a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Lazio Roma, Sezione II-Quater, 19 febbraio 2016


Che rilievo assume la sopravvenienza di un vincolo di inedificabilità relativa o di inedificabilità assoluta sul procedimento di esame della domanda di condono?

SENTENZA N. 2252

1. Invero - e con riguardo alla sopravvenienza di un vincolo di inedificabilità relativa - pur se l’ordine di argomentazioni patrocinato da parte ricorrente ha trovato avallo in qualche precedente giurisprudenziale (ved. Cons. St.n.5806 del 2000; Tar Campania, Salerno, n.1746 e n.1763 del 2012 e n.1500 del 2011), v’è da rilevare che maggioritario, e condivisibile, è l’orientamento opposto del G.A. (peraltro stabilizzatosi anche con riguardo a fattispecie di vincoli rivenienti dall’istituzione, successiva all’abuso, di parchi nazionali o regionali) secondo il quale in base alla pacifica giurisprudenza (consolidatasi a seguito della sentenza dell'Adunanza Plenaria n. 20 del 1999), il quadro normativo riconducibile alle disposizioni dei primi due condoni (di cui alle leggi n. 47 del 1985 e n. 724 del 1994) va inteso nel senso che, se nel corso del procedimento di esame della domanda di condono entra in vigore una normativa o è emesso un provvedimento, che determina la sopravvenienza di un vincolo di protezione dell'area in questione, l'autorità competente ad esaminare l'istanza di condono deve acquisire il parere della autorità preposta alla tutela del "vincolo sopravvenuto", che deve pronunciarsi tenendo conto del quadro normativo vigente al momento in cui esercita i propri poteri consultivi (cfr. Cons. St. nr. 231 del 2014 e n.3015 del 2013 che hanno annullato le decisioni del Tar Campania sopra indicate; nonché Cons. St. n.2367 del 2013 che ha annullato la sent. n.1500/2011 dello stesso Giudice di primo grado). E d’altro canto si tenga conto che una tale opzione esegetica è l’unica che appare idonea a porre (l’ormai abrogato) comma 3 dell’art.32 (introdotto dall’art.2 c. 44 della legge n.662 del 1996) al riparo da sicuri profili di illegittimità costituzionale quali quelli rivenienti dall’ovvio quanto elementare rilievo che la sorte dei condoni introdotti ai sensi delle legge n.47/1985 e 724/1994 viene fatta dipendere, di fatto, dalla celerità con cui le amministrazioni comunali definiscono i relativi procedimenti.

2. Se vi è stata, come sopra visto, qualche oscillazione giurisprudenziale in ordine al rilievo da assegnare, nell’ambito di una procedura di condono edilizio, ai vincoli cc.d. relativi sopravvenuti all’abuso, nessun dubbio o riserva ha mai connotato il parallelo indirizzo di pensiero relativo alla sopravvenienza di vincoli di inedificabilità assoluta: in tale contesto il Massimo Giudice amministrativo ha, senza flessioni, sempre, e pacificamente, affermato che se è vero che alla stregua dell'art. 33, l. n. 47/1985 cit. il vincolo di inedificabilità assoluta non può operare in modo retroattivo, tuttavia lo stesso non si può considerare inesistente per il solo fatto che sia sopravvenuto all'edificazione (ciò che paradossalmente porterebbe a ritenere senz'altro sanabili gli interventi, i quali pertanto fruirebbero di un regime più favorevole di quello riservato agli abusi interessati da vincoli sopravvenuti di inedificabilità relativa); pertanto, se il vincolo di inedificabilità assoluta sopravvenuto non può considerarsi sic et simpliciter inesistente, ne discende che va applicato al riguardo lo stesso regime della previsione generale dell'art. 32, comma 1, l. n. 47/1985 cit., che subordina il rilascio della concessione in sanatoria per opere su aree sottoposte a vincolo al parere favorevole dell'autorità preposta alla tutela del vincolo medesimo (cfr., in progressione storica, Cons. St. sez. V 27 marzo 2000 n. 1761; sez. VI 07 ottobre 2003 n. 5918; idem 05 aprile 2012 n. 2018, 06 maggio 2013 n. 2409 e 12 novembre 2014 n. 5549).

FATTO e DIRITTO

I)- Tutti i ricorsi in epigrafe trattano di segmenti e/o fasi del procedimento per il condono, ai sensi della legge n.724 del 1994, di abusi edilizi che sono accomunati dal fatto di essere stati commessi in data successiva al 15.6.1984 in area (loc. “Longarina” nel comune di Ciampino) gravata da vincoli di varia natura (urbanistica, paesaggistica, archeologica, ambientale) e tipologia (vincoli relativi ed assoluti) sia preesistenti che successivi alla data di consumazione degli abusi stessi. Più puntualmente, pre-esistevano all’anno di realizzazione degli abusi:
a) un vincolo paesistico panoramico imposto con d.m. 29.4.1955 ai sensi L. n.1497 del 1939;
b) altro vincolo riveniente dal Piano Territoriale Paesistico delle zone dell’Appia antica dei comuni di Roma e Ciampino imposto con d.m. 11.2.1960 ai sensi della L. n.1497/1939, istitutivo di due zone di rispetto “A” e “B”: Piano il cui art.5 delle relative Norme tecniche di attuazione nella zona B (che è quella, senza contestazioni dei ricorrenti, interessata dagli abusi) ammette soltanto l’adattamento degli edifici esistenti e precisa che in lotti di terreno di almeno 4 ha possono essere consentite eccezionalmente piccole costruzioni a carattere agricolo ad uso del fondo coltivato;
c) un ulteriore vincolo già introdotto dal pregresso Programma di Fabbricazione e ribadito nel P.r.g. di Ciampino, approvato nel 1983, che destinava la zona a Parco archeologico dell’Appia antica (zona F1: comprendente le preesistenze archeologiche del sito e prescrittivo di un vincolo di inedificabilità assoluta in attesa dell’approvazione del piano particolareggiato della zona stessa).
Sono invece successivi all’epoca di consumazione degli abusi in parola:
- i vincoli introdotti dalla L.r. Lazio n.66 del 1988 [istitutiva del Parco regionale dell’Appia Antica e del relativo Ente parco, che ha previsto rigide misure di salvaguardia (includenti il divieto di nuove opere edilizie fino all’approvazione del Piano di Assetto del Parco)];
- i vincoli di inedificabilità assoluta, di carattere storico archeologico ai sensi della legge n.1089 del 1939, di cui al d.m. 26.5.1997 che ha istituito una fascia di rispetto (che include le p.lle interessate dagli abusi di cui si tratta) su entrambi i lati dell’Appia Antica in cui è fatto divieto assoluto di innalzare costruzione di qualsiasi genere e tipo o sopraelevazioni degli edifici esistenti ….anche di carattere temporaneo. Tale d.m. segue altro decreto della stessa natura e tipologia del 17.7.1989 introduttivo di analoghe prescrizioni su p.lle territoriali che però non dovrebbero riguardare i lotti interessati dagli abusi ( come sostenuto dai ricorrenti e non contestato sul punto dalle altre parti in causa);
- i vincoli dal Piano Territoriale Pesistico -ambito n.9 - approvato con le legge regionale nr.24 del 1998 - e nel cui contesto l’area interessata dall’abuso ricade nell’ambito delle zone agricole con rilevante valore paesistico ambientale all’interno delle quali è ammesso un rapporto di copertura non superiore ad 1 m² per ettaro.
Orbene, in tale contesto territoriale - come sopra vincolato - i sigg.ri E.Pocaforza e M.Foschi edificano abusivamente (e, dato incontestato, non prima del 15.6.1984) un capannone delle dimensioni di mq 465 circa, di mc 2348 con un’altezza, al colmo di mt.5,60 circa; e, in ordine a tale abuso, una volta esitata negativamente una prima istanza di sanatoria ai sensi della legge n.47 del 1985 (che non è oggetto dei correnti contenziosi), ripresentano una seconda domanda di condono ai sensi della legge n.724 del 1994 nell’aprile 1995. Nel corso di tale procedimento chiedono:
1) in data 10.4.2000 il parere di competenza dell’Ente parco regionale dell’Appia Antica: parere esitato negativamente il 29.9.2000 e dagli stessi gravato col ric. n.21610/2000;
2) in data 19.4.2000 (e successiva istanza di rettifica del 06.6.2000), il parere di competenza della Soprintendenza Archeologica per il Lazio: parere esitato negativamente il 24.10.2000 e dagli stessi gravato col ric. n. 283/2001.
Inoltre, e sempre nel medesimo contesto territoriale, il solo Pocaforza Eugenio edifica abusivamente un capannone delle dimensioni di 203,61 mq, 1001,76 mc con altezza al colmo di mt 5,60, in ordine al quale, una volta esitata negativamente una prima istanza di sanatoria ai sensi della legge n.47 del 1985 (che non è oggetto dei correnti contenziosi), ripresenta una seconda domanda di condono ai sensi della legge n.724 del 1994 nel novembre 1994. Nel corso di tale procedimento chiede:
a) in data 10.4.2000 il parere di competenza dell’Ente parco regionale dell’Appia Antica: parere esitato negativamente il 29.9.2000 e dallo stesso gravato col ric. n.21617/2000 di sostanziale identico tenore al ric. n.21610/2000;
b) in data 19.4.2000 (e successiva istanza di rettifica del 06.6.2000), il parere di competenza della Soprintendenza Archeologica per il Lazio: parere esitato negativamente il 24.10.2000 e dallo stesso gravato col ric. n. 282/2001 di sostanziale identico tenore al ric. n. 283/2001.
L’ultimo capitolo del complesso contenzioso in trattazione è dato dai provvedimenti con cui il Comune di Ciampino ha respinto le istanze di condono presentate sia dai sigg.ri Pocaforza e Foschi nonché dal solo sig. Pocaforza. Più precisamente si tratta:
- delle determinazioni comunali nn.7398 e 7399 (entrambe) dell’1.3.2001, relative al sopra citato capannone delle dimensioni di mq 465 circa, di mc 2348, recanti reiezione delle separate istanze di condono presentate - ciascuna con riferimento ad una porzione dello stesso capannone - da Pocaforza e Foschi;
- della determinazione comunale nr.7400 dell’1.3.2001 - relativa al capannone delle dimensioni di 203,61 mq, 1001,76 mc con altezza al colmo di mt 5,60 - recante reiezione dell’istanza di condono del solo Pocaforza.
Le tre determinazioni sono state impugnate dai sigg. ri Pocaforza e Foschi col ric. n.5860 del 2001.
Con riferimento a ciascuno dei ricorsi dianzi descritti si è costituito in giudizio il Comune di Ciampino che non ha trascurato la produzione di documentazione d’Ufficio (inerente le distinte pratiche di condono) e di articolate memorie difensive insistendo per la reiezione degli opposti gravami. Nei ricorsi che vedono impugnati propri atti (n.21610/2000 e n. 21617/2000) si è costituito in giudizio, con deposito di memorie e nota difensiva l’Ente parco intimato; ed analogo contegno è stato assunto, nell’interesse dell’intimata Soprintendenza Archeologica per il Lazio, dalla Difesa erariale che ha contestato, con propri scritti difensivi, le deduzioni avversarie proponendone la reiezione (si tratta dei ricorsi nn.282 e 283 del 2001).
II)- Dunque e operando un primo riepilogo, gli abusi per i quali si controverte riguardano due capannoni:
- l’uno, di mc 2348, è stato edificato dal Pocaforza e dal Foschi i quali ne hanno chiesto (con separate istanze, ciascuna relativa ad una porzione del fabbricato) il condono e hanno collettivamente impugnato, con separati ricorsi sia il parere dell’Ente parco (ric. n.21610/2000), che quello della Soprintendenza (ric. n. 283/2001);
- l’altro, di 1001,76 mc, edificato, nel medesimo contesto territoriale, dal solo Pocaforza il quale ha impugnato sia il parere dell’Ente parco (con ricorso n.21617/2000 di sostanziale identico tenore al ric. n.21610/2000) che quello della Soprintendenza (col ric. n. 282/2001 di sostanziale identico tenore al ric. n. 283/2001).
Da ultimo i ricorrenti, con ricorso parimenti collettivo e cumulativo, si sono gravati avverso i provvedimenti comunali di reiezione delle rispettive istanze di condono. Sussistono, di conseguenza, evidenti elementi di connessione che consentono la riunione dei gravami al fine della loro unitaria trattazione e definizione con un’unica pronuncia.
Tanto premesso, per quanto attiene allo scrutinio dei ricorsi così riuniti, il Collegio ritiene che un ruolo centrale e determinante vada riservato ai ricorsi (di identico tenore come sopra già accennato) che aggrediscono il parere della Soprintendenza archeologica attesa l’incidenza che il relativo esito svolge - per le ragioni che si avrà cura di meglio chiarire in seguito - sia sui ricorsi (temporalmente precedenti) avverso il parere dell’ente parco che sul successivo ricorso avverso i dinieghi di condono. Alla loro delibazione è dunque riservato il paragrafo seguente.
III)- Del ricorso nr. 283/2001 (e di quello di egual tenore n. 282/2001).
Qui l’abuso, come già più volte evidenziato, è dato dalla realizzazione del capannone delle dimensioni di mq 465 circa e di mc 2348 (oggetto delle separate istanze di condono - ciascuna riguardante una porzione e nel loro insieme l’intero capannone - del Pocaforza e Foschi); mentre il giudizio di cui la Soprintendenza è stata investita è quello relativo alla compatibilità di detto abuso col vincolo (sopravvenuto) di inedificabilità assoluta introdotto col d.m.26.5.1997: vincolo assoluto in quanto detto decreto (che solo la Difesa erariale si è premunita di versare agli atti di causa), all’art.1, individua una fascia di rispetto di 110 mt a partire dall’asse mediano della via Appia Antica (in cui ricade l’area interessata dalla costruzione di entrambi i capannoni di cui ai ricorsi 282 e 283 del 2001), all’interno della quale “è fatto divieto assoluto di innalzare costruzioni di qualsiasi genere e tipo, anche a carattere provvisorio, o sopraelevazioni degli edifici già esistenti, modificazioni o ampliamenti, anche a carattere temporaneo, di inserire elementi in elevato, di aprire passi carrabili o cancelli e di effettuare sbancamenti ed apertura di scavi”. Si tratta di un d.m. - si curano di ricordare i ricorrenti - che è stato già gravato innanzi a questo Tribunale col ric. n. 1288/1998; e, a tal riguardo, essi deducono col secondo mezzo di gravame che il parere reso dalla Soprintendenza ripete la sua invalidità dalla illegittimità da cui tale decreto ministeriale sarebbe, a loro avviso, inficiato. Sennonché - e lo si può sin da subito chiarire - detto ricorso è stato dichiarato perento con d.p. n.9303/2013 che, a differenza dei decreti di perenzione relativi ai ricorsi in epigrafe, non risulta revocato, a tanto accedendo l’improcedibilità di tale doglianza e la possibilità di affrontare, senza riserve, lo scrutinio dei ricorsi in trattazione.
Quindi, e procedendo, nel caso di specie, la Soprintendenza ha escluso ogni rapporto di compatibilità tra il d.m. 26.5.1997 e l’abuso in quanto quest’ultimo:
- costituisce un impatto visivo nei confronti dell’antico tracciato viario e del sepolcro romano corrispondente contravvenendo alle norme previste dall’art.21 della l.n.1089 del 1939;
- altera totalmente il paesaggio antico che costituiva fino a pochi decenni fa una delle caratteristiche salienti della campagna romana;
- deturpa la visibilità non solo della via Appia Antica ma dell’intero comprensorio archeologico che non è limitato al solo tracciato viario, essendo esso affiancato da sepolcri e da strutture murarie in parte visibili, ma in parte ancora da scavare;
- preclude la possibilità di effettuare future campagne di ricerca nel terreno sottostante, come previsto nel progetto di valorizzazione del parco archeologico dell’Appia Antica, portato avanti in collaborazione con la Soprintendenza archeologica per il Lazio e l’Ente parco dell’Appia Antica;
- l’attività in cui il manufatto destinato non è compatibile con le finalità del parco e con la tutela di salvaguardia del sito archeologico.
Detta articolata trama motivazionale è stata contestata con più censure fra le quali determinante - per significatività e consistenza - è quella (che si trova identicamente ribadita in tutti i ricorsi in epigrafe e che, con riguardo a quelli nn.282 e 282 del 2001 ora in corso di scrutinio, è) allocata nel primo mezzo di gravame laddove si deduce che, essendo stato l’abuso perpetrato anteriormente alla data di introduzione del vincolo ex l. n.1089/1939, il provvedimento di nulla osta della Soprintendenza non avrebbe dovuto - ai sensi dell’art.32 della legge n.47 del 1985 - essere richiesto ovvero, quantomeno, sarebbe dovuto intervenire in termini di non soggezione dell’immobile alla necessità del nulla osta. A tal riguardo parte ricorrente ritiene che alla fattispecie non è applicabile l’insegnamento di cui all’Ad. Pl. del Cons. St. n.20 del 1999 (che reputa necessario il rilascio del nulla osta a prescindere dal momento di apposizione del vincolo) in quanto tale indirizzo di pensiero ha avuto riguardo all’interpretazione del testo dell’art.32 comma 1 della legge n.47 del 1985 nella versione antecedente le modifiche apportate dall’art.2 (commi 43 e 44) della legge n.662 del 1996 (ndr.: nello specifico il comma 43 ha modificato il comma 1 del citato art.32; mentre il comma 44 ha introdotto un terzo comma nel corpo dell’art.32). In tale occasione detto Consesso – una volta rilevato che il comma 1 dell’art.32 citato non fa riferimento alla data di apposizione del vincolo – ha dettato il principio secondo il quale il vincolo paesaggistico su un'area, ancorché sopravvenuto all'intervento edilizio, non possa restare senza effetti sul piano giuridico, con la conseguenza che deve ritenersi sussistente l'onere procedimentale di acquisire il prescritto parere dell'autorità preposta alla tutela del vincolo in ordine alla assentibilità della domanda di sanatoria, a prescindere dall'epoca d'introduzione del vincolo, tale valutazione essendo funzionale all'esigenza di vagliare l'attuale compatibilità dei manufatti realizzati abusivamente con lo speciale regime di tutela del bene compendiato nel vincolo. Ma tale insegnamento, segnalano i ricorrenti, non torna utile ove venga in considerazione, come nel caso di specie, il comma 3 dell'art.32 citato, introdotto dall'art.2 comma 44 pure esso citato, il quale dispone che è subordinato al parere favorevole delle amministrazioni preposte alla tutela del vincolo il rilascio della concessione edilizia o dell'autorizzazione in sanatoria per opere eseguite su immobili soggetti alle leggi 1° giugno 1939, n. 1089, 29 giugno 1939, n. 1497 e al d.l. n.312/1985 (convertito, con modificazioni, dalla legge n.431/1985) "nonché in relazione a vincoli imposti da leggi statali e regionali e dagli strumenti urbanistici, a tutela di interessi idrogeologici e delle falde idriche nonché dei parchi e delle aree protette nazionali e regionali qualora istituiti prima dell'abuso". Questa disposizione è stata abrogata dall'art.32 comma 43 del d.l. n.269 del 2003 (convertito in legge n.326/2003), per cui essa è rimasta in vigore dal 1996 al 2003, recando la citata legge di conversione del decreto legge, in aggiunta all'art. 32, il comma 43 bis, per il quale "Le modifiche apportate con il presente articolo concernenti l'applicazione delle leggi 28 febbraio 1985, n. 47, e 23 dicembre 1994, n. 724, non si applicano alle domande già presentate ai sensi delle predette leggi".
Orbene, e fermo restando:
- il vizio di fondo che affligge l’opzione esegetica patrocinata dai ricorrenti, e cioè quello di ritenere relativo e non assoluto (id est: introduttivo di un divieto assoluto di edificazione) il vincolo introdotto dal d.m. 26.5.1997;
- la singolarità del contegno di parte attrice che prima si determina (con istanza del 19.4.2000) a chiedere alla Soprintendenza di esprimere il parere di rito e poi sostiene che tale parere non poteva o doveva essere reso;
(fermo quanto sopra), la doglianza di cui trattasi non si presta ad essere condivisa in nessun caso; e cioè sia nell’ipotesi di vincolo sopravvenuto (all’abuso) di inedificabilità relativa (che è quello che ha interessato la specifica fattispecie originatrice della decisione dell’Ad.Pl. n.20 del 1999) che di vincolo sopravvenuto di inedificabilità assoluta (natura che, senza riserve, va riconosciuta al vincolo di cui al d.m. 26.5.1997).
Invero - e con riguardo alla sopravvenienza di un vincolo di inedificabilità relativa - pur se l’ordine di argomentazioni patrocinato da parte ricorrente ha trovato avallo in qualche precedente giurisprudenziale (ved. Cons. St.n.5806 del 2000; Tar Campania, Salerno, n.1746 e n.1763 del 2012 e n.1500 del 2011), v’è da rilevare che maggioritario, e condivisibile, è l’orientamento opposto del G.A. (peraltro stabilizzatosi anche con riguardo a fattispecie di vincoli rivenienti dall’istituzione, successiva all’abuso, di parchi nazionali o regionali) secondo il quale in base alla pacifica giurisprudenza (consolidatasi a seguito della sentenza dell'Adunanza Plenaria n. 20 del 1999), il quadro normativo riconducibile alle disposizioni dei primi due condoni (di cui alle leggi n. 47 del 1985 e n. 724 del 1994) va inteso nel senso che, se nel corso del procedimento di esame della domanda di condono entra in vigore una normativa o è emesso un provvedimento, che determina la sopravvenienza di un vincolo di protezione dell'area in questione, l'autorità competente ad esaminare l'istanza di condono deve acquisire il parere della autorità preposta alla tutela del "vincolo sopravvenuto", che deve pronunciarsi tenendo conto del quadro normativo vigente al momento in cui esercita i propri poteri consultivi (cfr. Cons. St. nr. 231 del 2014 e n.3015 del 2013 che hanno annullato le decisioni del Tar Campania sopra indicate; nonché Cons. St. n.2367 del 2013 che ha annullato la sent. n.1500/2011 dello stesso Giudice di primo grado). E d’altro canto si tenga conto che una tale opzione esegetica è l’unica che appare idonea a porre (l’ormai abrogato) comma 3 dell’art.32 (introdotto dall’art.2 c. 44 della legge n.662 del 1996) al riparo da sicuri profili di illegittimità costituzionale quali quelli rivenienti dall’ovvio quanto elementare rilievo che la sorte dei condoni introdotti ai sensi delle legge n.47/1985 e 724/1994 viene fatta dipendere, di fatto, dalla celerità con cui le amministrazioni comunali definiscono i relativi procedimenti. Altrimenti detto, se si seguisse la tesi interpretativa proposta da parte ricorrente (secondo la quale non vi sarebbe spazio per alcun parere nei casi di vincoli paesistici, monumentali, storici, a tutela dei parchi ecc. successivi alla consumazione dell’abuso), vi sarebbero alcune istanze di condono definite prima dell’entrata in vigore della legge n.662 del 1996 per le quali (anche in omaggio al principio poi fissato dall’Ad.Pl. del Consiglio di Stato), non dovendosi badare alla data di introduzione del vincolo (rispetto all’abuso), si è disposta la reiezione del condono in esito al parere non favorevole dell’ente preposto alla tutela del vincolo stesso; e vi sarebbero altre istanze di condono (quale quella oggetto della corrente controversia che è stata presentata ai sensi della legge n.724 del 1994) non ancora definite alla data di entrata in vigore della legge n.662 del 1996 le quali – grazie ai ritardi maturati nel corso del rispettivo procedimento (compresi quelli imputabili alla parte interessata che ha ritardato la richiesta di parere all’ente competente alla protezione del vincolo: nel caso di specie tale richiesta risale all’anno 2000) – verrebbero a beneficiare del più mite regime introdotto dalla legge n.662 del 1996 e dunque verrebbero ad essere sottratte da ogni valutazione di compatibilità col vincolo successivamente intervenuto.
Ma se vi è stata, come sopra visto, qualche oscillazione giurisprudenziale in ordine al rilievo da assegnare, nell’ambito di una procedura di condono edilizio, ai vincoli cc.d. relativi sopravvenuti all’abuso, nessun dubbio o riserva ha mai connotato il parallelo indirizzo di pensiero relativo alla sopravvenienza di vincoli di inedificabilità assoluta: in tale contesto il Massimo Giudice amministrativo ha, senza flessioni, sempre, e pacificamente, affermato che se è vero che alla stregua dell'art. 33, l. n. 47/1985 cit. il vincolo di inedificabilità assoluta non può operare in modo retroattivo, tuttavia lo stesso non si può considerare inesistente per il solo fatto che sia sopravvenuto all'edificazione (ciò che paradossalmente porterebbe a ritenere senz'altro sanabili gli interventi, i quali pertanto fruirebbero di un regime più favorevole di quello riservato agli abusi interessati da vincoli sopravvenuti di inedificabilità relativa); pertanto, se il vincolo di inedificabilità assoluta sopravvenuto non può considerarsi sic et simpliciter inesistente, ne discende che va applicato al riguardo lo stesso regime della previsione generale dell'art. 32, comma 1, l. n. 47/1985 cit., che subordina il rilascio della concessione in sanatoria per opere su aree sottoposte a vincolo al parere favorevole dell'autorità preposta alla tutela del vincolo medesimo (cfr., in progressione storica, Cons. St. sez. V 27 marzo 2000 n. 1761; sez. VI 07 ottobre 2003 n. 5918; idem 05 aprile 2012 n. 2018, 06 maggio 2013 n. 2409 e 12 novembre 2014 n. 5549).
Da tanto la chiara infondatezza della doglianza in trattazione.
Le residue censure sono obiettivamente di minor pregio giuridico.
In quella collocata nel terzo mezzo di gravame si lamenta la violazione dell’art.1 c.10 della legge n.449 del 1997 a mente del quale l’art.32 citato “deve intendersi nel senso che l'amministrazione preposta alla tutela del vincolo, ai fini dell'espressione del parere di propria competenza, deve attenersi esclusivamente alla valutazione della compatibilità con lo stato dei luoghi degli interventi per i quali è richiesta la sanatoria, in relazione alle specifiche competenze dell'amministrazione stessa”. A tal riguardo si sostiene che la Soprintendenza si è determinata negativamente tenendo conto anche della tutela di interessi preposti alla cura e tutela di altri enti così come ha fatto quando ha richiamato i vincoli paesaggistici di cui alla legge n.1497 del 1939 ovvero quelli ambientali di cui alla legge regionale n.66 del 1988 istitutiva del parco regionale dell’Appia antica e del relativo ente parco.
Sennonché la trama motivazionale delineata nel parere impugnato, come sopra testualmente riportata, non contiene argomentazione alcuna relativa alla tutela dell’interesse paesaggistico di eventuale competenza della distinta Soprintendenza per i beni ambientali ed architettonici per il Lazio; mentre per quanto attiene al tratto motivo in cui si richiama l’incompatibilità del manufatto abusivo, oltre che con le esigenze di tutela e salvaguardia del sito archeologico, anche con le finalità del neo istituito parco regionale non può non rilevarsi la, quantomeno parziale, coincidenza con l’interesse tutelato rientrando tra le finalità che l’art.2 della legge regionale istitutiva assegna al Parco quella di “tutelare i monumenti e i complessi archeologici, artistici e storici e diffonderne la conoscenza”. E’ dunque perfettamente logica quanto razionale l’affermazione di un rapporto di confliggenza tra l’abuso e le finalità del parco (almeno in parte sovrapponibili a quelle la cui tutela è rimessa alla Soprintendenza), con accessiva infondatezza della doglianza in trattazione.
Con la censura allocata nel quarto mezzo di gravame si assume un vizio nella motivazione del provvedimento e la sua illogicità in quanto nessuna delle disposizioni del d.m. di vincolo e sulle quali si basa il parere impugnato potrebbe applicarsi al caso di specie in quanto esse riguardano interventi da realizzare e non quelli già effettuati anteriormente all’istituzione del vincolo come nel caso di specie.
La doglianza è smentita, in fatto prima che in diritto, da una serena lettura del parere gravato il quale, in nessuna sua parte, richiama il fatto che l’immobile abusivo è da ritenersi incompatibile con il vincolo in quanto questo non consentiva alcun intervento edilizio sull’area; ben diversamente le valutazioni racchiuse nel parere attengono ad altri, e ivi chiaramente delineati, profili di incompatibilità dell’abuso con il valore storico archeologico espresso dai beni oggetto di tutela.
Il quinto mezzo di gravame lamenta la natura falsa e generica della motivazione che sostiene il parere avversato le cui conclusioni sono state rassegnate senza una effettiva verifica dello stato dei luoghi e senza tener conto della saturazione edilizia della zona.
Orbene, e fermo restando che i sopra riportati apprezzamenti sull’apparato motivazionale del parere rimangono confinati nella percezione soggettiva, e del tutto personale, di parte attrice, la Difesa erariale ha esibito in giudizio le fotografie scattate in esito al sopraluogo sul posto dell’abuso: e tanto vale a sconfessare, sul punto, la deduzione dei ricorrenti.
Per quanto riguarda invece la dedotta saturazione edilizia della zona, una tal situazione non introduce elementi di contraddittorietà nel giudizio della Soprintendenza che successivamente ritenga incompatibile con i profili prima indicati l’abuso di cui trattasi ma, al contrario, ne avvalora la ragionevolezza: il fatto che la rilevanza culturale dell'area sia stata in passato ritenuta recessiva rispetto ad interventi, abusivi o meno, sul territorio con l'effetto di comprometterne in parte la valenza storico, culturale, archeologica, paesaggistica, non fa venire meno ma anzi rafforza l'istanza di tutela e di conservazione sottesa al giudizio di competenza della Soprintendenza. La rilevanza del valore tutelato in ogni caso impone di ricercare un limite di compatibilità che impedisca di annullare i valori identitari e culturali del territorio sicchè laddove vi è già stata una parziale compromissione dello stesso, il giudizio di compatibilità relativa ad ulteriori interventi deve svolgersi con particolare rigore per evitare che i richiamati caratteri identitari, spirituali e culturali già in precedenza compromessi dall'intervento dell'uomo possano venire definitivamente cancellati.
Rimane da trattare della residua, ed ultima, censura con la quale si deduce la violazione dell’art.24 del d.lgs n.490 del 1999 il quale dispone che il provvedimento di approvazione del progetto debba intervenire entro il termine di 90 giorni dalla domanda e che, in difetto, la richiesta si intende accolta. La doglianza è priva di pregio giuridico alcuno; e difatti, impregiudicato:
- che nel caso di specie la domanda di parte ricorrente è stata, a seguito di richiesta di chiarimenti da parte della stessa Soprintendenza, rettificata in data 06.6.2000;
- che l’ormai abrogato art.24 dianzi citato, in ogni caso, disponeva che, una volta decorso il termine di giorni 90, “previa diffida a provvedere nei successivi trenta giorni, le richieste di approvazione si intendono accolte”: diffida della quale negli atti esibiti dai ricorrenti non si rinviene traccia;
(impregiudicato quanto sopra) è chiaro che la norma evocata da parte attrice attiene all’iter ordinario della richiesta di parere e cioè all’ipotesi in cui l’intervento edilizio è sottoposto alla Soprintendenza al fine di ottenerne, come prescriveva l’art.23 dello stesso d.lgs, “la preventiva approvazione”. La disciplina relativa alle ipotesi inverse - e cioè a quelle in cui, come nel caso di specie, è l’abuso ad aver preceduto l’autorizzazione - è quella data dall’art. 32 comma 1 della legge n.47 del 1985 nella versione rationae temporis vigente, il quale prescriveva “Qualora tale parere non venga formulato dalle suddette amministrazioni entro centottanta giorni dalla data di ricevimento della richiesta di parere esso si intende reso in senso favorevole” : e poiché il diniego è intervenuto circa due mesi prima della scadenza suddetta, la doglianza si rivela del tutto infondata.
Conclusivamente il ric. n.283/2001 (proposto da Pocaforza e Foschi) e quello, di sostanziale identico tenore, n.282/2001 proposto dal solo Pocaforza (ed avente ad oggetto l’impugnativa del parere della Soprintendenza archeologica con riguardo al contiguo capannone edificato abusivamente da costui: parere di analogo tenore a quello precedentemente esaminato) sono infondati e devono essere respinti.
IV)- Del ricorso nr.5680/2001 proposto dai sigg.ri Pocaforza e Foschi avverso i provvedimenti comunali di reiezione delle rispettive istanze di condono.
Ed a questo punto, prima di procedere allo scrutinio del ric. n. 5680/2001 il Collegio deve soffermarsi sui chiarimenti che, nell’ultimo periodo del secondo paragrafo, si era riservato di rappresentare nel prosieguo della presente decisione.
Quando si è trattato della questione dell’incidenza sulle domande di condono ai sensi delle leggi n.47 del 1985 e 724 del 1994 dei vincoli di inedificabilità (relativi o assoluti) sopravvenuti all’abuso edilizio, si è detto che, secondo il pacifico e radicato insegnamento del G.A., se il vincolo di inedificabilità assoluta sopravvenuto non può considerarsi sic et simpliciter inesistente, ne discende che va applicato nei suoi confronti lo stesso regime della previsione generale dell'art. 32, comma 1, l. n. 47/1985 cit., che subordina il rilascio della concessione in sanatoria per opere su aree sottoposte a vincolo al parere favorevole dell'autorità preposta alla tutela del vincolo medesimo.
Orbene da tale postulato discendono una serie di effetti di non poco rilievo sul corrente contenzioso, significando che:
a) ove un’area sia interessata dalla compresenza di più vincoli il parere negativo dell’autorità preposta alla tutela di uno di essi (che equivale, in tutto e per tutto, al diniego di un’autorizzazione postuma), ove non impugnato ovvero ove rimasto indenne dalle censure avverso lo stesso azionate, pregiudica, certamente ed irreversibilmente, il condono di quanto abusivamente edificato; e tanto a prescindere dalla circostanza che il parere relativo a distinto vincolo gravante sulla medesima area sia stato, in esito a rituale impugnativa, ritenuto illegittimo ovvero legittimo;
b) (stante quanto sopra), esiste un vincolo di mera consequenzialità tra il diniego del parere favorevole di cui trattasi ed il provvedimento comunale che, sulla base del detto parere, respinge l’istanza di condono. Naturalmente il provvedimento comunale può motivatamente imperniare il diniego anche su altri elementi di giudizio; ma a tali elementi deve accordarsi solo portata integrativa di una determinazione che già di per sé si sorregge autonomamente sulla base del solo parere di incompatibilità dell’abuso col vincolo di inedificabilità gravante sull’area;
c) (ancora, stante quanto sopra), nel caso in cui, con separati atti di ricorso, vengano impugnati distinti ed autonomi pareri sfavorevoli di ciascuna delle competenti autorità, l’acclarata infondatezza di una delle impugnative rende improcedibile l’altra (o le altre) attesa l’idoneità del parere uscito indenne dall’aggressione giudiziale a supportare la determinazione (comunale) di rigetto del condono.
E tali postulati trovano applicazione nel caso di specie in cui le determinazioni comunali di reiezione delle istanze di condono presentate dai ricorrenti, se pur evocano il diniego dell’Ente parco regionale dell’Appia Antica ed il contrasto di quanto abusivamente edificato con i vincoli paesaggistici parimenti gravanti sull’area, in ogni caso richiamano - e tanto è sufficiente per lasciarle indenni dalle censure sollevate - il parere negativo della Soprintendenza archeologica che, come sopra anticipato, è autonomo rispetto agli elementi di giudizio racchiusi nei provvedimenti comunali ed idoneo a giustificarli ex art.32 comma 1 L. n.47 del 1985.
E comunque - fermo quanto appena detto - il Collegio non intende sottrarsi ad un, pur ovviamente sintetico, scrutinio delle doglianze mosse avverso le citate determinazioni comunali.
Le prime due censure - con le quali si lamenta che i provvedimenti impugnati richiamano l’istruttoria compiuta dall’ufficio tecnico comunale che non sarebbe stata resa disponibile e che nulla precisano in ordine alla composizione della Commissione edilizia (C.e.c.) e cioè se la stessa fosse stata debitamente “integrata” con un tecnico laureato come prescritto dal comma 5 dell’art.1 della Legge regione Lazio n.59 del 1995 - si rivelano infondate in quanto di seguito alla sua costituzione in giudizio, il Comune ha prodotto tutti gli atti relativi all’istruttoria compiuta ed a tanto non è seguito, da parti del ricorrenti, alcun motivo aggiunto di gravame pur se ne era stata formulata espressa riserva.
La terza censura - che può essere esaminata congiuntamente alla sesta di analogo tenore - lamenta la non chiara intelligibilità del parere espresso dalla Cec e assume che i pareri negativi della Soprintendenza archeologica e dell’Ente parco non potevano essere presi in considerazione dovendo il comune decidere autonomamente e solo con riguardo ai vincoli di sua stretta pertinenza.
Orbene detta Commissione ha espresso all’unanimità parere contrario non solo convenendo con i pareri negativi resi dalla Soprintendenza archeologica e dall’Ente parco ma anche apprezzando - nonostante l’abuso risalga all’anno 1984 - la sua incompatibilità con il sopravvenuto piano territoriale paesaggistico (P.t.p.) dei Castelli Romani (nel cui contesto, si ricorda, l’area interessata dall’abuso ricade nell’ambito delle zone agricole con rilevante valore paesistico ambientale all’interno delle quali è ammesso un rapporto di copertura non superiore ad 1 m² per ettaro).
Dunque la circostanza che il parere della Commissione sia stato coerente con quello reso, in relazione ai propri ambiti di rispettiva competenza, dall’ente parco e dalla soprintendenza archeologica non consente certamente di affermare che la Commissione abbia invaso settori esterni alla propria competenza; e tanto fermo restando il disposto dell’art.32 comma 1 della legge n.47 del 1985 il quale subordina il rilascio della concessione in sanatoria per opere su aree sottoposte a vincolo al parere favorevole dell'autorità preposta alla tutela del vincolo medesimo; e dunque ne segue - ricordando al riguardo le considerazioni già in precedenza declinate - che il parere dell’Ente parco e quello della Soprintendenza essendo non favorevoli - e ciascuno giuridicamente ed autonomamente in grado di supportare le determinazioni reiettive avversate - non potevano non essere ivi richiamati. Mentre, e per quanto riguarda il giudizio sul rapporto tra l’abuso ed il sopravvenuto P.t.p. si tratta di un giudizio che certamente rientra tra quelli sub-delegati al comune di Ciampino in quanto, ex comma 6 del citato art.1 della L.r. n.59 del 1995, dotato di strumento urbanistico generale vigente e quindi delegato a rendere il parere ex art.32 L. n.47 del 1985 come da tale comma consentito.
La quarta censura è quella che riproduce la tematica relativa all’interpretazione dell’art.32 della legge n.47 del 1985 come modificato ed innovato dai commi 43 e 44 dell’art.2 della legge n.662 del 1996; e pertanto valgono sul punto le articolate considerazioni rassegnate nei paragrafi precedenti cui è consentito rinviare onde evitare di ripetersi.
Nella quinta censura i ricorrenti espongono che nel quartultimo “considerato” dei provvedimenti impugnati si fa riferimento al d.m. 17.7.1989 introduttivo di un vincolo di inedificabilità assoluta così come si fa riferimento ad un vincolo ex l. n.431 del 1985 relativo alla fascia di rispetto da un corso d’acqua; quindi sostengono che il citato decreto non interessava l’area dei ricorrenti che è stata assoggettata a vincolo di inedificabilità assoluta solo con il successivo d.m.26.5.1997 e che il corso d’acqua sopra richiamato non è iscritto nell’elenco delle acque pubbliche. In realtà in tale “considerato” il provvedimento richiama la disciplina che lo strumento urbanistico generale prevede nella zona F1 interessata dall’abuso e quindi indica una ulteriore serie di vincoli fra i quali quello di cui al d.m. citato. Orbene la circostanza che il comune, nel richiamare detta disciplina vincolistica, che integra quella prevista dallo strumento urbanistico per la zona F1, non abbia indicato il d.m. 26.5.1997 appare frutto di una mera omissione che lascia, nei fatti, impregiudicata la soggezione dell’area su cui sono stati realizzati due capannoni al vincolo di inedificabilità assoluta successivamente introdotto da quest’ultimo decreto; mentre, e con riguardo alla contestata fascia di rispetto dal corso d’acqua ivi indicato, la dedotta estraneità di tale corso dall’elenco delle acque pubbliche non assume, alla luce delle considerazioni già sopra articolatamente svolte, peculiare rilievo stante l’idoneità del solo parere negativo espresso dalla soprintendenza archeologica a motivare sufficientemente gli impugnati provvedimenti comunali.
I rimanenti tre mezzi di gravame sono mirati a contestare l’applicazione all’abuso in parola della disciplina prevista dallo strumento urbanistico generale nonché i richiami, operati nel corpo dei provvedimenti gravati, alla disciplina introdotta dalla l.r. n.66 del 1988 istitutiva del parco regionale dell’Appia antica e dal Piano Territoriale Paesistico delle zone dell’Appia antica dei comuni di Roma e Ciampino disposto con d.m. 11.2.1960 [il cui art.5 delle relative Norme tecniche di attuazione nella zona B (che è quella, senza contestazioni dei ricorrenti, interessata dagli abusi), ammette, come già nel par. I accennato, soltanto l’adattamento degli edifici esistenti e precisa che in lotti di terreno di almeno 4 ha possono essere consentite eccezionalmente piccole costruzioni a carattere agricolo ad uso del fondo coltivato]. Ancora si deduce - con riguardo al richiamo (nei provvedimenti avversati) al Piano Territoriale Pesistico, ambito n.9, approvato con la legge regionale nr.24 del 1998 e nel cui contesto l’area interessata dall’abuso ricade nell’ambito delle zone agricole con rilevante valore paesistico ambientale all’interno delle quali è ammesso un rapporto di copertura non superiore ad 1 m² per ettaro - che la disciplina di tutela approvata con legge regionale sarebbe derogabile da una direttiva fissata da una delibera della G.R. laziale del 1999 in tutti le ipotesi in cui si è verificata una significativa compromissione edilizia del territorio, come accade nel caso di interesse.
Si tratta di doglianze in parte già scrutinate ma che tutte che possono, al più, interessare singole componenti dell’articolata trama motivazionale dei provvedimenti impugnati e che dunque, ed a prescindere dal loro approfondimento, si rivelano inidonee, alla fine, a vulnerare la legittimità e l’efficacia dei provvedimenti avversati che trova già sufficiente ed adeguato sostegno nel parere sfavorevole reso dalla Soprintendenza archeologica.
V)- In conclusione:
a) il ricorso n.21610/2000 (proposto da Pocaforza e Foschi) ed il ricorso n.21617/2000 proposto dal solo Pocaforza avverso il parere negativo dell’ente parco regionale dell’Appia Antica sono improcedibili per le ragioni in precedenza rassegnate;
b) il ricorso n. 283/2001 (proposto da Pocaforza e Foschi) ed il ricorso n.282/2001 proposto dal solo Pocaforza avverso il parere negativo della Soprintendenza archeologica, sono infondati;
c) il ricorso nr.5680/2001 proposto dai sigg.ri Pocaforza e Foschi avverso i provvedimenti comunali di reiezione delle rispettive istanze di condono, è infondato.
In considerazione dell’esito complessivo della lite, le spese seguono la soccombenza per due terzi e sono liquidate come da dispositivo, mentre devono essere dichiarate compensate per il residuo terzo..

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Seconda Quater), così dispone sui ricorsi in epigrafe:
a) riunisce i medesimi;
b) dichiara, per le ragioni declinate in parte motiva, improcedibili i ricorsi nn. 21610 e 21617 del 2000;
c) respinge i ricorsi nn.283 e 282 del 2001;
d) respinge il ricorso n.560 del 2001.
Condanna i ricorrenti al pagamento dei due terzi delle spese di lite nella misura complessiva di euro 8.000,00 (ottomila), che pone in solido a carico del sig. Eugenio Pocaforza (e per esso, dell’erede Floriana Marconi costituitasi in giudizio) e del sig. Mario Foschi, a beneficio del comune di Ciampino e della Soprintendenza archeologica per il Lazio (secondo la quota di euro quattromila per ciascuna delle suddette due parti resistenti).
Compensa tra le parti in causa le spese di lite per il residuo terzo.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 gennaio 2016 con l'intervento dei magistrati:
Leonardo Pasanisi, Presidente
Pietro Morabito, Consigliere, Estensore
Francesco Arzillo, Consigliere



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