatura considerevole possano ampliarsi in modo ulteriormente notevole”;
- in piena aderenza all’orientamento assunto dall’Ufficio legislativo del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, il giudice amministrativo – sulla base, tra l’altro, del riscontro di una stretta connessione tra la disciplina recata dal c.d. terzo condono e quella relativa a precedenti condoni, espressamente riconosciuto anche dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 196 del 2004 - si è ripetutamente espresso nel senso dell’inammissibilità di ipotesi di condono privi di “limiti quantitativi” di carattere assoluto, secondo i criteri indicati dalla Corte Costituzionale nella richiamata decisione n. 302 del 1996, posto che le stesse ben si presterebbero a concretizzare una rottura incondizionata del controllo edilizio passato, e, pertanto, ha formalmente riconosciuto che l’introduzione di limiti del tipo di quello in esame, afferenti alla previsione di una determinata cubatura (nella specie, “200 metri cubi”, ex art. 2, comma 1, lett. a, della legge regionale n. 12 del 2004), costituiscono espressione della chiara volontà del legislatore di porre “un limite cogente ed inderogabile, di carattere generale, alla sanabilità degli abusi edilizi”, ricollegando detto limite all’oggettiva entità dell’abuso e, di conseguenza, all’entità della lesione da esso inferta ai valori presidiati dalla normativa urbanistica a tutela di un interesse pubblico preminente, pervenendo così alla conclusione che la previsione di cui all’art. 2, comma 1, lett. a), in esame – “nella parte in cui stabilisce il limite di volumetria di mc. 200 assoggettabile a sanatoria” – “deve intendersi come norma di chiusura avente portata inderogabile” (cfr., TAR Lazio, Sez. II bis, n. 27282 del 2010; TAR Lazio Sez. II, quater, n. 10508 del 2009; vedasi anche TAR Campania, n. 4096 del 2014).
Posto che il Collegio non ravvisa validi motivi per discostarsi dall’orientamento già assunto anche da questo Tribunale, la censura di cui si discute non può che essere ritenuta infondata.
3. In conclusione, i ricorsi vanno respinti.
Le spese di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate a favore di Roma Capitale in complessivi € 3.500,00, oltre IVA e CPA nei termini di legge.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Bis), definitivamente pronunciando sui ricorsi nn. 7895/2013, 7896/2013, 7897/2013, 7898/2013 e 7899/2013, come in epigrafe proposti, li respinge.
Condanna la ricorrente al pagamento delle spese di giudizio, così come liquidate in motivazione.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2015 con l'intervento dei Magistrati:
Domenico Lundini, Presidente
Solveig Cogliani, Consigliere
Antonella Mangia, Consigliere, Estensore






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