a cura del Dott. Francesco Barchielli



Consiglio di Stato, Sezione IV, 18 febbraio 2016


[A] Sulla c.d. variante puntuale: la comunicazione individuale della determinazione adottata è astrattamente idonea a far decorrere il termine dell’impugnazione? [B] Sulla comunicazione di provvedimenti amministrativi alle persone giuridiche: la notifica va eseguita sempre presso la sede sociale e nelle mani del legale rappresentante, ovvero di persona abilitata alla ricezione, o può anche essere effettuata presso la residenza o il domicilio del legale rappresentante? [C] La mancanza dell’indicazione del termine e dell’autorità presso cui il provvedimento può essere impugnato giustifica il riconoscimento dell’errore scusabile in ordine alla decorrenza del termine per ricorrere?

SENTENZA N. 650

1. Con riguardo al primo aspetto, la Sezione ritiene di non dover condividere l’avviso delle parti appellanti, le quali escludono senza meno che la notificazione individuale della delibera consiliare fosse necessaria, o comunque che potesse avere qualsiasi rilevanza ai fini della decorrenza del termine per l’impugnazione, dovendo all’uopo farsi riferimento in ogni caso all’ultimo giorno di pubblicazione dell’atto nell’Albo Pretorio. Infatti, se è vero che per gli atti di pianificazione e per le loro varianti la legge di regola prevede la formalità della pubblicazione, tuttavia la prevalente giurisprudenza – dalla quale in questa sede non si ravvisa ragione per discostarsi – pone alla regola enunciata una rilevante eccezione, con riferimento all’ipotesi di c.d. variante puntuale, ossia destinata a incidere su uno specifico suolo o bene: in quest’ultimo caso, si rende necessaria la notificazione al destinatario del provvedimento, ossia al proprietario del suolo o del bene inciso dalla variante, e da questa decorre il termine per l’impugnazione (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 12 maggio 2014, nr. 2403; id., 3 marzo 2014, nr. 965; id., 20 settembre 2005, nr. 4836; id., 4 marzo 2003, nr. 1196). Pertanto, poiché nel caso che qui occupa trattasi di variante non solo incidente su un suolo specifico e individuato, ma richiesta dagli stessi proprietari di esso al fine di realizzarvi un impianto produttivo, deve ritenersi corretto l’operato del Comune che ha proceduto a comunicazione individuale della determinazione adottata su di essa: comunicazione la quale, perciò stesso, va considerata astrattamente idonea a far decorrere il termine dell’impugnazione.

2. Tutt’altra questione è se la comunicazione effettuata alle società odierne appellanti, per le modalità con cui in concreto è avvenuta, sia stata effettivamente idonea a integrare la conoscenza legale del provvedimento, a sua volta tale da costituire dies a quo per il termine di impugnazione: a tale ulteriore quesito, la Sezione reputa di dover dare risposta negativa. Al riguardo, giova premettere che se è vero, come assume il Comune appellato, che per la comunicazione dei provvedimenti amministrativi ai destinatari non devono sempre e necessariamente applicarsi in toto le disposizioni in materia di notificazioni nel processo civile, va però richiamato il prevalente indirizzo giurisprudenziale in materia di comunicazione alle persone giuridiche, laddove si assume che debba applicarsi l’art. 145 cod. proc. civ., e quindi la notifica vada eseguita presso la sede sociale e nelle mani del legale rappresentante, ovvero di persona abilitata alla ricezione; solo in ipotesi di impossibilità della notifica presso la sede, potendo procedersi a notificazione presso la residenza o il domicilio del legale rappresentante (cfr. ad esempio Cons. Stato, sez. VI, 15 giugno 2015, nr. 2913; id., sez. V, 1 giugno 1998, nr. 701; id., 14 novembre 1996, nr. 1364).. Se questo è vero, quanto meno per una delle società odierne appellanti, Industrie Giorgini S.r.l., le anzi dette formalità non risultano rispettate, essendo incontestato che il luogo ove fu eseguita la notificazione non corrisponde alla sede sociale: a nulla rileva, peraltro, che l’indirizzo in questione fosse stato indicato dalla stessa società per le eventuali comunicazioni endoprocedimentali, potendo ciò ascriversi a ragioni di comodità o speditezza ma non certo assimilarsi a una sorta di “elezione di domicilio” idonea a elidere i piani principi testé richiamati. Né può ritenersi provata, in ogni caso, la piena conoscenza del provvedimento da parte della società de qua sulla scorta della notificazione così effettuata, non risultando contestato ex adverso neanche che la persona che materialmente ricevette il plico non solo non rivestiva cariche sociali, ma, di più, non aveva alcun rapporto con la società in questione (tale non potendo considerarsi il mero rapporto di parentela intercorrente con il legale rappresentante). Ed è appena il caso di richiamare l’ulteriore principio giurisprudenziale per cui, solo laddove la notificazione alla persona giuridica sia ritualmente eseguita presso la sede sociale, può porsi un problema di presunzione (o meno) circa la qualità del ricevente di persona abilitata alla ricezione e di relativa prova (cfr. Cons. Stato, sez. VI, nr. 2913/2015, cit.).

3. Con riferimento alla seconda società istante, invece, se effettivamente l’indirizzo presso cui fu eseguita la comunicazione del provvedimento corrispondeva alla sede sociale, tuttavia le modalità con cui la notifica avvenne consentono di ritenere in ogni caso scusabile l’eventuale errore in cui la medesima società sia incorsa in ordine alla decorrenza del termine per ricorrere. Al riguardo, oltre alle circostanze evidenziate da parte appellante circa le peculiari forme dell’intestazione del plico (che, invero, valgono per entrambe le comunicazioni in discorso), appare assorbente l’ulteriore dato – anch’esso comune a entrambe le vicende - della mancanza nella comunicazione dell’indicazione del termine e dell’autorità presso cui il provvedimento poteva essere impugnato, come prescritto dall’art. 3, comma 4, della legge 7 agosto 1990, nr. 241; ed è jus receptum che, se certamente tale omissione non incide sulla validità del provvedimento, essa può però costituire il presupposto per il riconoscimento dell’errore scusabile e la conseguente rimessione in termini, ove ne sussistano gli ulteriori presupposti sub specie dell’obiettiva incertezza della natura dell’atto comunicato o della comunicazione stessa (cfr. ex plurimis Cons. Stato, sez. VI, 11 settembre 2014, nr. 4623; id., sez. V, 25 luglio 2014, nr. 3964; id., sez. IV, 5 aprile 2013, nr. 1903).

FATTO

Le società Industrie Giorgini S.r.l. e Giorgini Claudio & C. S.n.c. hanno impugnato la sentenza con la quale il T.A.R. delle Marche ha dichiarato irricevibile, per tardività, il ricorso dalle stesse proposto avverso la determinazione negativa adottata dal Consiglio Comunale di Macerata in ordine a una proposta di variante al vigente P.R.G., formulata ai sensi dell’art. 5 del d.P.R. 20 ottobre 1998, nr. 447, per la realizzazione di un nuovo stabilimento produttivo.
A sostegno dell’impugnazione, le istanti hanno dedotto:
1) illegittimità della sentenza impugnata; erronea declaratoria di irricevibilità per tardività del ricorso introduttivo nel giudizio di primo grado (atteso che nella specie la deliberazione consiliare non richiedeva la comunicazione individuale, e pertanto il termine per l’impugnazione avrebbe dovuto essere computato a partire dall’ultimo giorno di pubblicazione di essa, e comunque stante l’inidoneità delle comunicazioni individuali prodotte in giudizio dal Comune a integrare legale conoscenza del provvedimento);
2) illegittimità della sentenza impugnata; omessa considerazione del primo motivo di diritto del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, relativo alla violazione e falsa applicazione dell’art. 5 del d.P.R. nr. 447/1998, nonché all’eccesso di potere per difetto di istruttoria, carenza dei presupposti, contraddittorietà, illogicità manifesta e irragionevolezza (reiterazione della censura formulata in relazione alla necessità di una motivazione rafforzata a sostegno della mancata condivisione da parte del Consiglio Comunale delle conclusioni raggiunte dalla Conferenza di servizi, ampiamente favorevoli alla variante proposta);
3) illegittimità della sentenza impugnata; omessa considerazione del secondo motivo di diritto del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, relativo alla violazione e falsa applicazione dell’art. 3 della legge 7 agosto 1990, nr. 241, nonché all’eccesso di potere per difetto di motivazione, difetto di istruttoria, carenza dei presupposti, contraddittorietà, illogicità manifesta e irragionevolezza (reiterazione della censura formulata in relazione all’inadeguatezza e fallacia delle specifiche ragioni addotte dal Consiglio Comunale a sostegno del proprio avviso sfavorevole alla variante);
4) illegittimità della sentenza impugnata; omessa considerazione del terzo motivo di diritto del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, relativo alla violazione del principio di proporzionalità, nonché alla violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost. (reiterazione della censura afferente al non avere il Consiglio Comunale, piuttosto che bocciare in toto il progetto per cui è causa, richiesto integrazioni o impartito prescrizioni al fine di renderlo compatibile);
5) illegittimità della sentenza impugnata; omessa considerazione del motivo di diritto del ricorso per motivi aggiunti proposto nel giudizio di primo grado, relativo all’eccesso di potere per disparità di trattamento in relazione alla deliberazione del 27 settembre 2011, nr. 154, del Consiglio Comunale di Macerata (reiterazione della censura formulata con riferimento ad altra proposta di variante, del tutto analoga alla precedente, sulla quale lo stesso Consiglio Comunale ha espresso avviso favorevole nel medesimo periodo);
6) illegittimità della sentenza impugnata; omessa considerazione della richiesta di risarcimento del danno patito dalle appellanti di cui al quarto motivo di diritto del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado (reiterazione della richiesta di risarcimento danni formulata in via subordinata).
Si è costituito il Comune di Macerata, eccependo in limine l’improcedibilità del ricorso di primo grado in ragione della nuova normativa regionale medio tempore entrata in vigore, e nel merito argomentando a sostegno dell’infondatezza del gravame e instando per la conferma della sentenza impugnata.
Di poi, le parti hanno affidato a memorie l’ulteriore svolgimento delle rispettive tesi, anche in replica alle deduzioni di controparte.
All’udienza del 19 gennaio 2015, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Le odierne appellanti, Industrie Giorgini S.r.l. e Giorgini Claudio & C. S.r.l., gestiscono stabilimenti siti in Provincia di Macerata per la produzione di materiale per l’edilizia e l’elettricità; a partire dall’anno 2007, esse si sono trovate nella necessità di ampliare gli stabilimenti stessi, in conseguenza di un aumento delle commesse tale da determinare un necessario incremento della produzione.
Per questo, dopo aver deciso di dislocare la propria attività in altra e diversa area piuttosto che procedere all’ampliamento degli impianti esistenti (non possibile a causa della loro ubicazione a ridosso di un centro abitato), e avendo individuato un’area sita nel territorio del Comune di Macerata, e precisamente in Contrada Valleverde a Piediripa di Macerata ove si sono impegnate nell’acquisto di un suolo di circa mq 71.000 di superficie, oltre a presentare domanda di semplice permesso di costruire – allo stato respinta a cagione dell’incompatibilità con l’insediamento de quo della destinazione agricola del suolo – hanno formulato in data 28 dicembre 2007 anche un’istanza ai sensi dell’art. 5 del d.P.R. 20 ottobre 1998, nr. 447, al fine di ottenere con procedura semplificata la variante urbanistica necessaria per la realizzazione dell’intervento.
A seguito di quest’ultima istanza, l’Amministrazione comunale ha avviato la Conferenza di servizi prodromica alla variante, rilevando la conformità dell’intervento alla normativa vigente in materia ambientale, sanitaria e di sicurezza del lavoro nonché la sussistenza del presupposto legale dell’assenza nel vigente P.R.G. di aree a destinazione produttiva, industriale, commerciale o artigianale idonee per estensione ad accogliere l’impianto in questione.
Come evidenziato dalle stesse istanti, la Conferenza si è conclusa in data 4 dicembre 2009 esprimendosi in senso favorevole all’accoglimento della richiesta delle società, avendo acquisito fra gli altri nel corso del suo iter, oltre al già richiamato avviso favorevole del Comune:
- parere di conformità urbanistica da parte della competente Autorità regionale;
- pareri delle Autorità competenti in materia ambientale nel senso della esclusione dell’intervento da sottoposizione a V.A.S.;
- parere favorevole della Soprintendenza ai Beni Architettonici e del Paesaggio delle Marche, sotto il profilo della compatibilità paesaggistica e storico-culturale;
- parere favorevole della Provincia di Macerata, quanto agli aspetti della compatibilità ambientale e dell’impatto sulla viabilità.
Malgrado tutto ciò, con deliberazione nr. 80 del 12 ottobre 2010 il Consiglio Comunale di Macerata, nell’esaminare la proposta di variante così formulata, ha ritenuto di non approvarla; in estrema sintesi, le motivazioni di tale diniego facevano riferimento:
a) all’impatto del nuovo insediamento con la viabilità della frazione di Piediripa, già da tempo compromessa e rispetto alla quale le soluzioni migliorative a suo tempo prospettate dal P.R.G. avevano ormai perso concretezza e certezza temporale di realizzazione;
b) al contrasto della proposta con le scelte di fondo della pianificazione territoriale comunale, che escludevano l’estensione dell’edificazione nella zona ove si assumeva di voler realizzare l’impianto;
c) alla volontà di impedire ulteriori aggravi del carico urbanistico nella frazione di Piediripa, dove il territorio utilizzabile a fini produttivi risultava già esaurito;
d) all’esigenza di escludere che nell’area Valleverde s’insediassero industrie inquinanti, pericolose o moleste, come rappresentata in una lottizzazione che a suo tempo aveva interessato tale area;
e) all’esigenza di salvaguardare i reperti storico-architettonici esistenti in zona (e, in particolare, il vicino complesso monumentale dell’Abbazia di San Claudio).
2. Col ricorso introduttivo del presente giudizio, le società in epigrafe hanno impugnato la suddetta determinazione, assumendone l’illegittimità sotto plurimi profili.
Avendo il T.A.R. adìto statuito nel senso dell’irricevibilità del ricorso e dei motivi aggiunti, per tardività (stante il decorso di oltre sessanta giorni dalla data della notificazione della delibera alle società richiedenti), queste ultime hanno proposto l’odierno appello, lamentando l’erroneità di tale decisione e riproponendo le doglianze di merito non esaminate dal primo giudice.
3. La ricostruzione in fatto che precede, ricavata dagli atti di prime cure e ripetitiva di quella esposta dalle stesse appellanti, non risulta contestata dalle parti costituite per cui, vigendo la preclusione di cui all’art. 64, comma 2, cod. proc. amm., deve considerarsi idonea alla prova dei fatti oggetto di giudizio.
4. Tanto premesso, la Sezione è dell’avviso che l’impugnativa di primo grado fosse bensì ricevibile e ammissibile, ma infondata nel merito.
5. Ed invero, l’approfondimento del primo motivo, articolato dalle istanti avverso la declaratoria di irricevibilità dell’impugnazione, postula la risoluzione di due questioni logicamente successive e subordinate:
- innanzi tutto, occorre accertare quale fosse il regime legale di conoscenza della delibera consiliare impugnata, se cioè questa necessitasse di comunicazione individuale alle ditte interessate (come assume il Comune appellato), ovvero fosse soggetta a mera pubblicazione (come si sostiene nell’appello): tanto al fine di individuare l’esatto dies a quo del termine di impugnazione;
- successivamente, e posta la risposta al primo quesito nel senso sostenuto dall’Amministrazione, occorrerà verificare l’idoneità della notificazione cui si è proceduto nella specie a integrare la detta conoscenza legale (e, quindi, a far decorrere il termine per l’impugnazione del provvedimento comunicato).
5.1. Con riguardo al primo aspetto, la Sezione ritiene di non dover condividere l’avviso delle parti appellanti, le quali escludono senza meno che la notificazione individuale della delibera consiliare fosse necessaria, o comunque che potesse avere qualsiasi rilevanza ai fini della decorrenza del termine per l’impugnazione, dovendo all’uopo farsi riferimento in ogni caso all’ultimo giorno di pubblicazione dell’atto nell’Albo Pretorio.
Infatti, se è vero che per gli atti di pianificazione e per le loro varianti la legge di regola prevede la formalità della pubblicazione, tuttavia la prevalente giurisprudenza – dalla quale in questa sede non si ravvisa ragione per discostarsi – pone alla regola enunciata una rilevante eccezione, con riferimento all’ipotesi di c.d. variante puntuale, ossia destinata a incidere su uno specifico suolo o bene: in quest’ultimo caso, si rende necessaria la notificazione al destinatario del provvedimento, ossia al proprietario del suolo o del bene inciso dalla variante, e da questa decorre il termine per l’impugnazione (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 12 maggio 2014, nr. 2403; id., 3 marzo 2014, nr. 965; id., 20 settembre 2005, nr. 4836; id., 4 marzo 2003, nr. 1196).
Pertanto, poiché nel caso che qui occupa trattasi di variante non solo incidente su un suolo specifico e individuato, ma richiesta dagli stessi proprietari di esso al fine di realizzarvi un impianto produttivo, deve ritenersi corretto l’operato del Comune che ha proceduto a comunicazione individuale della determinazione adottata su di essa: comunicazione la quale, perciò stesso, va considerata astrattamente idonea a far decorrere il termine dell’impugnazione.
5.2. Tutt’altra questione, però, è se la comunicazione effettuata alle società odierne appellanti, per le modalità con cui in concreto è avvenuta, sia stata effettivamente idonea a integrare la conoscenza legale del provvedimento, a sua volta tale da costituire dies a quo per il termine di impugnazione: a tale ulteriore quesito, la Sezione reputa di dover dare risposta negativa.
Al riguardo, giova premettere che se è vero, come assume il Comune appellato, che per la comunicazione dei provvedimenti amministrativi ai destinatari non devono sempre e necessariamente applicarsi in toto le disposizioni in materia di notificazioni nel processo civile, va però richiamato il prevalente indirizzo giurisprudenziale in materia di comunicazione alle persone giuridiche, laddove si assume che debba applicarsi l’art. 145 cod. proc. civ., e quindi la notifica vada eseguita presso la sede sociale e nelle mani del legale rappresentante, ovvero di persona abilitata alla ricezione; solo in ipotesi di impossibilità della notifica presso la sede, potendo procedersi a notificazione presso la residenza o il domicilio del legale rappresentante (cfr. ad esempio Cons. Stato, sez. VI, 15 giugno 2015, nr. 2913; id., sez. V, 1 giugno 1998, nr. 701; id., 14 novembre 1996, nr. 1364).
5.2.1. Se questo è vero, quanto meno per una delle società odierne appellanti, Industrie Giorgini S.r.l., le anzi dette formalità non risultano rispettate, essendo incontestato che il luogo ove fu eseguita la notificazione non corrisponde alla sede sociale: a nulla rileva, peraltro, che l’indirizzo in questione fosse stato indicato dalla stessa società per le eventuali comunicazioni endoprocedimentali, potendo ciò ascriversi a ragioni di comodità o speditezza ma non certo assimilarsi a una sorta di “elezione di domicilio” idonea a elidere i piani principi testé richiamati.
Né può ritenersi provata, in ogni caso, la piena conoscenza del provvedimento da parte della società de qua sulla scorta della notificazione così effettuata, non risultando contestato ex adverso neanche che la persona che materialmente ricevette il plico non solo non rivestiva cariche sociali, ma, di più, non aveva alcun rapporto con la società in questione (tale non potendo considerarsi il mero rapporto di parentela intercorrente con il legale rappresentante).
Ed è appena il caso di richiamare l’ulteriore principio giurisprudenziale per cui, solo laddove la notificazione alla persona giuridica sia ritualmente eseguita presso la sede sociale, può porsi un problema di presunzione (o meno) circa la qualità del ricevente di persona abilitata alla ricezione e di relativa prova (cfr. Cons. Stato, sez. VI, nr. 2913/2015, cit.).
Le considerazioni che precedono, evidenziando l’inidoneità della notificazione a integrare conoscenza legale dell’atto, esonerano da ogni ulteriore approfondimento dei profili, su cui pure insiste parte appellante, della capacità e idoneità della persona materialmente accipiente il plico a riceversi la notificazione de qua.
5.2.2. Con riferimento alla seconda società istante, invece, se effettivamente l’indirizzo presso cui fu eseguita la comunicazione del provvedimento corrispondeva alla sede sociale, tuttavia le modalità con cui la notifica avvenne consentono di ritenere in ogni caso scusabile l’eventuale errore in cui la medesima società sia incorsa in ordine alla decorrenza del termine per ricorrere.
Al riguardo, oltre alle circostanze evidenziate da parte appellante circa le peculiari forme dell’intestazione del plico (che, invero, valgono per entrambe le comunicazioni in discorso), appare assorbente l’ulteriore dato – anch’esso comune a entrambe le vicende - della mancanza nella comunicazione dell’indicazione del termine e dell’autorità presso cui il provvedimento poteva essere impugnato, come prescritto dall’art. 3, comma 4, della legge 7 agosto 1990, nr. 241; ed è jus receptum che, se certamente tale omissione non incide sulla validità del provvedimento, essa può però costituire il presupposto per il riconoscimento dell’errore scusabile e la conseguente rimessione in termini, ove ne sussistano gli ulteriori presupposti sub specie dell’obiettiva incertezza della natura dell’atto comunicato o della comunicazione stessa (cfr. ex plurimis Cons. Stato, sez. VI, 11 settembre 2014, nr. 4623; id., sez. V, 25 luglio 2014, nr. 3964; id., sez. IV, 5 aprile 2013, nr. 1903).
6. Stante l’accertata erroneità della declaratoria di irricevibilità dell’impugnativa di prime cure, s’impone pertanto il suo esame nel merito.
7. Sul punto, va preliminarmente scrutinata l’eccezione di improcedibilità sollevata dal Comune intimato (eccezione che va correttamente riferita all’appello, piuttosto che al ricorso di primo grado): si assume, in sintesi, che sarebbe venuto meno l’interesse delle istanti alla decisione alla luce dello jus supervenienes riveniente dall’art. 11, comma 1, lettera a) della legge regionale delle Marche 23 novembre 2011, nr. 22, recante un divieto di adozione di varianti al P.R.G. che prevedano edificazioni in zone agricole, qualora il Comune interessato non abbia previamente già utilizzato almeno il 75% delle aree esistenti con destinazione compatibile.
Poiché – si assume – tale divieto è applicabile anche alle varianti semplificate del tipo che qui occupa, e tenuto conto del consolidato indirizzo che, in caso di annullamento di dinieghi di permesso di costruire, impone all’Amministrazione in sede di riesame dell’istanza ad aedificandum di decidere non già “ora per allora”, ma tenendo conto delle nuove norme medio tempore intervenute, ne discende che alcuna utilità le istanti potrebbero ricavare dall’eventuale accoglimento delle loro doglianze.
A tali rilievi, le appellanti replicano che la disposizione invocata da controparte avrebbe carattere transitorio ed avrebbe ormai già esaurito i propri effetti, ma ciò non pare esatto: infatti, nella versione attualmente vigente il divieto in questione è destinato a valere “fino all’entrata in vigore della legge regionale organica per il governo del territorio e comunque non oltre il 31 dicembre 2017”, ed è dunque tuttora in vigore (non risultando approvata la nuova legge organica in questione).
Tuttavia, l’eccezione di improcedibilità si appalesa meritevole di reiezione per un duplice ordine di motivi.
Innanzi tutto, come evidenziato dalle stesse appellanti, il Comune non ha fornito la prova che nel caso di specie sussista la condizione di fatto a cui la norma ricollega il divieto di varianti (e, cioè, come detto, che non sia stata completata per almeno il 75% l’edificazione nelle aree a destinazione urbanistica coerente con la variante proposta).
In secondo luogo, non può in ogni caso escludersi il permanere in capo alle società istanti di un interesse di tipo risarcitorio, rilevante ai sensi dell’art. 34, comma 3, cod. proc. amm., ben potendo le stesse dolersi, in ipotesi di accertata fondatezza della loro pretesa, di un’eventuale sopravvenuta impossibilità di eseguire l’intervento determinata dai tempi del giudizio e dalla normativa nelle more sopravvenuta.
8. Nel merito, come pure già accennato, le doglianze articolate dalle società ricorrenti sono infondate.
8.1. Al riguardo, la Sezione ritiene di dover aderire al prevalente indirizzo giurisprudenziale secondo cui, in tema di variante semplificata ex art. 5 del d.P.R. nr. 447/1998, l’eventuale esito positivo della Conferenza di servizi non è in alcun modo vincolante per il Consiglio Comunale, il quale, siccome organo titolare della potestà pianificatoria, resta pienamente padrone della propria autonomia e discrezionalità, potendo discostarsi dalla proposta di variante e respingerla senza alcun dovere di motivazione puntuale o “rafforzata”, in quanto l’esito della Conferenza non comporta il sorgere di alcun affidamento né di aspettative qualificate in capo al proponente (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 4 novembre 2013, nr. 5292; id., sez. IV, 19 ottobre 2007, nr. 5471; id., 27 giugno 2007, nr. 3772; id., sez. VI, 26 giugno 2007, nr. 3593; id., sez. IV, 14 aprile 2006, nr. 2170).
Si aggiunge altresì che tali conclusioni non mutano neanche per il fatto che nel corso della Conferenza il rappresentante del Comune abbia assunto posizione favorevole alla variante, circostanza che comunque non limita in alcun modo l’organo consiliare nelle sue determinazioni (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 27 luglio 2011, nr. 4498).
Tale rigoroso indirizzo appare del tutto condivisibile, perché coerente con la natura di mera “proposta di variante” che il legislatore attribuisce alla determinazione conclusiva della Conferenza, e quindi con l’ordinario assetto dei rapporti fra proposta e approvazione in sede di pianificazione urbanistica, laddove è appunto al Consiglio Comunale che è di regola riconosciuta la valutazione globale e definitiva; d’altra parte, il nucleo della potestà pianificatoria non può essere limitato a mere valutazioni tecniche circa la compatibilità di determinate destinazioni urbanistiche con le caratteristiche di una specifica area, involgendo più complessive e globali scelte di governo del territorio, estese anche al suo assetto generale ed al suo sviluppo de futuro ed involgenti giudizi latamente discrezionali: di modo che risulterebbe illogico e contraddittorio, proprio in ipotesi di variante “semplificata” (e, quindi, connotata da procedura accelerata e meno garantita) menomare tale potestà riducendola alla sola possibilità di confutare nel merito le valutazioni tecniche della Conferenza di servizi.
8.2. Alla luce dei rilievi che precedono, risultano poco perspicui i rilievi tecnici svolti dalle odierni appellanti in relazione agli specifici punti della motivazione spesa dal Consiglio Comunale a sostegno della non approvazione della proposta di variante (rilievi con i quali, peraltro, si sollecita un non consentito sindacato giudiziale sulle valutazioni tecnico-discrezionali in subiecta materia).
Infatti, è sufficiente considerare i motivi ostativi sintetizzati sub b) e d) al punto 1 che precede, per apprezzare appieno come con essi non si sia affatto inteso inficiare le risultanze tecniche dell’istruttoria svolta nella Conferenza di servizi, ma molto più semplicemente evidenziarne il contrasto con le scelte di fondo operate in sede di pianificazione in relazione all’area in questione: scelte improntate ad una visione dello sviluppo futuro del territorio di riferimento del tutto diversa e incompatibile con l’insediamento di un impianto industriale di notevole impatto urbanistico e ambientale (ancorché tecnicamente rispettoso della normativa in materia).
9. Le considerazioni fin qui svolte, oltre ad esonerare il Collegio dall’approfondimento delle censure di dettaglio svolte dalle appellanti sugli specifici punti della motivazione ostativa addotta dal Consiglio Comunale, comportano anche la reiezione della domanda risarcitoria articolata in una all’azione di annullamento.
Infatti, la già evidenziata insussistenza in capo alle società istanti di qualsivoglia aspettativa giuridicamente qualificata ad un esito favorevole della proposta di variante induce ad escludere che possa esser loro riconosciuto un ristoro, anche solo per perdita di chances ovvero per responsabilità precontrattuale dell’Amministrazione; in altri termini, gli oneri economici e finanziari sostenuti per l’acquisizione delle aree e per l’avvio della procedura ex art. 5, d.P.R. nr. 447/1998 corrispondono a investimenti affrontati dalle società medesime nella chiara consapevolezza della possibilità di un esito sfavorevole della pratica, senza che in alcun momento del procedimento possa dirsi create le condizioni legittimanti una posizione giuridica soggettiva più consistente di un’aspettativa di mero fatto equivalente a quella di qualsiasi impresa che auspica un giudizio positivo della p.a. su di una propria iniziativa.
10. In conclusione, alla luce dei superiori rilievi, s’impone una decisione di reiezione dell’appello, dovendo pervenirsi a conferma della sentenza impugnata ancorché con diversa motivazione.
Le questioni vagliate, peraltro, esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 cod. proc. civ., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante: cfr. explurimis, per le affermazioni più risalenti, Cass. civ., sez. II, 22 marzo 1995, nr. 3260 e, per quelle più recenti, Cass. civ., sez. V, 16 maggio 2012, nr. 7663).
Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.
11. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate equitativamente in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo respinge e, per l’effetto, conferma la sentenza impugnata, ancorché con diversa motivazione.
Condanna le società appellanti al pagamento, in favore del Comune di Macerata, di spese e onorari del presente grado del giudizio, che liquida complessivamente in euro 3.000,00 (tremila) oltre agli accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 gennaio 2016 con l’intervento dei magistrati:
Sergio Santoro, Presidente
Nicola Russo, Consigliere
Raffaele Greco, Consigliere, Estensore
Andrea Migliozzi, Consigliere
Giuseppe Castiglia, Consigliere






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