a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Puglia Bari, Sezione I, 30 dicembre 2015


Sul sindacato giurisdizionale relativo agli atti amministrativi espressione di valutazioni tecniche: in particolare sul principio di separazione dei poteri e su quello di ragionevolezza tecnica

SENTENZA N. 1682

Secondo consolidata giurisprudenza, dalla quale il Collegio non ravvisa validi motivi per discostarsi: a) “gli atti amministrativi espressione di valutazioni tecniche sono suscettibili di sindacato giurisdizionale esclusivamente nel caso in cui l'Amministrazione abbia effettuato scelte che si pongono in contrasto con il principio di ragionevolezza tecnica, aggiungendosi che non è sufficiente che la determinazione assunta sia, sul piano del metodo e del procedimento seguito, meramente opinabile, in quanto il giudice amministrativo non può sostituire - in attuazione del principio costituzionale di separazione dei poteri - proprie valutazioni a quelle effettuate dall'autorità pubblica” (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 28 maggio 2015, n. 2682); b) in altri termini, “il principio di separazione dei poteri, infatti, impone di escludere la possibilità che il giudice amministrativo eserciti un sindacato, ad un tempo intrinseco (cioè effettuato utilizzando le cognizioni tecniche necessarie) e forte (ossia tale da consentire al giudice di sostituire la propria valutazione tecnica a quella dell'Amministrazione), sull'esercizio di discrezionalità tecnica” (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. IV, 18 maggio 2015 n. 2758); c) ciò significa che le valutazioni operate, anche nel caso della delibera impugnata, “in quanto espressione di discrezionalità tecnica, sono sottratte al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non siano manifestamente illogiche, irrazionali, irragionevoli, arbitrarie ovvero fondate su di un altrettanto palese e manifesto travisamento dei fatti ovvero ancora salvo che non vengono in rilievo specifiche censure circa la plausibilità dei criteri valutativi o la loro applicazione” (cfr. Cons. di St., sez. VI, 28 maggio 2015, n. 2682). Il Consiglio Comunale, pertanto, nel pieno esercizio della sua discrezionalità tecnica ben poteva legittimamente fornire taluni indirizzi operativi - peraltro attinenti alla fase dell’esecuzione dell’opera - in tal modo contribuendo ad orientarne la realizzazione rispetto agli interessi pubblici di cui risultava (e risulta) depositario.

FATTO

Con ricorso notificato in data 6 maggio 2013 e depositato in data 15 maggio 2013, la sig.ra Campagna Emma Maria Donata adiva il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di Bari, chiedendo l’annullamento degli atti e provvedimenti meglio indicati in oggetto e l’accoglimento delle domande risarcitorie e restitutorie sopra epitomate.
Esponeva che, con nota della società Ferrovie del Sud Est e Servizi Automobilistici S.r.l. prot. n. DG/INV/328 del 12.03.2013, le veniva notificato l'atto Dirigenziale della Regione Puglia, Area politiche per la riqualificazione, la tutela e la sicurezza ambientale e per l'attuazione delle opere pubbliche, Servizio Lavori Pubblici, Ufficio Espropri/Contenzioso n. 00121 di rep. codice cifra 064/DIR/2013/00, datato 26.2.2013, con cui - in tesi - prendeva conoscenza del fatto che taluni suoli in diritto di usufrutto alla medesima, dell’estensione di complessivi mq 5.696,00, erano stati interessati, già dal 2008, da una procedura espropriativa per la realizzazione di un progetto di interramento della linea ferroviaria Bari-Adelfia-Putignano per la soppressione del passaggio a livello al km 11+175,55, approvato sia con deliberazioni del C.C. di Adelfia n. 2/2008 e n. 17/2008, in relazione ai profili urbanistici, sia con determinazione del Dirigente del Settore Programmazione Vie di Comunicazione della Regione Puglia n. 80 del 18 aprile 2008, in relazione ai profili relativi alla dichiarazione di pubblica utilità.
La ricorrente, in conseguenza della ritenuta presenza di plurimi vizi di legittimità, impugnava tutti gli atti della procedura espropriativa, articolando, in estrema sintesi, le seguenti censure:
1) Violazione di legge. Violazione dell’art. 11 e dell’art. 16 del D.P.R. n. 327/2001, nonché dell’art. 9 della legge regionale n. 3/2005. Omessa comunicazione di avvio del procedimento in relazione ai suoli in diritto di usufrutto. Violazione del proprio diritto di partecipazione procedimentale;
2) Illegittimità della deliberazione di C.C. n. 2/2008. Violazione di legge. Violazione dell’art. 12 e dell’art. 19 del D.P.R. n. 327/2001. Violazione dell’art. 12 della legge regionale n. 3/2005. Eccesso di potere. Sviamento. Violazione dell’art. 14 e dell’art.14-ter della Legge n. 241/1990. Violazione dell’art. 12, comma 1, lett. a) del D.P.R. n. 327/2001. Incompetenza;
3) Illegittimità della deliberazione di C.C. n. 2/2008. Violazione di legge. Violazione dell’art.11 e dell’art.12 della legge regionale n.3/2005. Violazione dell’art. 2 comma 89 della legge n. 244/2007;
4) Illegittimità della deliberazione C.C. n.2/2008. Eccesso di potere. Assenza assoluta di motivazione. Motivazione insufficiente e/o contraddittoria. Travisamento. Contraddittorietà, illogicità ed ingiustizia manifesta. Violazione dei principi conformanti l’esercizio del potere espropriativo;
5) Illegittimità del parere reso dal Sindaco del Comune di Adelfia nel corso della seduta della conferenza di servizi del 18 febbraio 2008. Violazione di legge. Eccesso di potere. Travisamento. Contraddittorietà manifesta. Violazione dei principi conformanti l’esercizio del potere di manifestare la volontà dell’ente rappresentato;
6) Illegittimità del verbale del 18 febbraio 2008 di conclusione della conferenza di servizi con esito favorevole. Invalidità derivata. Violazione di legge;
7) Illegittimità della deliberazione di C.C. n. 17/2008. Invalidità derivata. Invalidità propria per i medesimi vizi già contestati avverso la deliberazione di C.C. n. 2/2008;
8) Illegittimità della deliberazione di C.C. n. 17/2008. Violazione di legge. Violazione del giusto procedimento. Violazione dell’art. 14-ter, comma 6, della Legge n. 241/1990. Eccesso di potere. Contraddittorietà ed illogicità manifesta;
9) Illegittimità della deliberazione di C.C. n.17/2008. Violazione di legge. Violazione del giusto procedimento. Eccesso di potere. Parzialità dell’azione amministrativa;
10) Illegittimità della determinazione del Dirigente del Settore Programmazione Vie di Comunicazione della Regione Puglia n. 80/2008. Invalidità derivata. Invalidità propria per i medesimi vizi contestati avverso le deliberazioni di C.C. n.2/2008 e n. 17/2008.
11) Illegittimità della determinazione del Dirigente del Settore Programmazione Vie di Comunicazione della Regione Puglia n. 80/2008. Violazione di legge. Violazione dell’art. 12 e dell’art 19 del D.P.R. n. 327/2001. Violazione dell’art. 12 della legge regionale n. 3/2005. Eccesso di potere. Travisamento;
12) Violazione di legge. Violazione dell’art. 5.04 delle N.T.A. del Piano Urbanistico Territoriale Tematico per il Paesaggio approvato con delibera di Giunta della Regione Puglia n. 1748 del 15 dicembre 2000. Mancato ottemperanza alle prescrizioni di cui al parere dell’Autorità di Bacino della Puglia prot. n. 4906 del 10 aprile 2009. Violazione degli artt. 93 e 112 del D.Lgs. n. 163/2006;
13) Violazione e mal governo dell’art. 14-ter, comma 6-bis della Legge n. 241/1990. Violazione e falsa applicazione dell’art. 14 della legge regionale n. 13/2001. Violazione di legge per difetto assoluto di motivazione, eccesso di potere per sviamento, per travisamento dei fatti, illogicità e difetto di motivazione;
14) Illegittimità del decreto di occupazione anticipata prot. n. DG/INV/336/2009 del 25 febbraio 2009. Violazione di legge. Violazione e falsa applicazione dell’art. 22-bis del D.P.R. n. 327/2005. Eccesso di potere. Travisamento. Violazione delle regole e dei principi del giusto procedimento;
15) Illegittimità dell’atto dirigenziale della Regione Puglia n. 00121 di rep. del 26 febbraio 2013. Invalidità derivata. Violazione e falsa applicazione degli artt. 20 e ss. del D.P.R. n. 327/2001. Violazione del giusto procedimento. difetto di motivazione. Contraddittorietà manifesta. Sviamento di potere.
Da ultimo, argomentava in punto di illiceità dell’occupazione dei suoli in diritto di usufrutto nella titolarità dell’odierna ricorrente e si diffondeva in sostegno della domanda di risarcimento danni per l’illecita occupazione e restituzione dei suoli, in tesi, illecitamente occupati.
In data 26 giugno 2013, la ricorrente depositava istanza di riunione del presente procedimento con quello di cui al ricorso iscritto al n. 434/2008 di R.R., pendente dinanzi alla I Sezione del Tribunale Amministrativo Regionale in epigrafe, presentato dal sig. Stea Michelangelo, figlio della sig.ra Campagna, in qualità di nudo proprietario dei medesimi fondi di cui sopra, con cui il predetto Stea impugnava parimenti la delibera di C.C. del Comune di Adelfia n. 2/2008, nonché tutti gli atti presupposti, connessi e conseguenti alla medesima.
Con atto depositato in Segreteria in data 23 gennaio 2014, si costituiva in giudizio la Regione Puglia, presentando memorie e documenti al fine di chiedere la reiezione del ricorso, in quanto irricevibile per tardività ed infondato nel merito.
Con successivo ricorso per motivi aggiunti, notificato in data 9 aprile 2014 e depositato in data 18 aprile 2014, la ricorrente principale impugnava, altresì, gli atti e provvedimenti indicati in oggetto, reiterando e precisando la richiesta di accoglimento delle domande risarcitorie e restitutorie già svolte nel ricorso principale.
In estrema sintesi, la ricorrente impugnava e contestava gli atti dirigenziali conclusivi del procedimento di esproprio, con cui, in particolare, era stata pronunciata l’espropriazione nei confronti delle ditte concordatarie e non concordatarie ed era stato disposto l’ordine di deposito dell’indennità di occupazione temporanea, con i provvedimenti a questi ultimi correlati.
I predetti atti venivano impugnati per i seguenti due motivi:
1) Illegittimità del decreto di occupazione temporanea prot. n. DG/INV/864/2009 del 18 giugno 2009 e del decreto di occupazione anticipata prot. n. AU/INV/106/2009 del 31 agosto 2009. Invalidità derivata. Illiceità dell’occupazione dei suoli in diritto di usufrutto della ricorrente. Violazione dell’art 16, comma 14, del D.P.R. n. 327/2001. Illegittimità della determinazione dirigenziale dell’Ufficio Espropri e Contenzioso della Regione Puglia n. 94 del 4 marzo 2014;
2) Illegittimità della determinazione dirigenziale regionale n. 93 del 3 marzo 2014, della determinazione dirigenziale regionale n. 94 del 4 marzo 2014, della nota prot. n. 7201 del 4 marzo 2014 e della determinazione dirigenziale regionale n. 64 del 14 febbraio 2014. Invalidità derivata.
All’esito del deposito di memorie conclusive e di replica, all’udienza pubblica in data 21 ottobre 2015, sentite le parti, la causa veniva definitivamente trattenuta per la decisione.

DIRITTO

Preliminarmente ed in rito, il Collegio ritiene opportuno esplicitare i motivi in forza dei quali non si è proceduto alla riunione del presente procedimento con quello di cui al ricorso iscritto al n. 434/2008 di R.R., già pendente dinanzi alla I Sezione del Tribunale Amministrativo Regionale in epigrafe e presentato dal sig. Stea Michelangelo.
Malgrado la evidente presenza di una forte connessione oggettiva fra i due procedimenti, la posizione della odierna ricorrente è apparsa non integralmente riconducibile a quella del figlio Stea Michelangelo, sia per la diversa natura giuridica del diritto soggettivo inciso dalla procedura espropriativa fatta oggetto di doglianza (usufrutto in una, nuda proprietà nell’altra) sia per la diversa posizione in relazione alla tematica della irricevibilità per tardività dell’introdotto ricorso, che, in ipotesi di riunione, avrebbe rischiato di non essere affrontata ex professo come invece meritava.
Si consideri, peraltro, che, da un punto di vista strettamente processuale, il ricorso iscritto al n. 434/2008 di R.R., oltre ad essere stato introdotto diversi anni addietro rispetto a quello di cui al presente procedimento, aveva raggiunto - all’epoca della presentazione dell’istanza di riunione - un livello di complessità strutturale già significativamente elevato, che in sé non avrebbe potuto che ulteriormente ascendere in caso di accoglimento della detta istanza.
Di conseguenza, sia per la non precisa sussistenza di una piena connessione oggettiva, sia per le argomentazioni processuali e di opportunità sopra evidenziate, non è stato possibile accogliere l’introdotta istanza di riunione.
Sempre preliminarmente ed in rito, occorre soffermarsi sulla menzionata eccezione di irricevibilità del ricorso per tardività del medesimo.
Sul punto, in estrema sintesi, la difesa della Regione Puglia rileva che dalle note a firma della ricorrente - facenti parte di una ampia corrispondenza prodotta in atti e sviluppatasi fra la sig.ra Campagna e gli Uffici coinvolti nel procedimento di esproprio in oggetto - si evincerebbe che le stessa sarebbe stata a conoscenza da diversi anni prima della proposizione del ricorso sia della realizzazione dell’opera che dei relativi dettagli progettuali, incluso il piano particellare di esproprio.
Invero, pur apparendo assai realistico che la sig.ra Campagna avesse una conoscenza assai dettagliata della procedura di esproprio in corso (cfr. note a firma della ricorrente del 25.11.2010, 28.3.2011, 2.5.2011 e 27.6.2011), non sembra essere stato integralmente dimostrato da parte dell’Amministrazione resistente la piena conoscenza da parte della ricorrente della esatta incidenza del procedimento di esproprio su tutte e su ciascuna delle particelle fondiarie in relazione alle quali la sig.ra Campagna godeva del diritto di usufrutto e che, in conseguenza dell’attività provvedimentale svolta, venivano attinte dalla procedura espropriativa in oggetto.
Stante la obiettiva difficoltà ad argomentare in modo dirimente e decisivo la sussistenza della - comunque assai verosimile - tardività del ricorso principale, appare opportuno disattendere la sollevata eccezione di irricevibilità e concentrarsi sul merito della controversia in esame.
Nel merito, le doglianze sollevate sono infondate e, pertanto, dovranno essere disattese.
Preliminarmente all’esame dei singoli motivi di ricorso, occorre precisare che in conseguenza della identità di numerose questioni affrontate in modo congiunto sia nel ricorso Campagna che nel ricorso Stea, la motivazione della presente sentenza dovrà ritenersi ad ogni effetto integrata dalle argomentazioni sviluppate sui diversi aspetti omogenei, se non identici, già trattati nella sentenza emessa sul ricorso Stea, iscritto al n. 434/2008 di R.R..
In aggiunta a tali argomentazioni, prendendo le mosse dal primo dei motivi di ricorso principale nel presente procedimento, con esso la ricorrente sostiene la illegittimità dell’intera procedura espropriativa per la mancata notificazione/comunicazione dell’avvio del procedimento in ordine ai suoli appartenenti alla medesima in diritto di usufrutto.
Come è noto, il Testo unico degli espropri, D.P.R. n. 327/2001, ha in generale rafforzato le garanzie partecipative degli interessati al procedimento espropriativo.
A norma dell’art. 11 del Testo unico “Al proprietario del bene sul quale si intende apporre il vincolo preordinato all'esproprio, va inviato l'avviso dell'avvio del procedimento:
a) nel caso di adozione di una variante al piano regolatore per la realizzazione di una singola opera pubblica, almeno venti giorni prima della delibera del consiglio comunale;
b) nei casi previsti dall'articolo 10, comma 1, almeno venti giorni prima dell'emanazione dell'atto se ciò risulti compatibile con le esigenze di celerità del procedimento.
L'avviso di avvio del procedimento è comunicato personalmente agli interessati alle singole opere previste dal piano o dal progetto.”.
Tuttavia, assai significativamente la norma citata soggiunge: “Allorché il numero dei destinatari sia superiore a 50, la comunicazione è effettuata mediante pubblico avviso, da affiggere all'albo pretorio dei Comuni nel cui territorio ricadono gli immobili da assoggettare al vincolo, nonché su uno o più quotidiani a diffusione nazionale e locale e, ove istituito, sul sito informatico della Regione o Provincia autonoma nel cui territorio ricadono gli immobili da assoggettare al vincolo. L'avviso deve precisare dove e con quali modalità può essere consultato il piano o il progetto. Gli interessati possono formulare entro i successivi trenta giorni osservazioni che vengono valutate dall'autorità espropriante ai fini delle definitive determinazioni”.
Dalla documentazione in atti si evince che l’Amministrazione comunale si è avvalsa delle formalità di pubblicazione, previste ex art. 11 T.U., in quanto la procedura espropriativa in questione riguardava un numero complessivo di proprietari incisi superiore a cinquante.
A tal proposito, nella delibera impugnata si legge testualmente: “Le formalità, ex art. 11 del D.P.R. 327/2001 sono state regolarmente espletate, mediante: - notifica ai diretti interessati conosciuti a mezzo messo Comunale nei giorni 19, 20 e 24.09.2007; -pubblicazione dell’avviso all’Albo Pretorio Comunale e sul quotidiano La Repubblica eseguito il giorno 21.09.2007, relativo alle ditte sconosciute”.
Del resto, le modalità di comunicazione di avvio del procedimento adottate in concreto non paiono aver minimamente menomato il diritto di difesa della ricorrente, la quale è riuscita a svolgere in modo assai articolato i suoi motivi di doglianza, tanto nella fase procedimentale (cfr. la ampia corrispondenza in atti), quanto in quella processuale.
Il primo motivo di ricorso risulta, pertanto, infondato.
Per ragioni di economia processuale, i motivi di ricorso principale rubricati ai nn. 2, 3 e 4 possono essere esaminati congiuntamente, in quanto tutti aventi ad oggetto la legittimità della delibera del Consiglio Comunale di Adelfia n. 2/2008.
Tale atto risulta essere stato adottato all’esito delle conferenze di servizi del 25 luglio 2007 e del 18 febbraio 2008, nel corso delle quali era emerso che, al fine di procedere alla piena realizzabilità del progetto di interramento, occorreva acquisire, inter alia, una apposita variante urbanistica su una modesta area a destinazione agricola, variante a cui si procedeva proprio con la delibera di C.C. n. 2/2008.
Con il secondo motivo di ricorso principale, la sig.ra Campagna lamenta che il Comune di Adelfia, con detta deliberazione, non si sarebbe limitato ad approvare il progetto ai soli fini urbanistici, ma l’abbia approvato anche sotto il profilo tecnico e finanziario, in tal modo fornendo assenso ad un progetto “ulteriore e diverso” rispetto a quello presentato in seno alla conferenza di servizi.
L’argomentazione in tal modo articolata non può essere accolta.
A norma dell’art. 19, comma 2, del Testo unico espropriazioni D.P.R. n. 327/2001, “L'approvazione del progetto preliminare o definitivo da parte del consiglio comunale, costituisce adozione della variante allo strumento urbanistico.”, che, in tal modo, si perfeziona attraverso il ricorso ad una variante semplificata.
Il successivo comma 4 soggiunge: “se la Regione o l'ente da questa delegato all'approvazione del piano urbanistico comunale non manifesta il proprio dissenso entro il termine di novanta giorni, decorrente dalla ricezione della delibera del consiglio comunale e della relativa completa documentazione, si intende approvata la determinazione del consiglio comunale, che in una successiva seduta ne dispone l'efficacia.”.
Il progetto di opera pubblica in esame era stato già approvato preliminarmente nella delibera di C.C. n. 13/2007.
Con la delibera di C.C. n. 2/2008 si procedeva a disporre la necessaria variazione urbanistica, altresì richiamando le previsioni tecniche e finanziarie riportate nel progetto già redatto e sottoposto alla conferenza di servizi.
Tale aggiunta effettuata in chiave puramente tuzioristica non appare poter in alcun modo intaccare la legittimità del provvedimento adottato, ponendosi come un quid pluris di per sé non certo volto a condizionare in alcun modo l’approvazione del progetto.
Del resto, secondo consolidata giurisprudenza, dalla quale il Collegio non ravvisa validi motivi per discostarsi,:
a) “gli atti amministrativi espressione di valutazioni tecniche sono suscettibili di sindacato giurisdizionale esclusivamente nel caso in cui l'Amministrazione abbia effettuato scelte che si pongono in contrasto con il principio di ragionevolezza tecnica, aggiungendosi che non è sufficiente che la determinazione assunta sia, sul piano del metodo e del procedimento seguito, meramente opinabile, in quanto il giudice amministrativo non può sostituire - in attuazione del principio costituzionale di separazione dei poteri - proprie valutazioni a quelle effettuate dall'autorità pubblica” (cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 28 maggio 2015, n. 2682);
b) in altri termini, “il principio di separazione dei poteri, infatti, impone di escludere la possibilità che il giudice amministrativo eserciti un sindacato, ad un tempo intrinseco (cioè effettuato utilizzando le cognizioni tecniche necessarie) e forte (ossia tale da consentire al giudice di sostituire la propria valutazione tecnica a quella dell'Amministrazione), sull'esercizio di discrezionalità tecnica” (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. IV, 18 maggio 2015 n. 2758);
c) ciò significa che le valutazioni operate, anche nel caso della delibera impugnata, “in quanto espressione di discrezionalità tecnica, sono sottratte al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvo che non siano manifestamente illogiche, irrazionali, irragionevoli, arbitrarie ovvero fondate su di un altrettanto palese e manifesto travisamento dei fatti ovvero ancora salvo che non vengono in rilievo specifiche censure circa la plausibilità dei criteri valutativi o la loro applicazione” (cfr. Cons. di St., sez. VI, 28 maggio 2015, n. 2682).
Il Consiglio Comunale, pertanto, nel pieno esercizio della sua discrezionalità tecnica ben poteva legittimamente fornire taluni indirizzi operativi - peraltro attinenti alla fase dell’esecuzione dell’opera - in tal modo contribuendo ad orientarne la realizzazione rispetto agli interessi pubblici di cui risultava (e risulta) depositario.
Con il terzo motivo di ricorso principale, la ricorrente lamenta poi la mancanza, nella deliberazione in esame, della previsione di una garanzia in ordine alla sufficiente copertura finanziaria delle indennità di esproprio, in violazione degli artt. 11 e 12 L.R. n. 3/2005, nonché dell’art. 2, comma 89, L. n. 244/2007.
Deve sul punto recisamente evidenziarsi che il Consiglio di Stato, in numerose sentenze, ha ripetutamente sostenuto la non rilevanza ai fini della validità e/o legittimità del decreto di esproprio della mancata previsione, nel quadro finanziario da eseguire, della giusta indennità o della sua insufficienza (cfr. ex pluribus Cons. Stato, sez. IV, n. 3269/2012; Cons. Stato, sez. V, n. 3075/2011; Cons. Stato, sez. IV n. 2909/2002)
Peraltro, con ordinanza n. 5379/2008, il Consiglio di Stato, a fronte dell’appello cautelare promosso dal Sig. Stea Michelangelo, ha rilevato - in ordine alla stessa specifica doglianza - che le somme stanziate nella determinazione regionale n. 80/2008 risultavano essere sufficienti ad indennizzare i proprietari espropriati.
Con il quarto motivo, la ricorrente lamenta ancora l’avvenuto configurarsi di un eccesso di potere in relazione a talune osservazioni contenute nella parte finale della delibera n. 2/2008.
In particolare, la Sig.ra Campagna ritiene detta deliberazione illegittima in quanto prevede la realizzazione di una pista ciclabile e di una pista pedonale sulla superficie di cui la stessa era usufruttuaria, invece che su un’area di proprietà della società Ferrovie Sud Est.
Anche su tale motivo di doglianze deve ravvisarsi un palese esercizio di discrezionalità tecnica, in forza della quale l’Amministrazione è titolare del potere/dovere di decidere quali scelte, anche di dettaglio, adottare o meno, al fine del miglior perseguimento in concreto dell’interesse pubblico affidato alle sue cure.
Come giò ampiamente visto supra, dette scelte restano sottratte ad un sindacato sostitutivo del Giudice Amministrativo, se non nel caso in cui non risultino essere manifestamente illogiche, irrazionali o irragionevoli.
La decisione di rendere o meno carrabile una strada così come in concreto adottata non appare costituire esercizio censurabile, nei termini sopra visti, di discrezionalità tecnica.
Ne consegue, in definitiva, che la deliberazione di C.C. n. 2/2008 risulta essere immune dalle censure avverso la medesima spiegate.
Con il quinto motivo di ricorso, la ricorrente denuncia l’asserita illegittimità del parere favorevole reso dal Sindaco del Comune di Adelfia nel corso della seduta della conferenza di servizi del 18 febbraio 2008, in quanto la delibera C.C. n. 2/2008 conterrebbe una modifica del progetto sottoposto.
Come risulta dalle argomentazioni già precedentemente svolte, anche questo ulteriore motivo di ricorso risulta infondato, in quanto l’Amministrazione aveva piena facoltà di apportare ai progetti definitivi le modifiche ritenute opportune, senza la necessità di ulteriori deliberazioni e comunicazioni ai soggetti interessati, in quanto in relazione ad esse:
a) non determinava un evidente stravolgimento della natura del progetto, ma disponeva una mera rivisitazione di taluni elementi rispetto ad esso marginali, restando quest’ultimo sostanzialmente immutato;
b) si registrava in proposito il parere favorevole della Società Italcogim S.p.A. e dell’Acquedotto Pugliese S.p.A. in virtù dei rilievi tecnici dai medesimi svolti;
c) dette modifiche assumevano, nei confronti della ricorrente, una valenza complessivamente favorevole, rendendo meno gravoso il disposto esproprio.
In virtù di quanto sostenuto supra, parimenti anche il sesto motivo deve essere respinto.
Data la legittimità sia della delibera n. 2/2008 e sia del parere del Sindaco del Comune di Adelfia non può correttamente sostenersi la sussistenza di un contrasto con la determinazione finale della conferenza di servizi. Al contrario il verbale conclusivo della stessa, prende atto del parere favorevole del Sindaco di Adelfia e ad esso si coordina, al fine della realizzazione del progetto.
Quanto poi ai motivi di ricorso principale settimo, ottavo e nono, le censure in essi indicate hanno ad oggetto la delibera di C.C. n. 17/2008, con la quale, all’esito della seduta della conferenza di servizi del 18 febbraio 2008, l’Amministrazione comunale di Adelfia disponeva la ratifica ad ogni effetto del parere favorevole del Sindaco di Adelfia espresso in seno alla più volte citata conferenza di servizi.
Tale ratifica del parere del Sindaco relativo al progetto in esame non aveva l’obiettivo di riapprovare le modifiche che, in tesi della ricorrente, sarebbero state illegittimamente apportate, ma al contrario ne confermava la piena legittimità, negando, al contempo, l’esistenza delle rilevanti variazioni ritenute dalla difesa della sig.ra Campagna.
Né parimenti si rileva la asserita violazione degli artt. 14 e ss della L. n. 241/1990, in quanto, in assenza di modifiche effettivamente rilevanti, gli atti adottati non si discostavano in nulla dalle conclusioni previamente espresse in sede di conferenza di servizi.
Del resto, lo si ribadisce, la ricorrente era stata messa nelle condizioni di conoscere della procedura in quanto la delibera in esame era stata depositata presso la Segreteria comunale, fatta oggetto di avviso pubblicato all’albo pretorio, nonché di pubblicazione sul quotidiano “La Repubblica”, nell’edizione nazionale e regionale.
Del resto, la giurisprudenza amministrativa consolidata - cui questo giudice pienamente aderisce - ha chiarito che la comunicazione di avvio del procedimento non è necessaria laddove “l’interessato sia già a conoscenza dell’esistenza di un procedimento amministrativo” e la sua eventuale carenza deve ritenersi superabile, laddove la partecipazione al procedimento sia ricavabile da altri elementi idonei a soddisfare le finalità cui si ispira la disposizione (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 3157/2015; T.A.R. Lombardia - Milano, sez. IV, n. 2016/2013; Cons. Stato, sez. IV, n. 4421/2011).
La ricorrente, in ogni caso, ha presentato le proprie ampie osservazioni in merito ai suddetti atti, così da destituire di fondamento la relativa censura così come svolta.
Anche le censure dieci e undici relative alla determinazione dirigenziale del Settore Programmazione e Vie di Comunicazione delle Regione Puglia n. 8° del 18 aprile 2008, con la quale la Regione approvava definitivamente il progetto e ne dichiarava la pubblica utilità, devono essere parimenti respinte.
Esse si strutturano anzitutto come censure di invalidità derivata, partendo dal presupposto - rivelatosi insussistente - della fondatezza dei precedenti motivi di ricorso.
Nel merito, dette censure ruotano sulla sussistenza di un ipotizzato travisamento, avendo omesso di considerare che il Comune di Adelfia non avrebbe approvato il progetto in questione ai soli fini urbanistici.
Sul punto non si può che richiamare quanto già ampiamente esposto in ordine al fatto che i provvedimenti comunali in concreto adottati costituiscono, invece, ad ogni effetto mera approvazione del progetto ai soli fini urbanistici, al netto di eventuali aggiunte e specificazioni di tipo migliorativo ed esecutivo che non importano - di per sé sole - un radicale mutamento progettuale.
In tal modo, non essendoci stato alcun travisamento di fatti, si deve necessariamente concludere per la piena legittimità del provvedimento regionale dichiarativo della pubblica utilità dell’opera.
Con il dodicesimo motivo la parte denuncia la violazione dell’art. 5.04 delle N.T.A. del Piano Urbanistico Territoriale Tematico per il Paesaggio, approvato con delibera di Giunta della Regione Puglia n. 1748 del 15 dicembre 2000, e la mancata ottemperanza alle prescrizioni di cui al parere dell’Autorità di Bacino della Puglia prot. n. 4906 del 10 aprile 2009.
L’art. 5.03 delle NTA del PUTT/P prevede che i piani urbanistici territoriali tematici, i piani urbanistici intermedi, i piani settoriali di enti e soggetti pubblici e quelli proposti da privati, i piani regolatori generali, gli strumenti urbanistici esecutivi di iniziativa sia pubblica sia privata, quando prevedano modifiche dello stato fisico o dell'aspetto esteriore dei territori e degli immobili dichiarati di notevole interesse pubblico, ai sensi del titolo II del D.Lgs. n. 490/1999, o compresi tra quelli sottoposti a tutela dal Piano (ancorché compresi nei piani di cui al punto 6 dell'art. 2.05 e/o nelle aree di cui agli artt. 2.06, 2.07, 2.08, 2.09) non possono essere approvati senza il preliminare rilascio del parere paesaggistico.
Inoltre, secondo l’art. 5.04 delle NTA “Gli interventi, derivanti sia da piani sia da specifiche progettazioni, di natura pubblica e privata (fermo restando quanto relativo alle competenze dell'amministrazione statale), che determino rilevante trasformazione o dello stato fisico o dell'aspetto esteriore dei territori e degli immobili compresi tra quelli sottoposti a tutela dal Piano (art. 4.01), non possono essere concessi/autorizzati senza il preliminare rilascio della "attestazione di compatibilità paesaggistica" ai sensi del presente Piano.”.
La normativa in esame, nel novero dei documenti necessari per l’istruttoria ai fini del rilascio del detto parere, non include anche l’approvazione definitiva del progetto.
Di modo che, poiché tale parere positivo risulta comunque essere stato rilasciato, non è dato ravvisare alcuna illegittimità in dipendenza delle mere tempistiche del rilascio - in particolare se prima o dopo l’approvazione definitiva del progetto - potendo benissimo il detto parere intervenire a prescindere da detta approvazione.
Sul punto va altresì rilevato che l’attestazione di compatibilità paesaggistica è comunque intervenuta, sia pure in via successiva, con deliberazione della Giunta regionale n. 1013 del 16/9/2009 e che non esiste alcuna norma che preclude il rilascio dell’autorizzazione anche dopo l’approvazione dell’intervento.
Anche la censura concernente il parere favorevole espresso dall’Autorità di Bacino in data 10 aprile 2009, la cui ottemperanza non sarebbe stata - secondo la ricorrente - pienamente assicurata, è infondata e va dunque respinta.
Dal certificato di collaudo depositato in giudizio il 30 gennaio 2014, si legge che le prescrizioni espresse sono state tutte realizzate.
In particolare, per provvedervi, è stata, anche, sottoscritta un’apposita convenzione tra il Comune di Adelfia e la società Ferrovie Sud Est in data 1 marzo 2013.
Né si può affermare, altresì, che l’Amministrazione abbia in sede di conferenza di servizi non motivato adeguatamente in ordine alla determinazione provvedimentale finale.
L’adozione del provvedimento di approvazione del progetto de quo, in virtù dei motivati pareri favorevoli espressi da tutti gli Enti intervenuti, con contestuale dichiarazione di pubblica utilità da parte del Dirigente del Settore Programmazione e Vie di comunicazione costituisce di per sé motivata conclusione del procedimento.
Quanto alla censura sub 13 (asserita illegittimità della impugnata determina dirigenziale regionale n. 80/2008 per non essere stata preceduta dalla determinazione motivata di conclusione del procedimento in conferenza di servizi in violazione dell’art. 14 ter legge n. 241/1990), va evidenziato che in atti è presente il verbale della seduta della conferenza di servizi del 18.2.2008, costituente provvedimento di chiusura della stessa conferenza (motivato sulla scorta dei pareri, tutti favorevoli, resi dagli Enti intervenuti). Ne consegue che detta doglianza va disattesa poiché infondata in punto di fatto.
Proseguendo nell’analisi dei motivi di ricorso, con la censura rubricata al numero quattordici, la ricorrente impugna altresì il decreto di occupazione anticipata, emesso dalla società Ferrovie Sud Est in data 25 febbraio 2009, sotto due distinti profili.
In primo luogo, in tesi, mancherebbe il presupposto dell’urgenza ed, in secondo luogo, sempre in tesi, la determinazione dell’indennità sarebbe “meramente apparente”.
Ebbene, il T.U. prevede che dopo l'approvazione del progetto, se i tempi previsti dagli artt. 20 e 21 risultano eccessivi per l'emanazione del decreto di esproprio, è sufficiente la determinazione urgente dell'indennità provvisoria, che non richiede di per sé particolari indagini o formalità.
Ciò può essere pianamente desunto dal combinato disposto dell'art. 22, comma 1 e dell'art. 22 bis comma 1, che hanno previsto la possibilità della rapida immissione in possesso, ove l'opera pubblica risulti urgente.
Alla luce di tali disposizioni, il decreto di esproprio può essere emanato anche se il proprietario non ha condiviso la determinazione. Infatti, l’art. 22, comma 1, T. U. espropriazioni recita “Qualora l'avvio dei lavori rivesta carattere di urgenza, tale da non consentire l'applicazione delle disposizioni dell' articolo 20, il decreto di esproprio può essere emanato ed eseguito in base alla determinazione urgente della indennità di espropriazione, senza particolari indagini o formalità.”.
In punto di sussistenza del carattere urgente dell’opera pubblica in questione, la motivazione che è stata addotta a fondamento della stessa risulta essere stata tratta - correttamente - dal parere favorevole reso dall’Autorità di Bacino in data 13.8.2007 in relazione al progetto de quo (“… condizioni di criticità elevata in riferimento alla possibile interferenza con i deflussi che interessano l’asta principale di tale reticolo idrografico”).
Di qui, la legittima decisione della società Ferrovie Sud Est di procedere ad apprestare con urgenza tutte le attività necessarie alla realizzazione dell’opera in piena sicurezza.
Quanto al secondo profilo, come è noto, l'atto che determina in via provvisoria la misura della indennità di espropriazione è notificato al proprietario con le forme degli atti processuali civili, nonché al beneficiario dell'esproprio, se diverso dall'autorità procedente (cfr. art. 20 T.U. espropriazioni).
Nei trenta giorni successivi alla notificazione, il proprietario può comunicare all'autorità espropriante che condivide la determinazione della indennità di espropriazione. La relativa dichiarazione è irrevocabile.
Qualora abbia condiviso la determinazione dell'indennità di espropriazione, il proprietario è tenuto a consentire all'autorità espropriante che ne faccia richiesta l'immissione nel possesso. In tal caso, il proprietario ha diritto a ricevere un acconto dell'80 per cento dell'indennità, previa autocertificazione, attestante la piena e libera proprietà del bene.
In caso di opposizione all'immissione in possesso l'autorità espropriante può procedervi egualmente con la presenza di due testimoni.
Il proprietario può limitarsi a designare un tecnico di propria fiducia, al fine dell'applicazione dell'articolo 21, comma 2, T.U. espropriazioni.
Qualora abbia condiviso la determinazione della indennità di espropriazione e abbia dichiarato l'assenza di diritti di terzi sul bene il proprietario è tenuto a depositare nel termine di sessanta giorni, decorrenti dalla comunicazione di cui al comma 5, la documentazione comprovante, anche mediante attestazione notarile, la piena e libera proprietà del bene.
In tal caso l'intera indennità, ovvero il saldo di quella già corrisposta a titolo di acconto, è corrisposta entro il termine dei successivi sessanta giorni.
Dopo aver corrisposto l'importo concordato, l'autorità espropriante, in alternativa alla cessione volontaria, può procedere, anche su richiesta del promotore dell'espropriazione, alla emissione e all'esecuzione del decreto di esproprio.
L'autorità espropriante, anche su richiesta del promotore dell'espropriazione, può altresì emettere ed eseguire il decreto di esproprio, dopo aver ordinato il deposito dell'indennità condivisa presso la Cassa depositi e prestiti qualora il proprietario abbia condiviso la indennità senza dichiarare l'assenza di diritti di terzi sul bene, ovvero qualora non effettui il deposito della documentazione di cui al comma 8 nel termine ivi previsto ovvero ancora non si presti a ricevere la somma spettante.
Al proprietario che abbia condiviso l'indennità offerta spetta l'importo di cui all'articolo 45, comma 2, anche nel caso in cui l'autorità espropriante abbia emesso il decreto di espropriazione ai sensi dei commi 11 e 12.
Decorsi inutilmente trenta giorni dalla notificazione di cui al comma 4, si intende non concordata la determinazione dell'indennità di espropriazione. L’autorità espropriante dispone il deposito, entro trenta giorni, presso la Cassa depositi e prestiti S.p.A., della somma senza le maggiorazioni di cui all’articolo 45. Effettuato il deposito, l'autorità espropriante può emettere ed eseguire il decreto d'esproprio.
Nel caso concreto, è palese che l’Amministrazione procedente ha seguito l’iter procedimentale appena descritto, non potendosi pertanto muovere fondate critiche alla sua azione.
In più, per giurisprudenza consolidata la legittimità dei provvedimenti espropriativi e di occupazione di urgenza non è inficiata dalla inesatta o inesistente liquidazione della giusta indennità, essendo l’emanazione dei predetti atti ablatori completamente sganciata da quest’ultima (cfr. ex pluribus Cons. Stato sez. IV, n. 2797/2007; Cons. Stato, sez. IV, n. 5774/2006; Cons. Stato, sez. IV, n. 2411/2006).
Il quindicesimo motivo di ricorso denuncia, invece, l’illegittimità dell’atto dirigenziale della Regione Puglia n. 00121 di rep. del 26 febbraio 2013, per invalidità derivata e per omessa preventiva comunicazione/notificazione all’odierna ricorrente dei suoli oggetto di espropriazione e della determinazione della relativa indennità provvisoria nei termini e con le modalità di legge.
Anche tale motivo di ricorso merita reiezione.
Relativamente alla censura di illegittimità derivata, si richiamano le argomentazioni espresse in precedenza.
Inoltre, per quanto concerne gli altri aspetti del motivo di ricorso, va rimarcato che, diversamente da quanto afferma la ricorrente, essa ha potuto avere piana conoscenza del decreto di occupazione anticipata del 26.2.2009, essendole stato direttamente notificato pur in mancanza di un obbligo di legge in tal senso.
Deve inoltre precisarsi che, in base all’art. 23 T.U. espropriazioni nel decreto recante la pronuncia ablatoria non è prescritta la definitiva quantificazione dell’indennità di esproprio, ben potendo in esso stabilirsi solo l’ammontare di quella provvisoria.
Nel caso di specie, peraltro, la definitiva quantificazione è stata rimessa alla Commissione provinciale espropri, ossia ad un organo diverso ed ulteriore rispetto all’Autorità emanante, in tal modo dimostrando nei fatti l’accessorietà della quantificazione definitiva dell’indennità rispetto all’urgenza di provvedere in ordine alla pronuncia di espropriazione in senso stretto.
Con i motivi numero sedici e diciassette, la ricorrente formula la richiesta di restituzione dei suoli e di conseguente risarcimento per illecita occupazione.
Secondo la difesa della ricorrente, l’Autorità procedente ha occupato una porzione di suolo maggiore di quella prevista nel progetto espropriativo e corrispondente ad alcuni suoli in diritto di usufrutto dalla ricorrente.
Deve tuttavia al contrario rilevarsi come concretamente non risultino essere state occupate porzioni maggiori di suolo rispetto a quelle già previste dall’atto dirigenziale regionale n. 121/2013 e dal precedente piano particellare di esproprio approvato all’esito della conferenza di servizi del 18 febbraio 2008.
Né, su tale specifico punto controverso, la ricorrente risulta aver fornito piena prova di quanto dalla stessa affermato.
Null’altro dunque spetta alla ricorrente, se non la possibilità di impugnare la determinazione definitiva dell’indennità da parte della Commissione provinciale, peraltro ove sussistano tutti i relativi presupposti processuali ed avvalendosi degli strumenti a tal fine specificamente predisposti dall’ordinamento.
Con il menzionato ricorso per motivi aggiunti, la ricorrente ha poi sostanzialmente esteso al decreto di esproprio, ossia alla determinazione dirigenziale dell’Ufficio Espropri e Contenzioso della Regione Puglia del 3 marzo 2014, e ai decreti di occupazione temporanea ed anticipata, i motivi e le domande già articolate nel ricorso introduttivo.
In particolare, sostiene che la società Ferrovie Sud Est abbia illecitamente occupato porzioni di area ulteriori rispetto a quelle previste nel piano particellare approvato con determinazione dirigenziale n. 80/2008 e quindi nell’impugnato decreto di esproprio.
Ribadisce, quindi, le richieste di risarcimento dei danni derivanti alla ricorrente dall’illecita occupazione e di restituzione dei suoli non compresi o indicati negli atti impugnati.
Sul punto occorre anzitutto precisare che le due consulenze tecniche di parte prodotte in atti a firma dell’ing. Timeo e dell’ing. Satalino non risultano costituire supporto istruttorio idoneo alle richieste risarcitorie enucleate dalla ricorrente.
Ad una analisi di dettaglio esse appaiono svolgere valutazioni di tipo generico, sovrastimando i valori delle aree prese in considerazione, per di più nel quadro di una valutazione di stima di una occupazione di suoli oggettivamente non certa e provata nella sua effettiva sussistenza storica (quali suoli furono effettivamente occupati? per quanto tempo? con quale effettivo detrimento patrimoniale per l’usufruttuaria?).
In aggiunta a tali considerazioni, per motivi di sinteticità, si rinvia alle conclusioni già argomentate supra, essendo stati replicati nel ricorso per motivi aggiunti, sul modello dell’invalidità derivata, argomenti e censure già ampiamente analizzati in relazione al ricorso principale e dimostratisi del tutto infondati.
Conseguentemente, anche il ricorso per motivo aggiunti dovrà essere respinto.
Da ultimo, tenuto conto dell’elevata complessità ed assoluta peculiarità della controversia in esame, oltre che in considerazione del suo articolato andamento procedimentale e processuale, a parere del Collegio sussistono i presupposti di legge per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, Sede di Bari, Sezione I, definitivamente pronunciando sul ricorso principale e su quello per motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, li respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 21 ottobre 2015 con l'intervento dei magistrati:
Francesco Cocomile, Presidente FF
Maria Grazia D'Alterio, Referendario
Alfredo Giuseppe Allegretta, Referendario, Estensore


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