a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Lazio, Latina, Sezione I, 12 febbraio 2016


[A] Può ritenersi sussistente un obbligo della P.A. di ripubblicare il (progetto di) P.R.G. nel caso in cui il Comune, controdeducendo alle proposte di modifica regionali, introduca variazioni rilevanti al Piano adottato? [B] Può ritenersi ammissibile il ricorso avverso la deliberazione del Consiglio Comunale recante controdeduzioni alle osservazioni presentate sul P.R.G. in itinere?

SENTENZA N. 90

È ben noto l’insegnamento della giurisprudenza consolidata, secondo cui è inammissibile il ricorso avverso la deliberazione del Consiglio Comunale recante controdeduzioni alle osservazioni presentate sul P.R.G. in itinere, giacché si tratta di un atto interno al procedimento di approvazione del Piano Regolatore, insuscettibile ex se di determinare una lesione di interessi, riconducibile solo all’adozione e/o all’approvazione dello strumento urbanistico (cfr., ex multis, T.A.R. Umbria, Sez. I, 31 agosto 2010, n. 440; T.A.R. Toscana, Sez. I, 12 maggio 2009, n. 820; T.A.R. Piemonte, Sez. I, 25 settembre 2008, n. 2081; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 2 aprile 2008, n. 2807).
Nondimeno, nel caso de quo con la deliberazione n. 21/2012 il Consiglio Comunale di Aprilia non solo ha controdedotto alle osservazioni, ma ha approvato (rectius, riadottato) la versione definitiva della variante speciale di recupero dei nuclei abusivi, tenendo conto delle modifiche proposte dalla Regione Lazio, che hanno significativamente modificato l’impianto originario della citata variante, quale risultava dalla deliberazione di adozione n. 8 del 22 marzo 2005. Su tali basi, il Collegio ritiene di qualificare la deliberazione in questione come atto impugnabile, al riguardo traendo spunto dall’altrettanto consolidato indirizzo giurisprudenziale, per il quale sussiste l’obbligo della P.A. di ripubblicare il (progetto di) P.R.G. nell’ipotesi, tra l’altro, in cui il Comune, controdeducendo alle proposte di modifica regionali, introduca variazioni rilevanti al Piano adottato (cfr. C.d.S., Sez. IV, 5 settembre 2003, n. 4980; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. IV, 21 aprile 2011, n. 1019, che fa notare come in tale ipotesi la delibera si configuri quale sostanziale nuova adozione, che necessita di pubblicazione). In buona sostanza, la deliberazione impugnata si atteggia, quanto alla posizione del ricorrente, non dissimilmente dall’adozione di una nuova previsione di piano, che è immediatamente impugnabile da parte dell’interessato, nella misura in cui è suscettibile di applicazione e quindi lesiva (v. C.d.S., Sez. IV, 21 febbraio 2005, n. 585). Ed invero, per la configurabilità di un atto come provvedimento impugnabile, rileva non la sua collocazione al termine del procedimento o in un determinato stadio di questo, bensì il carattere costitutivo degli effetti, che allo stesso si ricollegano (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 28 gennaio 2008, n. 606). Per l’effetto, il ricorso originario in epigrafe, sotto il profilo in esame, risulta ammissibile.

FATTO

Il ricorrente, sig. Leonardo Pannaccio, espone che con deliberazione del Consiglio Comunale n. 8 del 22 marzo 2005 il Comune di Aprilia adottava la variante speciale al vigente P.R.G., ai sensi e per gli effetti della l.r. n. 28/1980, per il recupero dei nuclei edilizi abusivi.
Nella suddetta variante veniva inserito anche il lotto di terreno di proprietà dell’esponente, distinto in catasto al fg. n. 19, con i mapp.li nn. 3, 311, 7 e 304.
La variante e le relative integrazioni venivano successivamente inviate alla Regione Lazio, la quale, tramite il voto del Comitato Regionale del Territorio n. 189/1 del 10 marzo 2011, esprimeva parere favorevole con modifiche d’ufficio, comportanti il ridimensionamento della variante stessa.
Per quanto qui rileva, le modifiche indicate dalla Regione implicavano l’esclusione del lotto del sig. Pannaccio dal nucleo abusivo “Casalazzara 2”, da recuperare con la variante in discorso.
Con deliberazione consiliare 28 novembre 2011, n. 66, il Comune di Aprilia recepiva le modifiche proposte dal menzionato Comitato Regionale. In data 30 dicembre 2011 veniva, quindi, dato avviso della pubblicazione della variante, comprensiva delle modifiche recepite, riaprendo i termini per la presentazione di osservazioni, limitatamente alle aree oggetto delle modifiche stesse.
Il sig. Pannaccio presentava apposita osservazione (n. 134), chiedendo il reinserimento del lotto di sua proprietà nella variante di recupero, ma l’osservazione veniva respinta – al pari di tutte le altre – dal Consiglio Comunale di Aprilia con deliberazione n. 21, emessa a seguito delle sedute pubbliche del 3, 4 e 17 maggio 2012.
Avverso l’ora vista deliberazione consiliare n. 21/2012 è insorto l’esponente, impugnandola con il ricorso originario in epigrafe e chiedendone l’annullamento, previa tutela cautelare.
A supporto del gravame, il ricorrente ha dedotto i seguenti motivi:
- vizio del procedimento, eccesso di potere, violazione dell’art. 2 della l.r. n. 28/1980 e dell’art. 111 Cost., poiché il Consiglio Comunale avrebbe deliberatamente omesso di esaminare le osservazioni presentate dai cittadini interessati dalla variante: in particolare, il Comune avrebbe inteso respingere tutte le osservazioni per riproporre alla Regione un testo di variante “compatto”, che potesse essere subito approvato, come si evincerebbe dalle stesse premesse della deliberazione consiliare n. 66 del 28 novembre 2011 (di recepimento delle modifiche). Per conseguenza, il Comune avrebbe respinto indistintamente tutte le osservazioni con la medesima motivazione ciclostilata;
- motivazione apparente e generica, illogicità manifesta, eccesso di potere, in quanto il Comune di Aprilia avrebbe condiviso le motivazioni che hanno indotto la Regione Lazio a proporre modifiche alla variante di recupero e, tuttavia, i parametri enucleati dalla Regione per la riperimetrazione dei nuclei abusivi da recuperare non sarebbero stati rispettati. In dettaglio, non sarebbe stata rispettata la prescrizione dello stralcio di tutte le “aree bianche” (ossia terreni non edificati) poste all’interno dei nuclei, poiché sarebbero stati inclusi nella variante di recupero terreni non edificati e, per contro, ne sarebbero stati stralciati altri, su cui insistevano fabbricati abusivi. Più specificamente, non sarebbe comprensibile il motivo dell’esclusione dalla variante del lotto del ricorrente, che non solo sarebbe sito all’interno di un nucleo da recuperare (“Casalazzara 2”), ma farebbe altresì parte di un contesto fortemente antropizzato, come tale non più idoneo alla coltivazione agricola. Per di più, parte delle aree sarebbe stata esclusa nonostante per essa fosse tuttora in corso il procedimento di sanatoria ex l. n. 47/1985 e, dunque, nonostante rientrasse a pieno titolo nella riqualificazione urbanistica voluta dalla variante de qua;
- mancato rispetto delle disposizioni di cui alla l.r. n. 28/1980, violazione di legge, poiché molti dei terreni non edificati sarebbero stati inclusi nel perimetro dei nuclei abusivi, nonostante non avessero le caratteristiche previste dall’art. 6-bis della l.r. n. 28/1980. In particolare, sarebbero stati compresi nella variante speciale sia terreni non edificati aventi superficie eccedente il limite massimo previsto dall’art. 6-bis cit. (mq. 1.500), sia terreni non aventi natura di fondi interclusi;
- illogicità manifesta, disparità di trattamento e contraddittorietà dell’atto, eccesso di potere, poiché nella variante sarebbero stati inseriti interi nuclei privi delle caratteristiche richieste dalla normativa di riferimento: infatti, la perimetrazione approvata, anziché riqualificare gli insediamenti spontanei, dotandoli dei servizi pubblici essenziali, avrebbe individuato nuclei composti in prevalenza da zone inedificate, i cui lotti sarebbero destinati quasi per intero a servizi pubblici essenziali, mentre i pochi terreni edificati sarebbero marginali. Inoltre, vi sarebbe un’evidente disparità di trattamento, poiché lotti di terreno con le stesse caratteristiche subirebbero trattamenti differenti, senza un’apprezzabile giustificazione.
Si è costituito in giudizio il Comune di Aprilia, depositando una memoria difensiva, con la quale ha eccepito, in via preliminare, l’inammissibilità del ricorso sotto molteplici profili. Nel merito, ha poi eccepito l’infondatezza del gravame, concludendo per la sua reiezione, previa reiezione dell’istanza cautelare.
Nella Camera di consiglio del 10 gennaio 2013 il Collegio, ritenuta l’assenza di periculum in mora, con ordinanza n. 25/2013 ha respinto l’istanza cautelare.
Con motivi aggiunti depositati il 5 aprile 2013 il sig. Pannaccio ha impugnato la deliberazione della Giunta Regionale del Lazio n. 622 del 21 dicembre 2012, recante approvazione della variante per il recupero dei nuclei abusivi sorti nel Comune di Aprilia, chiedendone l’annullamento.
A supporto dei motivi aggiunti il ricorrente ha dedotto le seguenti censure:
- illegittimità derivata per illegittimità dell’atto presupposto, in quanto la deliberazione consiliare n. 622/2012 sarebbe affetta in via derivata dai vizi dell’atto presupposto (la deliberazione consiliare n. 21/2012) impugnato con il ricorso introduttivo, per come elencati nei singoli motivi di quest’ultimo ed integralmente riportati nei motivi aggiunti;
- illegittimità della deliberazione di approvazione della variante di recupero, sotto gli stessi profili già fatti valere con il secondo, il terzo ed il quarto motivo del ricorso introduttivo, da valere anche quali vizi autonomi dell’atto impugnato con i motivi aggiunti;
- motivazione apparente e generica, illogicità manifesta, eccesso di potere, poiché, sebbene nel caso di specie la Regione avesse sanzionato la variante speciale adottata dal Comune di Aprilia per avere essa determinato il superamento del fabbisogno insediativo previsto dal P.R.G. vigente, tuttavia non sarebbe stato utilizzato il rimedio di cui all’art. 6, ult. comma, della l.r. n. 28/1980 (inclusione nella variante di “opportuni strumenti compensativi”), avendo, invece, la Regione ritenuto indispensabile procedere al ridimensionamento del progetto di variante adottata. Tale scelta sarebbe, però, inficiata da una motivazione pretestuosa, sotto due profili: a) perché gli strumenti compensativi avrebbero il fine di evitare che il sensibile aumento degli insediamenti provochi una carenza dei servizi pubblici per la collettività, ma nel caso di specie la variante speciale avrebbe già previsto (art. 6 delle N.T.A. – Sottozona CP) la destinazione di almeno il 50% della superficie del comparto a standard pubblici; b) giacché l’applicazione degli strumenti compensativi non sarebbe impedita dal fatto che il P.R.G. non presenti ulteriori possibilità edificatorie, potendosi mutuare i terreni richiesti per la costruzione delle opere pubbliche con altri terreni, aventi destinazione agricola.
Si è costituita in giudizio la Regione Lazio, depositando documentazione sui fatti di causa, nonché – in prossimità dell’udienza pubblica – una memoria difensiva, con cui ha eccepito, preliminarmente, la mancata notificazione dell’atto introduttivo del giudizio ad essa Regione, nonché la tardività dei motivi aggiunti, e, nel merito, l’infondatezza del gravame.
Anche il Comune di Aprilia ha depositato memoria difensiva, eccependo la tardività del ricorso per motivi aggiunti e comunque l’irregolarità della sua notificazione al medesimo Comune, e ribadendo l’inammissibilità e l’infondatezza del ricorso originario.
Dal canto suo, il sig. Pannaccio ha depositato una memoria di replica, ribattendo alle eccezioni delle controparti ed insistendo nelle conclusioni già rassegnate.
All’udienza pubblica del 22 ottobre 2015 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Con il ricorso originario viene impugnata la deliberazione del Consiglio Comunale di Aprilia n. 21 del 2012, recante controdeduzioni alle osservazioni sulla variante speciale al P.R.G. per il recupero dei nuclei abusivi esistenti nel citato Comune, nonché approvazione della versione definitiva della variante in questione, per come derivante dall’adeguamento alle modifiche d’ufficio proposte dalla Regione Lazio – Comitato Regionale per il Territorio.
Con i motivi aggiunti è, poi, impugnata la deliberazione della Giunta Regionale del Lazio n. 622 del 2012, recante approvazione definitiva della suddetta variante speciale.
Il Collegio ritiene di dover prioritariamente esaminare la questione dell’ammissibilità, o meno, del ricorso originario, rilevata ex officio, in ragione della natura della deliberazione consiliare con esso impugnata.
È ben noto, infatti, l’insegnamento della giurisprudenza consolidata, secondo cui è inammissibile il ricorso avverso la deliberazione del Consiglio Comunale recante controdeduzioni alle osservazioni presentate sul P.R.G. in itinere, giacché si tratta di un atto interno al procedimento di approvazione del Piano Regolatore, insuscettibile ex se di determinare una lesione di interessi, riconducibile solo all’adozione e/o all’approvazione dello strumento urbanistico (cfr., ex multis, T.A.R. Umbria, Sez. I, 31 agosto 2010, n. 440; T.A.R. Toscana, Sez. I, 12 maggio 2009, n. 820; T.A.R. Piemonte, Sez. I, 25 settembre 2008, n. 2081; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 2 aprile 2008, n. 2807).
Nondimeno, nel caso de quo con la deliberazione n. 21/2012 il Consiglio Comunale di Aprilia non solo ha controdedotto alle osservazioni, ma ha approvato (rectius, riadottato) la versione definitiva della variante speciale di recupero dei nuclei abusivi, tenendo conto delle modifiche proposte dalla Regione Lazio, che hanno significativamente modificato l’impianto originario della citata variante, quale risultava dalla deliberazione di adozione n. 8 del 22 marzo 2005.
Su tali basi, il Collegio ritiene di qualificare la deliberazione in questione come atto impugnabile, al riguardo traendo spunto dall’altrettanto consolidato indirizzo giurisprudenziale, per il quale sussiste l’obbligo della P.A. di ripubblicare il (progetto di) P.R.G. nell’ipotesi, tra l’altro, in cui il Comune, controdeducendo alle proposte di modifica regionali, introduca variazioni rilevanti al Piano adottato (cfr. C.d.S., Sez. IV, 5 settembre 2003, n. 4980; T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. IV, 21 aprile 2011, n. 1019, che fa notare come in tale ipotesi la delibera si configuri quale sostanziale nuova adozione, che necessita di pubblicazione).
In buona sostanza, la deliberazione impugnata si atteggia, quanto alla posizione del ricorrente, non dissimilmente dall’adozione di una nuova previsione di piano, che è immediatamente impugnabile da parte dell’interessato, nella misura in cui è suscettibile di applicazione e quindi lesiva (v. C.d.S., Sez. IV, 21 febbraio 2005, n. 585). Ed invero, per la configurabilità di un atto come provvedimento impugnabile, rileva non la sua collocazione al termine del procedimento o in un determinato stadio di questo, bensì il carattere costitutivo degli effetti, che allo stesso si ricollegano (cfr. T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 28 gennaio 2008, n. 606).
Per l’effetto, il ricorso originario in epigrafe, sotto il profilo in esame, risulta ammissibile.
Occorre ora passare alle eccezioni preliminari delle Amministrazioni resistenti.
La difesa del Comune di Aprilia formula nei confronti sia del ricorso introduttivo, sia di quello per motivi aggiunti, diverse eccezioni processuali, il cui accoglimento precluderebbe l’esame nel merito delle doglianze dedotte dal ricorrente.
A sua volta la Regione Lazio, evocata soltanto con i motivi aggiunti, formula eccezioni processuali avverso l’intero gravame, del pari idonee a precluderne l’esame nel merito.
Iniziando dal ricorso introduttivo, il Comune di Aprilia muove avverso di esso tre distinte eccezioni di inammissibilità, rispettivamente incentrate:
a) sull’asserita genericità dei motivi di ricorso, in contrasto con la regola dettata dall’art. 40, comma 1, lett. d), del d.lgs. n. 104/2010 (c.p.a.);
b) sul fatto che le censure del sig. Pannaccio atterrebbero a scelte discrezionali della P.A. in materia di strumenti generali di pianificazione urbanistica;
c) sulla mancata evocazione in giudizio, con il ricorso originario, della Regione Lazio, nonostante le doglianze del ricorrente siano rivolte anche avverso atti regionali, ed in particolare avverso il parere espresso dal Comitato Regionale per il Territorio con voto n. 189/1 del 10 marzo 2011.
Anche la Regione Lazio, nel costituirsi e contraddire ai motivi aggiunti, eccepisce l’omessa notifica dell’atto introduttivo del giudizio alla stessa Amministrazione regionale, sebbene questa fosse parte del procedimento, ed anzi si fosse espressa in ordine alla variante con il riferito parere del Comitato Regionale per il Territorio.
Al riguardo, il Collegio osserva quanto segue.
In primo luogo, è infondata l’eccezione di genericità dei motivi del ricorso originario, atteso che, al contrario dell’assunto del Comune, le censure dedotte dal ricorrente sono rispettose del principio di specificità dei motivi da introdurre (cfr., ex plurimis, T.A.R. Lazio, Latina, Sez. I, 10 luglio 2015, n. 515; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 3 maggio 2012, n. 3926).
Ed invero, l’articolazione delle censure è stata tale da non precludere l’indagine giurisdizionale e da consentire alle controparti di approntare sul punto una difesa congrua ed appropriata, come si ricava anche dal fatto che sia il Comune di Aprilia, sia la Regione hanno esposto plurime argomentazioni a sostegno della tesi dell’infondatezza delle censure stesse (v. T.A.R. Lazio, Latina, Sez. I, 27 marzo 2014, n. 252). Nel caso all’esame, perciò, non sussiste alcuna lesione dell’indefettibile principio del contraddittorio (cfr., ex multis, T.A.R. Lazio, Latina, Sez. I, n. 515/2015, cit.; id., 2 dicembre 2013, n. 925; T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 19 marzo 2007, n. 2388).
Del pari, è priva di fondamento l’eccezione di inammissibilità del ricorso originario, perché con lo stesso il ricorrente mirerebbe a sindacare le scelte discrezionali della P.A. in tema di pianificazione urbanistica.
Vero è che il potere di pianificazione è connotato da un’ampia discrezionalità e che il suo esercizio è subordinato all’obbligo di effettuare un’adeguata e preventiva attività istruttoria in relazione alla portata degli interessi pubblici e privati coinvolti: ciò non significa, però, che le conseguenti scelte della P.A., espressive dell’ampia discrezionalità di cui l’Amministrazione beneficia nella materia in esame, siano intangibili. A fronte di dette scelte, infatti, il sindacato giurisdizionale – oltre che alla verifica di eventuali vizi di incompetenza e di violazione di legge – deve intendersi esercitabile nei limiti del riscontro dell’assenza di figure sintomatiche di eccesso di potere afferenti alla logicità ed alla ragionevolezza delle scelte nel complesso effettuate dalla P.A. (cfr., ex multis, T.A.R. Abruzzo, L’Aquila, Sez. I, 28 ottobre 2014, n. 735).
In altri termini, le scelte della P.A. in tema di pianificazione urbanistica sono sindacabili anche per quanto concerne il vizio di eccesso di potere, ancorché nei soli limiti in cui esse risultino viziate da palesi errori di fatto, abnormi illogicità, arbitrarietà, irrazionalità o manifesta irragionevolezza (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. VI, 23 settembre 2009, n. 5671; T.A.R. Puglia, Lecce, Sez. III, 13 settembre 2013, n. 1927).
È, invece, parzialmente fondata e da accogliere l’eccezione di inammissibilità del ricorso originario incentrata sulla mancata evocazione in giudizio, con lo stesso, della Regione Lazio.
In particolare, detta eccezione è fondata e da accogliere limitatamente ai motivi, contenuti nell’atto introduttivo del giudizio, recanti doglianze avverso il parere del Comitato Regionale del Territorio espresso con il voto n. 189/1 del 10 marzo 2011: si tratta, più in specie, delle doglianze dedotte con il secondo ed il terzo motivo del ricorso originario.
Si legge, infatti, nel secondo motivo del citato atto introduttivo che “le ragioni poste a base dell’atto impugnato vanno quindi ricercate nelle motivazioni espresse dall’amministrazione regionale e, nella fattispecie, dal Comitato Regionale per il Territorio”. Partendo da tale assunto, il ricorrente muove, con il motivo in esame, tutta una serie di censure alle scelte compiute dalla Regione (e condivise dal Comune) in sede di riperimetrazione dei nuclei abusivi da recuperare con la variante, giacché dette scelte non sarebbero coerenti con i criteri elaborati sul punto dalla Regione stessa.
Analogamente, il terzo motivo è interamente rivolto a censurare la riperimetrazione effettuata dalla Regione Lazio, che avrebbe violato l’art. 6-bis della l.r. n. 28/1980, inserendo nella variante de qua sia terreni non edificati con superficie superiore a mq. 1.500, sia terreni non aventi le caratteristiche di fondi interclusi (cfr. pag. 10 del ricorso introduttivo).
È evidente, quindi, che in relazione a tali due motivi del ricorso originario – che censurano le scelte operate dalla Regione Lazio – quest’ultima si presentava quale contraddittore necessario e, pertanto, avrebbe dovuto essere evocata in giudizio ab initio, il che non è avvenuto. La mancata notificazione alla Regione del ricorso introduttivo comporta, perciò, l’inammissibilità in parte qua del medesimo, limitatamente – si ripete – al secondo ed al terzo motivo con esso dedotti.
A nulla vale il fatto che il ricorrente, nel notificare alla Regione il ricorso per motivi aggiunti, abbia ivi riprodotto i motivi del ricorso originario, perché, in realtà, ciò potrebbe servire, al più, a mutare il vizio processuale da cui risulta affetto il predetto atto introduttivo del giudizio, da inammissibilità parziale ad irricevibilità (sempre in parte qua), per tardività della sua notifica.
Neppure si può obiettare, come fa il sig. Pannaccio nella memoria conclusiva, che la deliberazione di adozione della variante speciale avrebbe espresso la sola volontà del Comune di Aprilia, e che il parere del Comitato Regionale per il Territorio, pur se inglobato nella citata deliberazione, sarebbe stato non vincolante e, dunque, privo di efficacia lesiva diretta ed immediata, avendo esso natura di atto endoprocedimentale, non espressivo della determinazione finale della P.A. e non suscettibile di autonoma impugnazione. A confutazione di ciò sta l’inequivocabile tenore delle doglianze avanzate con il secondo ed il terzo motivo del ricorso introduttivo, volte – come appena detto – a censurare le scelte effettuate dalla Regione Lazio e recepite dal Comune di Aprilia: con il ché si vuol dire che, in relazione alle doglianze in esame, il contraddittorio avrebbe dovuto essere instaurato ab initio, e non a seguito dei motivi aggiunti, anche nei confronti dell’Amministrazione regionale, oltre che avverso quella comunale. E detta conclusione resta ferma anche laddove si riconosca al parere del Comitato Regionale per il Territorio natura di mero atto endoprocedimentale da impugnare, secondo le regole generali, unitamente all’atto finale del procedimento, qualora – come nel caso qui in esame – siano fatti valere in via derivata eventuali vizi dell’atto endoprocedimentale stesso (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, Sez. III, 10 dicembre 2009, n. 8636).
Peraltro, nella vicenda in esame a venire impugnata non è una mera deliberazione di adozione della variante al P.R.G.: in questo caso, trattandosi di atto del solo Comune (poiché la Regione interviene in una fase successiva del procedimento), non sussisterebbe la necessità di notificare il gravame alla Regione e sarebbe ammissibile l’impugnazione proposta solo nei confronti del Comune e non anche della Regione (cfr. T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. II, 18 novembre 2005, n. 4678). Al contrario, ci si trova di fronte alla proposta, ad opera della Regione, di modifiche d’ufficio alla variante speciale, ed al recepimento delle stesse da parte del Comune di Aprilia: è, dunque, applicabile alla fattispecie il consolidato insegnamento giurisprudenziale, formatosi proprio in tema di impugnativa avverso le disposizioni di P.R.G., per il quale, ove ci si trovi dinanzi ad un atto complesso, alla cui formazione definitiva abbiano concorso le volontà sia del Comune, sia della Regione, il ricorso andrà notificato all’uno ed all’altro Ente ed il mancato assolvimento di detto onere comporterà l’inammissibilità del ricorso, per la sua mancata notificazione ad una delle autorità emananti (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. V, 4 febbraio 2004, n. 367).
Dichiarata l’inammissibilità del secondo e terzo motivo del ricorso originario, il Collegio ritiene di dover ora esaminare le eccezioni pregiudiziali formulate dalle difese comunale e regionale avverso i motivi aggiunti, atteso che, per ragioni di ordine logico, la trattazione del merito dei motivi aggiunti andrà condotta insieme a quella del (superstite) quarto motivo del ricorso originario.
Sia la Regione Lazio, sia il Comune di Aprilia, eccepiscono che l’impugnazione, con il ricorso per motivi aggiunti, della deliberazione della Giunta Regionale n. 622/2012, recante approvazione della variante speciale, sarebbe tardiva: ed infatti, l’ora menzionata deliberazione regionale sarebbe stata pubblicata nel B.U.R.L. n. 6 del 17 gennaio 2013, mentre i motivi aggiunti sarebbero stati notificati alla Regione, a mezzo posta, il 22 marzo 2013 ed al Comune, presso la Casa comunale, il 18 marzo 2013, in ambedue i casi tardivamente.
A ben vedere, però, l’eccezione di tardività è nel suo complesso infondata, giacché la notificazione dei motivi aggiunti è stata tempestivamente effettuata nei confronti di entrambe le Amministrazioni evocate in giudizio (Comune di Aprilia e Regione Lazio). I predetti motivi aggiunti sono stati infatti “passati per la notifica”, e cioè consegnati all’U.N.E.P. di Latina affinché provvedesse a notificarli, in data 15 marzo 2013 e, dunque, entro il termine decadenziale ordinario e ciò già basta, di per sé, a dimostrare l’infondatezza della suesposta eccezione di tardività.
La giurisprudenza ha, infatti, precisato che, per effetto della sentenza della Corte costituzionale 26 novembre 2002, n. 477, è da ritenersi presente nell’ordinamento processuale il principio per il quale il momento in cui la notifica deve considerarsi perfezionata per il notificante si distingue da quello in cui si perfeziona per il destinatario, con la conseguenza che le norme in materia di notificazione debbono essere interpretate nel senso che la notificazione si perfeziona nei confronti del notificante al momento della consegna dell’atto all’ufficiale giudiziario. La tempestiva consegna dell’atto da notificare all’ufficiale giudiziario evita, perciò, al notificante la decadenza correlata all’inosservanza del termine perentorio entro il quale la notifica stessa deve essere effettuata (cfr. C.d.S., Sez. VI, 29 marzo 2011, n. 1889).
Parimenti infondata è, poi, l’eccezione di irritualità della notifica dei motivi aggiunti al Comune di Aprilia, sollevata dalla difesa comunale sulla base del fatto che detta notifica è stata eseguita presso la Casa comunale e non al procuratore costituito presso il domicilio eletto, secondo quanto dispone l’art. 170 c.p.c., al quale rinvia l’art. 43, comma 2, c.p.a..
Invero, si deve ritenere ammissibile la proposizione di motivi aggiunti notificati presso la sede reale dell’Amministrazione e non al domicilio eletto, quando la notifica abbia comunque raggiunto il suo scopo (T.A.R. Lazio, Roma, Sez. II, 12 maggio 2015, n. 6898; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. III, 14 maggio 2013, n. 2500); nel caso de quo è indubbio che la notifica dei motivi aggiunti al Comune di Aprilia abbia raggiunto il suo scopo: donde l’infondatezza dell’eccezione.
Venendo ora al merito del ricorso, va premesso al riguardo che la controversia concerne la variante “speciale” di recupero dei nuclei edilizi sorti spontaneamente, ex l.r. n. 28/1980.
Dispone, infatti, l’art. 4 della citata legge regionale che i Comuni, nei cui territori siano individuati nuclei edilizi abusivi, in contrasto con le destinazioni di zona previste nello strumento urbanistico, provvedono ad adottare una speciale variante tesa al recupero urbanistico dei nuclei abusivi, purché sussista la rilevanza socio-economica dei singoli insediamenti, soprattutto con riferimento alla loro utilizzazione quale residenza stabile o per usi produttivi (v. T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 3 settembre 2012, n. 7486).
Tanto premesso, il Collegio ritiene di dover innanzitutto analizzare, per le ragioni di priorità logico-giuridica che di seguito saranno indicate, il quarto motivo del ricorso introduttivo. Questo, peraltro, deve essere analizzato congiuntamente con il secondo dei motivi aggiunti, che ripropone il secondo, il terzo e lo stesso quarto motivo dedotti con il predetto ricorso introduttivo, configurando i vizi ivi delineati quali vizi propri della deliberazione di approvazione della variante (l’atto impugnato con i motivi aggiunti): sussistono, infatti, evidenti ragioni di connessione logica e giuridica, che rendono necessaria l’analisi congiunta delle doglianze formulate con i motivi ora citati.
Il punto necessita di un chiarimento preliminare.
Invero, il fatto che il ricorso originario sia stato dichiarato parzialmente inammissibile, proprio con riferimento al secondo ed al terzo dei motivi con esso dedotti, non preclude, ad avviso del Collegio, l’esame delle doglianze contenute in tali motivi, riprodotte con i motivi aggiunti e fatte valere quali vizi della deliberazione impugnata a mezzo di questi ultimi.
Ed infatti, l’inammissibilità dell’impugnazione della deliberazione comunale di adozione del piano non rende, per ciò solo, inammissibile anche il successivo ricorso proposto per l’annullamento della deliberazione di approvazione dello strumento urbanistico, pur se detto secondo ricorso comprenda censure attinenti ai pretesi vizi della fase di adozione (T.A.R. Abruzzo, L’Aquila, Sez. I, 14 ottobre 2008, n. 1141; T.A.R. Friuli Venezia Giulia, 26 gennaio 2002, n. 15).
Dato questo chiarimento, occorre ora riportare in sintesi le doglianze di cui si discute.
Invero, il ricorrente sottolinea che la Regione, avendo riscontrato il contrasto della variante adottata rispetto ai criteri dettati dalla l.r. n. 28/1980, ha provveduto alla riperimetrazione dei nuclei abusivi (eliminando n. 9 dei nuclei originariamente individuati e riducendo il perimetro di quelli approvati), secondo i seguenti criteri:
a) ridefinizione dei perimetri dei nuclei sulla base dei contenuti della l.r. n. 28/1980, con esclusione dell’edificato avente caratteristiche di “case sparse”;
b) stralcio delle “aree bianche” posizionate all’interno dei nuclei;
c) eliminazione degli agglomerati e case sparse che non presentano i requisiti dei nuclei dettati dalla legge;
d) ridefinizione di alcuni comparti edificatori in base all’art. 23 della l. n. 1150/1942 all’interno dei nuovi perimetri.
Tuttavia – lamenta il ricorrente – i suesposti criteri non sarebbero stati, in realtà, rispettati ed anzi la riperimetrazione sarebbe avvenuta seguendo differenti parametri, non meglio specificati e, peraltro, tecnicamente illogici, così da rendere incomprensibili le ragioni dell’azione amministrativa: il tutto in spregio del principio di trasparenza e con il risultato di inficiare la validità dell’atto gravato sotto il profilo della motivazione apparente, sintomatica dell’eccesso di potere.
A dimostrazione della fondatezza della censura il ricorrente adduce, anzitutto, il fatto che sarebbero stato inclusi nel progetto di variante dei terreni non edificati (cd. aree bianche), mentre ne sarebbero stati stralciati altri, sui cui insistevano fabbricati abusivi. In particolare, sarebbe incomprensibile lo stralcio del lotto del ricorrente, che non solo si troverebbe all’interno di uno dei nuclei da recuperare (“Casalazzara 2”), ma farebbe, altresì, parte di un contesto fortemente antropizzato e non più idoneo alla coltivazione agricola. Per di più, parte dei terreni del ricorrente sarebbe stata esclusa nonostante per i terreni stessi pendesse un procedimento di sanatoria ex l. n. 47/1985 e, quindi, essi rientrassero nella riqualificazione urbanistica voluta dalla variante speciale.
In secondo luogo, evidenzia come nel perimetro dei nuclei abusivi siano stati ricompresi terreni non edificati privi dei requisiti previsti dall’art. 6-bis della l.r. n. 28/1980 (superficie non superiore a mq. 1.500 e carattere di fondo intercluso).
Ancora, il ricorrente censura la contraddittorietà e la disparità di trattamento da cui sarebbe affetto il provvedimento gravato. Da un lato, infatti, la riperimetrazione avrebbe individuato nuclei composti in prevalenza da zone inedificate, i cui lotti verrebbero quasi interamente destinati a servizi pubblici essenziali, mentre i terreni edificati sarebbero pochi e marginali, così ottenendosi effetti opposti allo scopo per cui la variante speciale è stata concepita. Per altro verso, terreni con uguali caratteristiche riceverebbero trattamenti diversi senza alcuna apprezzabile giustificazione.
Ad avviso del Collegio, tuttavia, nessuna delle doglianze appena riportate è suscettibile di positivo apprezzamento.
Ed invero, la Regione Lazio, nell’analizzare la variante speciale adottata dal Comune di Aprilia con deliberazione n. 66/2005, ha constatato come la stessa contrastasse con l’art. 6, sesto comma, della l.r. n. 28/1980 (introdotto dall’art. 1, comma 2, della l.r. n. 7/2004), il quale alla lett. e) dispone che nei nuclei perimetrati, gli interventi sulle aree inedificate devono rispettare la condizione per cui la nuova volumetria sia compresa all’interno del fabbisogno complessivo dello strumento urbanistico generale approvato od adottato.
La variante adottata, infatti, tra il volume esistente e quello da realizzare proponeva una volumetria complessiva comportante un numero totale di abitanti di 90.639, con base 100 mc./ab., o di 75.533, con base 120 mc./ab. (v. pag. 18 del parere del Comitato Regionale per il Territorio espresso con il voto n. 189/1 del 10 marzo 2011). Il P.R.G. in vigore, invece, ha previsto un fabbisogno insediativo residuo pari a 53.533 unità (v. pag. 12 del predetto parere), poi corretto in 50.533 unità (v. pag. 35): infatti, gli abitanti previsti dal P.R.G. vigente ammontano a 104.188 e quelli previsti dagli strumenti attuativi dello stesso P.R.G. ammontano, al 31 dicembre 2009, a 53.655, cosicché residuano 50.533 unità.
Pertanto, la variante proposta superava il fabbisogno previsto dallo strumento urbanistico vigente di circa 40.100 o di 25.000 abitanti, se calcolati, rispettivamente, in base al rapporto 100 mc./ab., o al rapporto 120 mc./ab. (ritenuto più congruo dal parere regionale: v. pag. 29), comportando essa una volumetria complessiva, tra esistente e di progetto, pari a mc. 9.063.944.
Per di più, dalla relazione integrativa presentata dall’Amministrazione comunale emergeva, in base allo stato di attuazione del P.R.G., una capacità insediativa residua ancora più ridotta (pari a 48.508 abitanti), cosicché il superamento, da parte della variante adottata, del fabbisogno fissato dal P.R.G. vigente sarebbe stato ancora più netto. Né, sottolinea la Regione, possono applicarsi provvedimenti compensativi rispetto alla variante richiesta, avendo l’Amministrazione comunale dato attuazione ai piani particolareggiati previsti dal P.R.G..
La Regione ha quindi introdotto i seguenti criteri di modifica della variante speciale, per ricondurre la stessa ai principi informatori della l.r. n. 28/1980:
- ridefinizione dei perimetri dei “nuclei”, con esclusione dell’edificato avente caratteristiche di case sparse;
- stralcio di tutte le “aree bianche” posizionate all’interno dei nuclei, che rimarrebbero zone agricole all’interno di zone “B”;
- eliminazione di agglomerati e case sparse privi dei requisiti dei nuclei previsti dalla legge;
- ridefinizione di alcuni comparti edificatori all’interno dei nuovi perimetri.
All’esito della riferita operazione di modifica, che ha comportato l’eliminazione dalla variante di n. 9 dei n. 55 nuclei spontaneamente sorti e da recuperare, il nucleo dov’è situato il lotto del ricorrente (“Casalazzara 2”), pur venendo conservato tra quelli da recuperare, ha ricevuto una perimetrazione diversa: per effetto di questa, il lotto del ricorrente è rimasto escluso dalla variante.
Ciò premesso, la Regione ha evidenziato, nelle sue difese, l’esistenza di una duplice serie di motivi a supporto dell’esclusione, dalla variante speciale di recupero, delle particelle di terreno di proprietà del sig. Pannaccio:
a) da un lato, l’ubicazione delle citate particelle nella fascia di rispetto di mt. 150 dal corso d’acqua pubblica denominato “Fosso dell’Acqua del Vojarello”, con conseguente assoggettamento di esse al vincolo di inedificabilità all’uopo previsto dal P.T.P.R. (questo fattore ostativo viene indicato anche dal Comune di Aprilia nelle sue difese);
b) dall’altro, la loro sottoposizione, in base alla Tavola A dello stesso P.T.P.R., alle norme di tutela del “paesaggio agrario di rilevante valore” ex art. 24 del P.T.P.R.;
Ne è derivata la doverosità dell’esclusione del terreno del ricorrente dalla variante speciale, ai sensi dell’art. 4, comma 1, lett. c), della l.r. n. 28/1980, che subordina detta variante alla condizione della compatibilità dei nuclei da recuperare con eventuali vincoli di varia natura esistenti nel territorio, tra cui il vincolo idrogeologico, quello paesistico e quello archeologico.
Il ricorrente ha replicato, nella memoria conclusiva, innanzitutto che la motivazione dell’esclusione incentrata sull’esistenza di un vincolo di inedificabilità sarebbe stata addotta per la prima volta dalle Amministrazioni intimate nei loro scritti difensivi: egli, perciò, l’avrebbe appresa per la prima volta in sede giudiziale. La suddetta motivazione, invece, non sarebbe mai stata prospettata nel corso del procedimento amministrativo, così ledendo il diritto di difesa del sig. Pannaccio, che non ha potuto contraddire sul punto. In ogni caso, si tratterebbe di motivazione erronea, poiché l’art. 35, comma 7, delle N.T.A. del P.T.P.R. consentirebbe di superare il vincolo discendente dalla fascia di rispetto di mt. 150 dai corsi d’acqua proprio nell’ipotesi della previa definizione del procedimento relativo alla variante speciale di recupero dei nuclei edilizi abusivi: pertanto, al momento della riperimetrazione del territorio da includere in detta variante, non sarebbe esistito alcun vincolo di inedificabilità, che non potesse essere superato proprio a seguito dell’adozione ed approvazione della variante in parola (fermo restando l’obbligo di richiedere l’autorizzazione paesistica).
Tuttavia, le argomentazioni di parte ricorrente non convincono.
Va osservato in primo luogo che, nel caso di specie, il drastico ridimensionamento delle volumetrie recuperabili previste dalla variante originaria adottata dal Comune di Aprilia costituiva atto dovuto, alla luce del surriferito contrasto di detta variante originaria con l’art. 6, sesto comma, lett. e), della l.r. n. 28/1980 (per il forte eccesso della variante rispetto al fabbisogno insediativo residuo previsto dallo strumento urbanistico vigente) e stante l’impossibilità di utilizzare gli strumenti compensativi ex art. 6, ultimo comma, cit. (su cui, v. infra). In secondo luogo, che, all’interno di questa doverosa operazione di “dimagrimento”, l’esclusione delle particelle del ricorrente dalla riperimetrazione del nucleo di “Casalazzara 2” appare anch’essa doverosa, alla luce del dettato dell’art. 4, comma 1, lett. c), della l.r. n. 28/1980.
Tale doverosità fa sì che non possano condividersi le doglianze del ricorrente circa la violazione del suo diritto di difesa, che sarebbe derivata dall’esplicitazione solo in sede processuale dei motivi che hanno indotto la P.A. ad escludere il suo lotto dalla variante speciale.
Infatti, anche a voler ritenere che detti motivi non siano stati adeguatamente esplicitati negli atti del procedimento (ma v. pp. 14-16 del parere del Comitato Regionale per il Territorio), deve comunque richiamarsi l’insegnamento della giurisprudenza, secondo il quale la facoltà della P.A. di fornire in giudizio l’effettiva dimostrazione dell’impossibilità di un diverso contenuto dispositivo dell’atto, in caso di atti vincolati, conduce ad escludere in sede processuale che l’argomentazione difensiva della P.A., volta ad assolvere all’onere della prova, possa essere qualificata come illegittima integrazione postuma della motivazione, cioè come un’indebita integrazione in sede giudiziale della motivazione stessa (cfr., ex multis, C.d.S., Sez. IV, 4 marzo 2014, n. 1018; id., Sez. V, 20 agosto 2013, n. 4194; T.A.R. Toscana, Sez. III, 28 aprile 2015, n. 672).
Ed invero, nel giudizio amministrativo, il divieto di integrazione della motivazione non ha carattere assoluto, in quanto non sempre i chiarimenti resi nel corso del giudizio valgono quale inammissibile integrazione postuma della motivazione: è il caso degli atti di natura vincolata ex art. 21-octies della l. n. 241 del 990, dove la P.A. può dare anche successivamente l’effettiva dimostrazione in giudizio dell’impossibilità di un diverso contenuto dispositivo dell’atto, o quello riguardante la possibilità di una successiva indicazione di una fonte normativa non prima riportata nel provvedimento, quando questa, per la sua notorietà, avrebbe potuto e dovuto esser conosciuta da un operatore professionale (T.A.R. Campania, Napoli, Sez. VIII, 18 giugno 2015, n. 3259).
E va aggiunto, sul punto, che il sig. Pannaccio certamente conosceva (o avrebbe dovuto conoscere) l’assoggettamento delle particelle di sua proprietà ai suesposti vincoli paesistici.
Nei fatti, poi, il ricorrente si limita a confutare la fondatezza della motivazione basata sull’esistenza del corso d’acqua pubblica denominato “Fosso dell’Acqua del Vojarello”, ma nulla dice in ordine al vincolo ex art. 24 delle N.T.A. del P.T.P.R. (“paesaggio agrario di rilevante valore”); vincolo, la cui esistenza è stata adeguatamente dimostrata dalla difesa regionale (cfr. doc. 4 depositato il 28 agosto 2015).
Al riguardo, pertanto, è applicabile l’insegnamento della costante giurisprudenza, secondo la quale, qualora il provvedimento amministrativo sia sorretto da più ragioni giustificatrici fra loro autonome, è sufficiente a sorreggere la legittimità dell’atto la conformità a legge anche di una sola di esse (cfr., da ultimo, C.d.S., Sez. VI, 7 gennaio 2014, n. 12).
Piuttosto, occorre aggiungere che ad essere sfornita di idoneo supporto probatorio è l’asserzione del ricorrente, secondo cui il lotto di sua proprietà sarebbe sito in un contesto fortemente antropizzato e non più idoneo alla lavorazione agricola.
In definitiva, pertanto, nei limiti in cui può essere ammesso il sindacato giurisdizionale sulle scelte ampiamente discrezionali della P.A. in materia urbanistica:
- da un lato l’esclusione dalla variante del lotto di proprietà del ricorrente non può reputarsi priva di motivazione, o fornita di una motivazione irragionevole od illogica, né sussiste una contraddittorietà nelle scelte operate dalla variante, poiché tale esclusione deriva dall’esigenza di garantire il rispetto degli artt. 4, comma 1, lett. c), e 6, sesto comma, lett. e), della l.r. n. 28/1980;
- in secondo luogo, di fronte all’impedimento derivante dall’art. 4, comma 1, lett. c), cit. (per la non conformità al vincolo di cui all’art. 24 delle N.T.A. al P.T.P.R.), a nulla vale la pendenza, per parte degli immobili del ricorrente, di una pratica di sanatoria ex l. n. 47/1985;
- quanto, infine, alla lamentata disparità di trattamento, osserva il Collegio che trattasi di una figura sintomatica dell’eccesso di potere, la quale postula, per la giurisprudenza costante (cfr., ex plurimis, T.A.R. Lazio, Latina, 7 aprile 2015, n. 314; T.A.R. Trentino Alto Adige, Trento, Sez. I, 3 dicembre 2014, n. 446), la totale identità, od assimilabilità, delle situazioni di base messe a raffronto. Anche a voler considerare tale vizio denunciabile in presenza di atti vincolati (così C.d.S., Sez. V, 13 maggio 2011, n. 2916; contra, C.d.S., Sez. VI, 27 dicembre 2007, n. 6658), ritiene il Collegio che, nel caso de quo, l’eventuale identità o assimilabilità delle situazioni potrebbe e dovrebbe semmai portare ad escludere dalla variante speciale i lotti di terreno che si trovino in situazione identica o assimilabile al terreno del ricorrente, ma non certo ad includere nella variante quest’ultimo. E ciò, proprio per la doverosità dell’esclusione delle particelle del sig. Pannaccio, desumibile dagli artt. 4, comma 1, lett. c), e 6, sesto comma, lett. e), della l.r. n. 28/1980.
Se ne evince, in conclusione, la complessiva infondatezza delle doglianze ora analizzate, formulate con il quarto motivo del ricorso originario e con il secondo motivo aggiunto.
Venendo alle restanti doglianze formulate dal ricorrente (con l’atto introduttivo del giudizio e con i motivi aggiunti), occorre premettere che le stesse si appalesano inammissibili, poiché la doverosità dell’esclusione dalla variante speciale del terreno del ricorrente priva quest’ultimo dell’interesse a dolersi di ulteriori illegittimità da cui sarebbero affetti gli atti impugnati: di qui il ricordato carattere pregiudiziale dell’analisi del quarto motivo del ricorso originario. In ogni caso, tali doglianze sono, altresì, complessivamente infondate nel merito.
Ed invero, iniziando dal primo motivo del ricorso introduttivo, con il quale il ricorrente lamenta che il Comune di Aprilia avrebbe omesso un esame effettivo delle osservazioni presentate sul testo della variante conseguente al recepimento delle modifiche d’ufficio proposte dal Comitato Regionale, si osserva che tale doglianza è priva di fondamento giuridico.
Nel caso de quo, infatti, non è anzitutto vero che la deliberazione del Consiglio Comunale di Aprilia n. 66 del 28 novembre 2011, nel recepire le modifiche proposte dalla Regione, abbia escluso in via pregiudiziale l’esame e l’accoglimento di qualsiasi osservazione presentata dai cittadini interessati: tale deliberazione, infatti, si limita ad illustrare le ragioni del recepimento delle modifiche in parola, demandando agli Uffici competenti la propria pubblicazione tramite avviso, recante l’indicazione di termini e modalità per la presentazione di osservazioni.
Inoltre, la circostanza che, nella fattispecie in esame, le osservazioni presentate sarebbero state tutte respinte con motivazioni di tenore identico – circostanza, peraltro, confutata dal Comune – anche se fosse provata, non basterebbe di per sé a far concludere che le predette osservazioni non siano state realmente esaminate e valutate dall’Amministrazione comunale.
Ciò, in primo luogo, atteso che, come eccepisce la difesa comunale, per giurisprudenza consolidata non esiste nessun obbligo di puntuale controdeduzione alle singole osservazioni degli interessati sul P.R.G., poiché esse costituiscono un mero apporto collaborativo alla formazione dello strumento di pianificazione urbanistica e non danno luogo a peculiari aspettative, con l’effetto che il rigetto delle stesse non richiede alcuna specifica motivazione, ed anzi esse possono essere esaminate per gruppi e definite con una motivazione unica.
Questi argomenti della difesa comunale indubbiamente colgono nel segno, ricollegandosi all’ampia discrezionalità di cui gode il Comune in ambito urbanistico, da cui discende che il medesimo esame delle osservazioni va considerato come l’esame di meri apporti collaborativi dei cittadini, in ordine al quale non sussiste un vero e proprio obbligo di motivare sull’accoglimento o il rigetto delle stesse (cfr. T.A.R. Friuli Venezia Giulia, Sez. I, 30 novembre 2012, n. 452). Ed invero, le osservazioni dei proprietari al P.R.G., secondo costante giurisprudenza, non costituiscono un vero e proprio rimedio giuridico a tutela degli interessati, ma essenzialmente forme di collaborazione per la redazione dello strumento urbanistico, cosicché l’Amministrazione deliberante non è obbligata a confutarle in modo analitico, essendo sufficiente che risulti dagli atti che esse sono state esaminate e messe a confronto con gli interessi generali dello strumento pianificatorio (C.d.S., Sez. IV, 16 aprile 2010, n. 2166; id., 18 giugno 2009, n. 4024; id., 19 marzo 2009, n. 1652).
La giurisprudenza ha, altresì, sottolineato che non è necessaria una specifica confutazione di tutte le singole osservazioni che vengono respinte, essendo possibile anche un loro esame complessivo ed una conseguente valutazione che conduca alla loro reiezione (T.A.R. Lombardia, Brescia, Sez. I, 12 febbraio 2010, n. 732). Peraltro, la possibilità, per il Consiglio comunale, di raggruppare e decidere congiuntamente con un’unica votazione, per ragioni di economia procedimentale, più osservazioni formulate avverso un piano urbanistico, deve essere circoscritta alle sole osservazioni “omogenee”, cioè a quelle con contenuto sostanzialmente identico o quantomeno similare, attinenti ad una stessa previsione urbanistica e che, nel loro complesso, il Consiglio comunale ritenga di dover respingere o accogliere “in blocco” con un’identica motivazione, e ciò anche al fine di evitare una disparità di trattamento (T.A.R. Abruzzo, Pescara, Sez. I, 23 luglio 2010, n. 720).
Nondimeno, ad avviso del Collegio, il punto veramente decisivo della questione è dato dal fatto che la motivazione addotta dal Comune per respingere l’osservazione del sig. Pannaccio – in disparte il suo essere o no uguale alle altre – è comunque idonea a dar conto del contrasto di tale osservazione con gli interessi e con l’impostazione posti alla base della variante di recupero, per come emergenti dal recepimento delle modifiche d’ufficio della Regione.
Nella suddetta motivazione si legge, infatti, che si esprime parere contrario all’inserimento del lotto del sig. Pannaccio nella variante speciale, trattandosi di lotto esterno alla ridefinizione dei comparti e/o perimetri dei nuclei abusivi contenuti nella variante stessa, come modificata dalla Regione Lazio e – c’è da aggiungere – recepita e fatta propria dal Comune di Aprilia.
In altre parole, avendo il Comune accolto e fatto proprie le modifiche d’ufficio alla variante speciale proposte dal Comitato Regionale per il Territorio, le quali hanno impresso una data impostazione di fondo alla variante stessa (impostazione che – si ripete – è stata recepita e condivisa dal Comune), è chiaro che tutte le osservazioni in contrasto con la citata impostazione non potevano avere una sorte diversa dall’essere respinte in blocco. Del resto, non a caso il rigetto dell’osservazione del ricorrente richiama il parere espresso dal predetto Comitato Regionale con il voto n. 189/1 del 10 marzo 2011 e, quindi, la ratio sottesa a detto parere.
In questo senso, perciò, la condotta del Comune di Aprilia nel rigettare l’osservazione del ricorrente (e tutte le altre aventi analoghi obiettivi e finalità) appare conforme al già visto insegnamento della giurisprudenza, per cui è sufficiente che la motivazione del rigetto dell’osservazione presentata sul P.R.G. (o variante) dia conto che la stessa è stata esaminata e ritenuta in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste a base della formazione dello strumento pianificatorio (C.d.S., Sez. IV, nn. 4024 e 1652 del 2009, citt.; T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. I, 8 novembre 2012, n. 2570). Ove, infatti, la P.A. ritenga che l’accoglimento delle osservazioni dei privati proprietari condurrebbe allo stravolgimento dello strumento pianificatorio, nel suo impianto complessivo, legittimamente non ne tiene conto (C.d.S., Sez. IV, n. 2166/2010, cit.).
In merito, infine, alle dichiarazioni che sarebbero state rese alla stampa da amministratori comunali, il Collegio reputa di condividere l’eccezione circa la loro irrilevanza giuridica sollevata dalla difesa comunale: ciò, sia per il loro appartenere fisiologicamente agli ambiti dell’attività e della polemica politica, sia per i problemi di verifica della loro attendibilità che derivano di solito da dichiarazioni di tal genere (con la prassi usuale delle smentite, a sua volta da ricondurre al “normale” gioco della dialettica politica).
Donde, in definitiva, l’infondatezza del motivo di ricorso ora analizzato.
Venendo ora all’esame delle residue censure dedotte dal ricorrente coi motivi aggiunti ed iniziando dal primo motivo, recante la doglianza di illegittimità derivata, sottolinea il Collegio che la stessa è priva di fondamento: infatti, vista l’immunità della deliberazione impugnata con il ricorso originario dalle doglianze contenute in quest’ultimo, nessuna illegittima derivata si riflette sulla deliberazione gravata con i motivi aggiunti.
Con il terzo ed ultimo dei motivi aggiunti, infine, il ricorrente lamenta il mancato esercizio, da parte della P.A., dei poteri ex art. 6, ult. comma, della l.r. n. 28/1980 (che prevede l’adozione di strumenti compensativi, ove la variante speciale implichi un aumento degli insediamenti previsti dal P.R.G. in vigore, tale da alterarne sensibilmente il dimensionamento).
In dettaglio, la motivazione addotta dalla P.A. per il mancato esercizio di tali poteri – che avrebbero consentito di includere nella variante tutti i terreni originariamente individuati dal Comune, e quindi anche quello del ricorrente – si basa sulla già avvenuta approvazione da parte del Comune di Aprilia della totalità degli strumenti attuativi previsti dal P.R.G. vigente.
Il ricorrente lamenta, nondimeno, che le N.T.A. della variante già avrebbero previsto ampie zone da destinare a servizi pubblici, cosicché non vi sarebbe alcun rischio di carenza di questi ultimi (rischio che i succitati strumenti compensativi mirano a scongiurare); inoltre, nessun ostacolo agli strumenti compensativi deriverebbe dalla mancanza, nel P.R.G., di ulteriori possibilità edificatorie, potendosi mutuare i terreni necessari per la costruzione di opere pubbliche con altri terreni aventi destinazione agricola.
Le argomentazioni di parte ricorrente non convincono.
Invero, da un lato l’assunto del sig. Pannaccio, per cui la predisposizione in quantità idonea di zone da destinare a servizi pubblici sarebbe già stata garantita dall’art. 6 delle N.T.A. della variante (che ha destinato a standard pubblici almeno il 50% della superficie del comparto), prova troppo. Un tale assunto, infatti, implica che le aree da destinare a servizi pubblici siano già adeguatamente previste dalla variante: pertanto, esso rende del tutto superfluo l’utilizzo degli strumenti compensativi ex art. 6, ult. comma, della l.r. n. 28/1980.
In altre parole, se gli standard sono già garantiti dall’art. 6 delle N.T.A. della variante, non v’è alcun bisogno di ricorrere agli strumenti compensativi ex art. 6, ult. comma, cit..
In secondo luogo, il ricorrente non contesta il dato di fatto opposto dalla P.A. e cioè che nel caso di specie il Comune ha già dato attuazione ai piani particolareggiati previsti dal P.R.G. (v. pag. 21 del parere n. 189/1 cit.).
Inoltre, non è vero che l’utilizzo degli “strumenti compensativi” avrebbe consentito di comprendere nella variante tutti i terreni in origine individuati dal Comune e, dunque, anche quello del ricorrente, poiché quest’ultimo ne sarebbe comunque dovuto rimanere fuori, in forza della già vista preclusione derivante dall’art. 4, comma 1, lett. c), della l.r. n. 28/1980.
Quanto, infine, alla possibilità di mutuare i terreni per la costruzione delle opere pubbliche con altri terreni aventi destinazione agricola, si tratta di rilievo che impinge manifestamente nel merito delle scelte amministrative e che, perciò, è inammissibile (cfr., da ultimo, T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. II, 8 luglio 2015, n. 1667). Peraltro, tra i criteri informatori delle modifiche regionali vi è quello dello stralcio dalla variante delle “aree bianche” ubicate all’interno dei nuclei (destinate a rimanere “zone agricole” all’interno di zone “B”).
Né vi è alcuna contraddizione con la finalità di recupero dei nuclei spontanei propria della variante speciale, poiché detta finalità va realizzata nel rispetto della disciplina fissata dalla l.r. n. 28/1980 e, dunque, della regola stabilita dall’art. 6, sesto comma, lett. e), della citata legge regionale, secondo cui – come già rammentato – “la nuova volumetria deve essere compresa all’interno del fabbisogno complessivo dello strumento urbanistico generale approvato o adottato”.
In definitiva, è lo stesso Legislatore regionale ad imporre, laddove la variante comporti un aumento degli insediamenti previsti dal P.R.G. in vigore, tale da alterarne sensibilmente il dimensionamento, l’inclusione nella variante stessa di “opportuni strumenti compensativi” (v. art. 6, ult. comma, cit.): è, pertanto, evidente che, qualora il ricorso a detti strumenti non sia consentito, alla P.A. non rimane altra alternativa, sulla base del dettato legislativo, che quella di ricondurre la nuova volumetria entro il fabbisogno complessivo previsto dallo strumento urbanistico.
Anche il motivo aggiunto ora in esame, quindi, risulta infondato e da respingere.
In definitiva, perciò, il ricorso originario risulta inammissibile quanto al secondo e terzo motivo con esso dedotti ed infondato e da respingere nella restante parte. I motivi aggiunti, a propria volta, sono nel loro complesso infondati e da respingere. Ciò, in disparte l’inammissibilità del primo motivo del ricorso introduttivo e del primo e terzo dei motivi aggiunti, conseguente all’infondatezza del quarto motivo aggiunto, secondo quanto più sopra illustrato.
Sussistono, comunque, giusti motivi per disporre la compensazione integrale delle spese tra le parti, attese la novità e la complessità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio – Sezione staccata di Latina (Sezione I^), così definitivamente pronunciando sul ricorso originario e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, dichiara in parte inammissibile e nella restante parte respinge il ricorso originario, contestualmente respingendo nel suo complesso il ricorso per motivi aggiunti.
Compensa le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Latina, nella Camera di consiglio del giorno 22 ottobre 2015, con l’intervento dei magistrati:
Carlo Taglienti, Presidente
Roberto Maria Bucchi, Consigliere
Pietro De Berardinis, Consigliere, Estensore



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