a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Abruzzo L’Aquila, Sezione I, 1 marzo 2016


[A] Sul termine per impugnare lo strumento urbanistico e, conseguentemente, le sue varianti, con particolare attenzione alle prescrizioni di dettaglio che disciplinino aspetti strettamente edilizi dell’attività edificatoria. [B] L’impugnazione immediata delle determinazioni della Commissione V.I.A. deve intendersi come facoltà ovvero come onere della parte?

SENTENZA N. 117

1. La giurisprudenza amministrativa, pienamente condivisa dal Collegio, è pacifica nel ritenere che il termine per impugnare lo strumento urbanistico e, conseguentemente, le sue varianti decorra dal giorno di scadenza del periodo di pubblicazione, salva l’ipotesi di prescrizioni di dettaglio che disciplinino aspetti strettamente edilizi dell’attività edificatoria, nel quale caso il termine decorre dal momento in cui le prescrizioni edilizie divengano concretamente lesive per il ricorrente ovvero dal momento della conoscenza del titolo edilizio che le abbia recepite.

2. Secondo la costante e condivisibile giurisprudenza amministrativa, l’impugnazione immediata delle determinazioni della Commissione V.I.A. deve intendersi come facoltà e non come onere della parte, atteso che tali determinazioni non esprimono un giudizio definitivo sul progetto, la cui realizzabilità è resa possibile solo dal rilascio del provvedimento finale; di conseguenza, anche ove il parere incida in modo ineluttabile sul contenuto provvedimentale, condizionando il tipo di decisione da assumere, resta sempre impregiudicata la facoltà per gli interessati di attendere la definizione del procedimento autorizzatorio al quale la valutazione di impatto ambientale accede, per impugnare congiuntamente tanto l'atto conclusivo di quel procedimento, quanto la pronuncia di V.I.A. (ex multis, Tar Abruzzo, Pescara, n. 209 del 2015; Tar Campania, Salerno, n. 1508 del 2014).

FATTO e DIRITTO

1. Con ricorso notificato in data 14.11.2014, i ricorrenti in epigrafe indicati impugnavano, chiedendone l’annullamento: la determina regionale n. DA21/103 del 25.6.2014 pubblicata sul BURA il 29.7.2014; il giudizio n. 2283 del 24.9.2013 del Comitato V.I.A. della Regione Abruzzo; la delibera del Consiglio comunale di Massa d’Albe n. 60 del 2001 e la delibera della Giunta regionale n. 109/C del 2002 di approvazione della variante al “Progetto speciale territoriale recupero cave Alba Fucens” ex artt. 6 e 6 bis della l.r. n. 18 del 1983 e al “Programma poliennale di estrazione e recupero ambientale del Comune di Massa d’Albe” in variante con cui si modificava il PST approvato con atto regionale n. 70/14 del 1997 e le NTA del suddetto programma; la delibera del Consiglio comunale di Massa d’Albe n. 32 del 2001 e la delibera regionale n. 6675 del 2001; le delibere del Consiglio comunale di Massa d’Albe n. 35 del 2012 e n. 13 del 2013.
I ricorrenti premettevano che: la CESCA Sas di Contestabile Domenico e C. (d’ora in poi CESCA) – titolare di una concessione di terre di uso civico utilizzate per attività estrattive – aveva chiesto, con istanza del 28.3.2013, al Comune di Massa d’Albe la permuta al fine di acquistare la proprietà di dette terre; con delibera n. 13 del 2013 il Comune aveva espresso parere favorevole alla suddetta permuta con i fondi privati della CESCA; la CESCA aveva poi presentato, nel settembre 2013, il progetto di un impianto di compostaggio mediante trattamento di fanghi civili e industriali e altri rifiuti agroalimentari da realizzare in località “Il campo”, già adibita ad attività estrattive, che rientra nella zona di risanamento ambientale previsto dal PST per il recupero delle cave di Alba Fucens approvato dal Consiglio regionale con delibera n. 70/14 del 1997; la zona è sottoposta a vincolo ambientale ex art. 142, lett. h), del d.lgs. n. 42 del 2004, a vincolo paesaggistico posto con DM del 21.10.1984 e ricade in zona C del piano paesistico, a trasformazione condizionata; la zona è altresì soggetta a vincolo sismico ed è situata a poca distanza dai centri abitati di Magliano dei Marsi e Cappelle dei Marsi, nonché dal Parco regionale Sirente-Velino e da siti ricadenti nella rete Natura 2000 e da un’area IBA; la zona, infine, è vicina al sito archeologico di Alba Fucens; il 24.9.2013, il Comitato regionale V.I.A. ha espresso parere favorevole con prescrizioni, riguardanti il monitoraggio ambientale in fase di esercizio relativamente alle emissioni odorigene e acustiche; nella fase di autorizzazione regionale, la CESCA aveva chiesto una riduzione dei rifiuti conferibili presso l’impianto, escludendo i fanghi civili, industriali e agroalimentari; con la determina n. DA21/103 del 25.6.2014, la Regione ha autorizzato l’impianto in questione.
A fondamento del proprio gravame, i ricorrenti deducevano: A) violazione degli artt. 6 e 6 bis della l.r. n. 18 del 1983; contrasto con il PST approvato con atto regionale n. 70/14 del 1997 della variante approvata con delibera consiliare del Comune di Massa d’Albe n. 60 del 2001, della delibera regionale n. 109/C del 2002, della delibera regionale n. 6675 del 2002; eccesso di potere sotto diversi profili; contrasto con il Programma pluriennale estrazione inerti e recupero ambientale nell’area cave di Alba Fucens e con le NTA del Comune di Massa d’Alba della determinazione regionale n. DA/21 del 2013. Ad avviso della difesa dei ricorrenti, infatti, l’area ove dovrebbe sorgere l’impianto di compostaggio è interessata da un PST (progetto speciale territoriale) adottato nel 1997 a norma degli artt. 6 e 6 bis della l.r. n. 18 del 1983 e delle NTA del Comune di Masse d’Alba, per regolamentare l’attività estrattiva e recuperare il territorio. Il progetto autorizzato con la determina n. DA21/103 del 25.6.2014 non è coerente con il PST, che certo non prevedeva una riconversione dell’area interessata dalle cave in area industriale. Peraltro, la variante apportata al PST nel 2001 non può essere intesa come atto che consente la riconversione industriale della zona interessata dall’attività estrattiva e, quindi, la Regione avrebbe dovuto rigettare l’istanza autorizzatoria della CESCA perché l’impianto proposto non era conforme al PST del 1997. Ad avviso della difesa dei ricorrenti, inoltre, non solo la determina regionale n. DA21/103, ma anche la variante al PST adottata e approvata rispettivamente con la delibera del Consiglio comunale di Massa d’Albe n. 60 del 2001 e con la delibera della Giunta regionale n. 109/C del 2002 sarebbe illegittima perché in contrasto con il PST del 1997 e perché non preceduta dalla V.I.A. La determina regionale n. DA21/103, quindi, sarebbe a sua volta illegittima per i medesimi vizi e perché, come detto, anch’essa in contrasto con il PST del 1997. B) Violazione dell’art. 208 del d.lgs. n. 152 del 2006 e della l.r. n. 25 del 1988; eccesso di potere sotto diversi profili. Ad avviso della difesa dei ricorrenti, anche la delibera comunale n. 35 del 2012 di approvazione della proposta di permuta avanzata da CESCA sarebbe illegittima, sia perché la realizzazione su terreni civici di attività industriale non è compatibile con l’obiettivo della riqualificazione ambientale, sia perché si fonda su un presupposto erroneo, ossia che il Comune avrebbe ceduto aree gravate da uso civico per diritti inferiori, ossia diritti di livello e non di proprietà. C) Violazione della direttiva Habitat, del Dpr n. 357 del 1997, della l.r. n. 45 del 2007 e del Piano regionale di gestione dei rifiuti. Ad avviso della difesa dei ricorrenti, il Dpr n. 357 stabilisce che per i progetti che interessano siti di importanza comunitaria (SIC), zone di protezione speciale (ZPS) la valutazione di incidenza ambientale è compresa nella procedura di V.I.A., che deve considerare anche gli effetti sugli habitat e sulle specie animali e vegetali. Ciò vale, ai sensi della determina regionale n. 119 del 2002, anche per i progetti esterni alle zone SIC e ZPS, che possono avere influenza e incidenza su queste aree. Lo studio di impatto ambientale del progetto in esame rivela che l’area prescelta è prossima al Parco regionale Sirente-Velino, alla ZPS Sirente-Velino e all’IBA 114 Sirente-Velino-Montagne della Duchessa. Quindi, si sarebbe dovuta fare la valutazione di incidenza. D) Violazione della l.r. n. 45 del 2007 e del Piano regionale di gestione dei rifiuti, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria. L’allegato 4 al Piano regionale di gestione dei rifiuti prevede che per i nuovi impianti di trattamento dei rifiuti deve essere valutata la compatibilità con la tutela dei siti Natura 2000. Se poi l’impianto è esterno a questi siti, deve essere dimostrato che la distanza dal sito, possibilmente superiore ai 2 KM, sia tale da escludere i potenziali impatti sulle componenti bioetiche protette. Nel caso di specie, l’impianto dovrebbe sorgere a una distanza di circa 730 metri dalla ZPS Sirente-Velino e dal SIC Sirente-Velino e considerato che, secondo il Piano di gestione dei rifiuti di Padova, gli impianti di compostaggio hanno un’influenza spaziale di circa 1000 metri, la Regione avrebbe dovuto valutare questo elemento penalizzante. E) Violazione del Piano di tutela delle acque, delle determine regionali nn. 614 del 2010 e 492 del 2013, dell’art. 121 del d.lgs. n. 52 del 2006, della direttiva quadro 2000/60/CE, del PRGR e della l.r. n. 83 del 2000. La localizzazione dell’impianto proposto dalla CESCA, inoltre, è vicina al bacino del fiume Imele, già classificato in condizioni pessime, che l’impianto in esame andrebbe a peggiorare. La falda acquifera, peraltro, è estremamente vulnerabile. F) Violazione della l.r. n. 83 del 2000, in quanto avrebbe dovuto trovare applicazione il criterio escludente previsto dal Piano regionale di gestione dei rifiuti della distanza dalle funzioni sensibili (nel caso di specie inferiore ai 1500 metri), nonché dalle abitazioni. G) Violazione del d.lgs. n. 42 del 2004 e della l.r. n. 42 del 2001, in quanto non sono stati acquisiti i pareri della Soprintendenza ai beni archeologici e il parere paesaggistico dell’Ente Parco Velino, data la vicinanza dell’impianto al sito archeologico di Alba Fucens e alle aree SIC, ZPS e IBA. H) Violazione del DM 29.1.2007, in quanto l’impianto non sarebbe idoneo a trattare i quantitativi autorizzati di Forsu, agroindustriali e civili. Non sarebbero pertanto rispettate le linee guida nazionali e le linee guida regionali in ordine all’impiego delle migliori tecnologie disponibili. I) Violazione dell’art. 32 Cost. ed eccesso di potere sotto diversi profili, in quanto, essendo l’impianto in esame vicino ai centri abitati, vi sarebbe un serio rischio biologico e sanitario. Peraltro, sia la relazione progettuale della CESCA sia le prescrizioni della Regione sono assolutamente generiche. L) Violazione delle norme sulla pubblicità degli atti del procedimento di valutazione di impatto ambientale e sulla partecipazione e dell’art. 24 del d.lgs. n. 152 del 2006, in quanto non è stata effettuata la pubblicazione sul BURA dell’estratto del giudizio del Comitato VIA n. 2283 del 2013. M) Eccesso di potere sotto diversi profili, violazione della legge n. 241 del 1990 e del d.lgs. n. 152 del 2006, in quanto l’Amministrazione non ha esaminato le osservazioni e le richieste di audizione dei cittadini e dei Comuni di Magliano e Scuscola. N) Violazione dell’art. 5 e dell’all. V del d.lgs. n. 152 del 2006, del principio di precauzione ed eccesso di potere, in quanto la Regione non ha considerato in modo cumulativo e sinergico i vari impianti e progetti che insistono sul medesimo territorio sia ai fini della verifica di assoggettabilità, sia ai fini della V.I.A., sia ai fini della valutazione di incidenza. Non si è tenuto conto del limitrofo sito della Celi Calcestruzzi Spa e delle altre cave nelle vicinanze. N) Violazione dell’art. 6 del d.lgs. n. 152 del 2006, laddove impone la V.A.S. in caso di effetto cumulativo tra diversi progetti. O) Violazione dell’art. 28, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006 e dei principi di pubblicità e trasparenza previsti dalla convenzione Aahrus, in quanto sul sito della Regione Abruzzo non è stato pubblicato il monitoraggio degli altri impianti di compostaggio che hanno ottenuto il parere favorevole VIA. P) Violazione del d.lgs. n. 75 del 2010 e del decreto del Mipaaf del 10.7.2013, in quanto il progetto della CESCA riguardava la costruzione di un polo impiantistico destinato al recupero dei rifiuti agroindustriali, dei fanghi di depurazione delle acque civili e industriali, dei rifiuti ligneo cellulosi e a supportare le potenzialità impiantistiche regionali per il recupero della FORSU. In particolare, prevedeva un processo che avrebbe portato a un compost costituito da: 20% metrici lignocellulosiche; 30% funghi; 50% FORSU. Questo progetto ha ottenuto l’assenso del Comitato V.I.A., che però è illegittimo perché successivo al decreto Mipaaf del 10.7.2013 che vieta l’uso dei fanghi per formare il compostato misto. Solamente a fine marzo 2014, la CESCA ha rinunciato all’utilizzo dei fanghi, ma ciò avrebbe dovuto comportare la riapertura del procedimento. Q) Violazione dell’art. 208 del d.lgs. n. 152 del 2006, violazione del Piano regionale di gestione dei rifiuti (l.r. n. 45 del 2007) e del Piano provinciale di gestione dei rifiuti (l.r. n. 83 del 2000), violazione dell’art. 26, comma 3 bis, del d.lgs. n. 152 del 2006. Il progetto dell’impianto in esame nasce per trattare rifiuti speciali quali i fanghi, a cui la CESCA ha poi rinunciato. A questo punto, però, l’iter procedimentale avrebbe dovuto ricominciare, in quanto il giudizio sulla sua localizzazione e sulla sua ammissibilità doveva essere nuovamente compiuto, trattandosi di impianto con caratteristiche tecniche diverse. Il mutamento della tipologia dei rifiuti rispetto a quelli del progetto che ha avuto il parere favorevole V.I.A. costituisce una variazione sostanziale che avrebbe richiesto un nuovo giudizio del Comitato V.I.A. R) Violazione dell’art. 6 della convenzione di Aarhus e del d.lgs. n. 387 del 2003, in quanto la Regione avrebbe dovuto diffondere un avviso di avvio della procedura di autorizzazione pubblica, dopo lo svolgimento della V.I.A., mentre non ha dato alcuna pubblicità al procedimento.
Si costituiva in giudizio la Regione Abruzzo, che eccepiva in via preliminare il difetto di legittimazione ad agire, la tardività del ricorso e nel merito la sua infondatezza.
Si costituiva altresì il Comune di Massa d’Albe, che deduceva la tardività del ricorso con riferimento alle delibere consiliari n. 32 del 2001 e 60 del 2001 e alle delibere regionali n. 109/C del 2002 e n. 6675 del 2002 – con cui è stato rispettivamente adottato e approvato il programma pluriennale di estrazione e recupero ambientale in variante al PST nell’area di Alba Fucens –, in quanto dette delibere erano immediatamente lesive, imponendo una diversa conformazione al previgente PST, e con riferimento alle delibere consiliari n. 35 del 2012 e n. 13 del 2013 – con cui è stato fornito parere favorevole alla permuta di terreni civici con terreni privati della CESCA – avendo l’atto immediata efficacia lesiva.
Si costituiva in giudizio anche la CESCA di Contestabile D. e C. Sas, che deduceva in via preliminare l’irricevibilità del ricorso, in quanto la determina regionale n. DA21/103 del 25.6.2014 è stata pubblicata sul sito del Comune in data 7.7.2014, nonché il difetto di legittimazione ad agire e di interesse al ricorso e la genericità delle censure sollevate. Nel merito si insisteva per il rigetto del ricorso.
Interveniva in giudizio ad adiuvandum il Comune di Magliano dei Marsi.
Alla pubblica udienza del 16.12.2016, la causa è stata trattenuta in decisione. La causa è stata decisa alla camera di consiglio del 10.2.2016.
2. In via preliminare, ritiene il Collegio di dover esaminare le eccezioni pregiudiziali sollevate dalle difese resistenti.
2.1. L’eccezione di difetto di legittimazione ad agire in capo ai ricorrenti è infondata, in quanto, secondo la costante giurisprudenza amministrativa, che il Collegio ritiene di dover condividere, in tema di impugnazione dell’autorizzazione unica regionale alla realizzazione e all’esercizio di impianti di recupero di rifiuti, ai fini delta sussistenza della legittimazione ad agire, è sufficiente la vicinitas, intesa come vicinanza dei soggetti che si ritengono lesi al sito prescelto per l’ubicazione dell’impianto, non potendo addossarsi alla parte ricorrente il gravoso onere dell’effettiva prova del danno subito (ex multis, Cons. Stato, n. 263 del 2015; Tar Lombardia, Milano, n. 386 del 2014; Tar Lazio, Roma, n. 6440 del 2012).
Nel caso di specie, il ricorso è proposto da privati residenti nelle zone limitrofe all’area interessata dall’intervento, che si trovano quindi in una situazione di stabile collegamento con essa (cfr. certificati anagrafici depositati in data 9.6.2015 da parte ricorrente).
2.2. Le eccezioni di irricevibilità del ricorso – nella parte in cui si impugnano le delibere del Consiglio comunale di Massa d’Albe n. 32 del 2001 e n. 60 del 2001 e le delibere della Giunta regionale n. 6675 del 2001e n. 109/C del 2002 di approvazione della variante al “Progetto speciale territoriale recupero cave Alba Fucens” ex artt. 6 e 6 bis della l.r. n. 18 del 1983 e al “Programma poliennale di estrazione e recupero ambientale del Comune di Massa d’Albe in variante” con cui si modificava il PST approvato con atto regionale n. 70/14 del 1997 e le NTA del suddetto programma – sono fondate.
Il Programma speciale territoriale (d’ora in avanti PST) approvato dal Consiglio regionale con la delibera n. 70 del 1997 è uno strumento urbanistico previsto e disciplinato dall’art. 6 della l.r. n. 18 del 1983, a cui è demandato di individuare l’ambito territoriale degli interventi programmati, contenente prescrizioni immediatamente vincolanti e conformative della proprietà e del territorio. Nel caso di specie, il PST era volto a regolamentare le aree adiacenti al sito archeologico di Alba Fucens interessate da attività estrattive.
Le delibere comunali del 2001 e quelle regionali del 2002, oggetto di impugnativa, costituiscono la variante apportata al “Programma speciale territoriale per il recupero dell’area cave di Alba Fucens”, sulla cui base il Comune di Masse d’Alba aveva adottato appunto il “Programma poliennale di estrazione e recupero ambientale di detta area” (delibera consiliare n. 30 del 1999).
La giurisprudenza amministrativa, pienamente condivisa dal Collegio, è pacifica nel ritenere che il termine per impugnare lo strumento urbanistico e, conseguentemente, le sue varianti decorra dal giorno di scadenza del periodo di pubblicazione, salva l’ipotesi di prescrizioni di dettaglio che disciplinino aspetti strettamente edilizi dell’attività edificatoria, nel quale caso il termine decorre dal momento in cui le prescrizioni edilizie divengano concretamente lesive per il ricorrente ovvero dal momento della conoscenza del titolo edilizio che le abbia recepite.
Nel caso di specie, le delibere comunali del 2001 e le delibere regionali del 2002 hanno, rispettivamente, adottato ed approvato una variante a un programma regionale volto ad esprimere una specifica scelta urbanistica, quella di riqualificare una determinata area, incidendo sulla relativa destinazione. Di conseguenza il dies a quo per la loro impugnativa decorreva dalla loro pubblicazione sull’albo pretorio e, quindi, l’odierno ricorso, notificato ben oltre 60 giorni da questa pubblicazione, è irricevibile.
2.3. Le eccezioni di irricevibilità del ricorso – nella parte in cui si impugnano le delibere del Consiglio comunale di Massa d’Albe n. 35 del 2012 e n. 13 del 2013 – sono fondate.
Si tratta delle delibere con cui il Comune di Massa d’Alba ha, prima, approvato la perizia di stima dell’ufficio tecnico e, poi, espresso parere favorevole all’istanza di permuta di terreni gravati da usi civici con fondi privati presentata dalla CESCA. Ne è seguita la determinazione dirigenziale del 4.9.2013 con cui la Regione Abruzzo ha autorizzato detta permuta e l’atto notarile stipulato tra il Comune e CESCA in data 16.12.2013. In disparte la considerazione che non è stato impugnato l’atto regionale di autorizzazione della permuta, l’impugnativa avverso le delibere comunali che esprimono parere favorevole sull’istanza di permuta presentata da CESCA è tardiva, in quanto proposta decorso un anno dalla loro adozione. Facendo valere parte ricorrente l’interesse alla conservazione dei terreni gravati da uso civico in mano pubblica, infatti, le delibere in esame dovevano considerarsi immediatamente lesive e, quindi, immediatamente impugnabili.
Il rilascio dell’autorizzazione unica regionale a realizzare, su detti terreni, un impianto di recupero di rifiuti avverso cui parte ricorrente ha proposto ricorso non vale a rimetterla in termini per l’impugnativa dell’atto autorizzatorio della permuta.
2.4. L’eccezione di irricevibilità del ricorso, nella parte in cui si impugna il giudizio n. 2283 del 24.9.2013 del Comitato V.I.A. della Regione Abruzzo, è infondata.
Secondo la costante e condivisibile giurisprudenza amministrativa, infatti, l’impugnazione immediata delle determinazioni della Commissione V.I.A. deve intendersi come facoltà e non come onere della parte, atteso che tali determinazioni non esprimono un giudizio definitivo sul progetto, la cui realizzabilità è resa possibile solo dal rilascio del provvedimento finale; di conseguenza, anche ove il parere incida in modo ineluttabile sul contenuto provvedimentale, condizionando il tipo di decisione da assumere, resta sempre impregiudicata la facoltà per gli interessati di attendere la definizione del procedimento autorizzatorio al quale la valutazione di impatto ambientale accede, per impugnare congiuntamente tanto l'atto conclusivo di quel procedimento, quanto la pronuncia di V.I.A. (ex multis, Tar Abruzzo, Pescara, n. 209 del 2015; Tar Campania, Salerno, n. 1508 del 2014).
2.5. Ugualmente infondata è l’eccezione di irricevibilità del ricorso, nella parte in cui si impugna la determina regionale n. DA21/103 del 25.6.2014 pubblicata sul BURA il 29.7.2014.
La mera pubblicazione di un provvedimento su un sito telematico dell’Amministrazione, infatti, non è idonea a far decorrere i termini per l'impugnazione dell'atto, in quanto l'inserimento su un sito internet dei provvedimenti amministrativi non è elevato dalla legge a strumento diretto ad assicurare la legale conoscenza degli stessi (Tar Toscana, n. 1422 del 2015). Il dies a quo per l’impugnazione, pertanto, decorre dalla pubblicazione della determina regionale sul bollettino ufficiale.
3. Nel merito, il Collegio osserva quanto segue.
3.1. Con un primo gruppo di censure, parte ricorrente ha dedotto la violazione degli artt. 6 e 6 bis della l.r. n. 18 del 1983; il contrasto con il PST approvato con atto regionale n. 70/14 del 1997 della variante approvata con delibera consiliare del Comune di Massa d’Albe n. 60 del 2001, della delibera regionale n. 109/C del 2002, della delibera regionale n. 6675 del 2002; eccesso di potere sotto diversi profili; il contrato con il “Programma pluriennale di estrazione inerti e recupero ambientale nell’area cave di Alba Fucens” e con le NTA del Comune di Masse d’Alba della determinazione regionale n. DA/21 del 2013.
Ad avviso della difesa dei ricorrenti, infatti, l’area dove dovrebbe sorgere l’impianto di compostaggio è interessata da un PST adottato nel 1997 a norma degli artt. 6 e 6 bis della l.r. n. 18 del 1983 e delle NTA del Comune di Massa d’Alba, per regolamentare l’attività estrattiva e recuperare il territorio. Il progetto autorizzato con la determina n. DA21/103 del 25.6.2014 non sarebbe coerente con il PST, che certo non prevedeva una riconversione dell’area interessata dalle cave in area industriale. Peraltro, la variante apportata al PST nel 2001 non può essere intesa come atto che consente la riconversione industriale della zona interessata dall’attività estrattiva e, quindi, la Regione avrebbe dovuto rigettare l’istanza autorizzatoria della CESCA perché l’impianto proposto non era conforme al PST del 1997.
Ad avviso della difesa dei ricorrenti, inoltre, non solo la determina regionale n. DA21/103, ma anche la variante al PST adottata e approvata rispettivamente con la delibera del Consiglio comunale di Massa d’Albe n. 60 del 2001 e con la delibera della Giunta regionale n. 109/C del 2002 sarebbe illegittima perché in contrasto con il PST del 1997 e perché non preceduta dalla V.I.A. La determina regionale n. DA21/103, quindi, sarebbe a sua volta illegittima per i medesimi vizi e perché, come detto, anch’essa in contrasto con il PST del 1997.
In via preliminare, osserva il Collegio che le censure relative alla delibera del Consiglio comunale di Massa d’Albe n. 60 del 2001 e alla delibera della Giunta regionale n. 109/C del 2002, con cui se ne è dedotta l’illegittimità per violazione del PST del 1997, sono inammissibili perché afferenti ad atti tardivamente impugnati con conseguente irricevibilità, in parte qua, del ricorso (cfr. punto 2.2. della sentenza).
Le altre censure sono invece infondate.
Il Piano speciale territoriale (d’ora in avanti PST) approvato, ai sensi degli artt. 6 e 6 bis della l.r. n. 18 del 1983, dalla Regione Abruzzo con delibera consiliare n. 70/14 del 7.10.1997 e avente ad oggetto il recupero della zona delle cave di Alba Fucens, in base al quale è stato poi adottato dal Comune di Massa d’Albe, con deliberazione consiliare n. 30 del 1999, il “Programma poliennale di estrazione e recupero ambientale della suddetta area”, è stato modificato nel 2001.
Con le delibere consiliari n. 32 e n. 60 del 2001, infatti, il Comune ha adottato un nuovo “Programma poliennale di recupero dell’area cave di Alba Fucens”, poi approvato dalla Regione Abruzzo con le delibere n. 109/C e n. 6675 del 2002.
Il nuovo programma estrattivo pluriennale, che disciplina l’attività estrattiva, di recupero e di riconversione delle aree di Alba Fucens del territorio comunale, prevede, tra le attività consentite in sede di riconversione delle aree recuperate dall’attività estrattiva, insediamenti artigianali ed industriali, dettando alcune prescrizioni relative alle opere di urbanizzazione da realizzare e ad altre caratteristiche edilizie da rispettare.
Essendo stato modificato il PST del 1997, il presunto contrasto con esso e con il “Programma poliennale di estrazione e recupero ambientale dell’area delle cave di Alba Fucens”, da parte della determina regionale n. DA21/103, è del tutto privo di rilievo.
Ad avviso di parte ricorrente, però, il progetto autorizzato con la determina n. DA21/103 del 25.6.2014 non sarebbe coerente con il PST neanche come modificato con la variante apportata nel 2001, in quanto detta variante non potrebbe essere intesa come atto che consente la riconversione industriale della zona interessata dall’attività estrattiva.
Peraltro, parte ricorrente non specifica in cosa consisterebbe il contrasto dell’autorizzazione regionale alla realizzazione dell’impianto industriale in esame con il PST e i relativi programmi pluriennali di riconversione.
Comunque, ribadisce il Collegio che l’area interessata dall’intervento in questione ricade, secondo il vigente PRG del Comune di Massa d’Albe, in zona per attività di estrazione di pietra e ghiaia: tuttavia, la destinazione di questa area è stata variata con il PST di cui si è detto, come modificato nel 2001-2002, che rende compatibile, con le previsioni urbanistiche, l’intervento stesso, in quanto ammette la riconversione dell’area per interventi industriali.
3.2. Con un secondo gruppo di censure, parte ricorrente ha dedotto la violazione dell’art. 208 del d.lgs. n. 152 del 2006 e della l.r. n. 25 del 1988 ed eccesso di potere sotto diversi profili. Ad avviso della difesa dei ricorrenti, anche la delibera comunale n. 35 del 2012 di approvazione della proposta di permuta avanzata da CESCA sarebbe illegittima, sia perché la realizzazione su terreni civici di attività industriale non è compatibile con l’obiettivo della riqualificazione ambientale, sia perché si fonda su un presupposto erroneo, ossia che il Comune avrebbe ceduto aree gravate da uso civico per diritti inferiori, ossia diritti di livello e non di proprietà.
Le censure in esame sono inammissibili perché afferenti ad atti tardivamente impugnati con conseguente irricevibilità, in parte qua, del ricorso (cfr. punto 2.3 della presente sentenza).
3.3. Con altro motivo di ricorso, parte ricorrente ha dedotto la violazione della direttiva Habitat, del Dpr n. 357 del 1997, della l.r. n. 45 del 2007 e del Piano regionale di gestione dei rifiuti.
Ad avviso della difesa dei ricorrenti, l’art. 5, comma 3, del Dpr n. 357 stabilisce che per i progetti che interessano siti di importanza comunitaria (SIC), zone di protezione speciale (ZPS) la valutazione di incidenza ambientale è compresa nella procedura di V.I.A., che deve considerare anche gli effetti sugli habitat e sulle specie animali e vegetali. Ciò vale, ai sensi della determina regionale n. 119 del 2002, anche per i progetti esterni alle zone SIC e ZPS, che possono avere influenza e incidenza su queste aree. Lo studio di impatto ambientale del progetto in esame rivela che l’area prescelta è prossima al Parco regionale Sirente-Velino, alla ZPS Sirente-Velino e all’IBA 114 Sirente-Velino-Montagne della Duchessa. Quindi, si sarebbe dovuta fare la valutazione di incidenza.
Il motivo di ricorso in esame impone di valutare se vi sia la necessità o meno della valutazione d’incidenza per l’intervento in oggetto che, come pacificamente ammesso dalle parti e come risulta dagli atti di causa, non é ubicato all’interno di siti SIC e ZPS, ma all’esterno di essi e precisamente a circa 2 km dal ZSP Sirente-Velino e a circa 3 km dal SIC Parco regionale Sirente-Velino (cfr. relazione del Comitato regionale V.I.A. n. 2238 del 24.9.2013).
L’art. 5 del Dpr n. 357 del 1997 così recita “nella pianificazione e programmazione territoriale si deve tenere conto della valenza naturalistico-ambientale dei proposti si di importanza comunitaria, dei siti di importanza comunitaria e delle zone speciali di conservazione”, in modo che “i proponenti di interventi non direttamente connessi e necessari al mantenimento in uno stato di conservazione soddisfacente delle specie e degli habitat presenti nel sito” siano tali da non poter “avere incidenze significative sul sito stesso, singolarmente o congiuntamente ad altri interventi”; a tali fini, va presentata una “valutazione di incidenza, uno studio volto ad individuare e valutare, secondo gli indirizzi espressi nell'allegato G, i principali effetti che detti interventi possono avere sul proposto sito di importanza comunitaria o sulla zona speciale di conservazione, tenuto conto degli obiettivi di conservazione dei medesimi”.
Alla stregua delle norme vigenti, pertanto, devono essere sottoposti a valutazione d’incidenza i piani o progetti che possono avere incidenze significative sul sito, sia che si tratti di siti di importanza comunitaria, sia che si tratti di proposti siti di importanza comunitaria.
La valutazione d’incidenza di piani o di interventi che interessano siti di importanza comunitaria o zone speciali di conservazione è “effettuata, sentito l'ente di gestione dell'area stessa” e “qualora, nonostante le conclusioni negative della valutazione di incidenza sul sito ed in mancanza di soluzioni alternative possibili, il piano o l'intervento debba essere realizzato per motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale ed economica, le amministrazioni competenti adottano ogni misura compensativa necessaria per garantire la coerenza globale della rete "Natura 2000" e ne danno comunicazione al Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio”.
Dalla lettura della normativa, si ricava come la stessa faccia riferimento ad un intervento da ubicarsi all’interno del SIC o del ZPS e non per quelli che sono progettati all’esterno, ovvero, come nel caso di specie, nell’ambito di una zona interessata già da attività estrattive ed oggetto di riconversione (in tal senso, Tar Abruzzo, Pescara, n. 325 del 2012).
In particolare, come si è già visto al punto 3.1 della presente sentenza, la realizzazione dell’impianto interessa una porzione dell’area Alba Fucens del Comune di Massa d’Albe che in passato è stata oggetto di attività estrattiva e che è stata poi ridestinata ad area industriale, secondo uno specifico programma di recupero ambientale parte integrante del PST recupero cave Alba Fucens, come modificato dalle delibere consiliari n. 32 e n. 60 del 2001 e dalle delibere regionali n. 109/C e n. 6675 del 2002.
Peraltro, l’intervento, che consiste nella realizzazione di un impianto di compostaggio di rifiuti organici provenienti da raccolta differenziata, è stato assentito dall’autorizzazione unica del 25.6.2014 pubblicata, preceduta dal giudizio favorevole del Comitato V.I.A. della Regione Abruzzo (n. 2283 del 24.9.2013), che si è limitato a fornire prescrizione afferenti il monitoraggio della fase di esercizio dell’impianto.
Il motivo di ricorso in esame, pertanto, va rigettato in quanto privo di pregio.
3.4. Con un ulteriore gruppo di censure, parte ricorrente ha lamentato la violazione della l.r. n. 45 del 2007 e del Piano regionale di gestione dei rifiuti, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria. L’allegato 4 della l.r. n. 45 del 2007, recante il Piano regionale di gestione dei rifiuti, prevede, infatti, che per i nuovi impianti di trattamento dei rifiuti deve essere valutata la compatibilità con la tutela dei siti Natura 2000. Se poi l’impianto è esterno a questi siti, deve essere dimostrato che la distanza dal sito, possibilmente superiore ai 2 KM, sia tale da escludere i potenziali impatti sulle componenti bioetiche protette.
Le suindicate censure sono infondate.
L’allegato 4 della l.r. n. 45 del 2007, recante il Piano regionale di gestione dei rifiuti, al punto 2.2, ha elaborato i criteri per la localizzazione dei nuovi impianti, distinguendo tra criteri escludenti, che hanno valore prescrittivo e precludono la possibilità di localizzazione di un impianto; criteri penalizzanti, che hanno valore di indirizzo e determinano l'ubicazione di un impianto condizionata a successive verifiche per cercare di risolvere le problematiche relative al sito; criteri preferenziali, che hanno valore di indirizzo e definiscono condizioni di preferenziabilità di un sito ad accogliere un impianto.
Con riferimento agli impianti di compostaggio di rifiuti di matrice organica, quale quello in oggetto, il Piano regionale di gestione dei rifiuti prevede, per quanto qui interessa, quale criterio penalizzante la distanza dalle funzioni sensibili e la presenza di siti Natura 2000.
Con riferimento ai siti Natura 2000, il punto 4.2.1 stabilisce che “Nell'ambito degli scenari di piano si prospetta un potenziamento impiantistico, che dovrà poi essere valutato a scala di piani subordinati, in funzione della necessità di soddisfare un fabbisogno in crescita a scala regionale. Prospettandosi, quindi, la necessità di prevedere nuovi impianti di trattamento rifiuti sul suolo regionale, sarà indispensabile verificarne la compatibilità anche nei confronti degli indirizzi di tutela dei Siti Natura 2000. Si sottolinea, comunque, che i siti sono compresi tra i criteri escludenti per tutte le tipologie di impianto tranne che per le Stazioni ecologiche, i centri di trasferenza e gli impianti di compost verde, per i quali rappresentano un criterio penalizzante. Una volta localizzato un impianto, dopo aver verificato che sia compatibile con i criteri localizzativi regionali e dei piani subordinati, sarà poi necessario valutare, in funzione della tipologia di impianto (e quindi delle sue potenzialità di impatto sul territorio) e del grado di sensibilità e di vulnerabilità dell'area protetta, se sia opportuno uno studio di incidenza nonostante l'impianto si trovi all’sterno del sito Natura 2000. Infatti, dovrà essere dimostrato che la distanza alla quale si collocherà (preferibilmente superiore ai 2 km dal confine dell'area Natura 2000) sia tale da far si che sì esauriscano tutti i potenziali impatti (diretti e indiretti) generati dall'attività dell'impianto, sulle componenti biotiche protette”.
Tanto premesso e con riferimento all’impianto di compostaggio cui si riferisce l’autorizzazione unica impugnata, il Collegio osserva che, come si è già visto al punto n. 3.3 della sentenza, il suddetto impianto non é ubicato all’interno di siti SIC e ZPS, ma all’esterno di essi e precisamente a circa 2 km dal ZSP Sirente-Velino e a circa 3 km dal SIC Parco regionale Sirente-Velino (cfr. parere del Comitato regionale V.I.A. n. 2238 del 24.9.2013). Il criterio penalizzante della vicinanza ai siti Natura 2000, quindi, non risulta operare nel caso di specie, in quanto è rispettato il criterio della distanza minima di 2 Km dai suddetti siti.
Il punto 4.2.2, inoltre, indica,“al fine di fornire indicazioni circa le potenziali interferenze delle previsioni di Piano con l'ambiente”, “un elenco delle principali categorie di impianto di trattamento dei rifiuti cui sono associate le specifiche criticità”. Queste indicazioni possono risultare utili “in fase di valutazione delle potenziali interferenze in merito a nuovi impianti collocati in localizzazioni potenzialmente interferenti con aree protette”.
Con riferimento agli impianti di compostaggio, quale quello in esame, nessuna delle indicate criticità specifiche del processo di trattamento dei rifiuti è stata riscontrata dal Comitato V.I.A.
Di conseguenza nessuna ulteriore valutazione doveva essere compiuta dalla Regione.
3.5. Con un ulteriore motivo di ricorso, la CESCA ha lamentato violazione del Piano di tutela delle acque, delle determine regionali nn. 614 del 2010 e 492 del 2013, dell’art. 121 del d.lgs. n. 152 del 2006, della direttiva quadro 2000/60/CE, del PRGR e della l.r. n. 83 del 2000. La localizzazione dell’impianto proposto dalla CESCA, infatti, sarebbe vicina al bacino del fiume Imele, già classificato in condizioni pessime, che l’impianto in esame andrebbe a peggiorare. La falda acquifera, peraltro, sarebbe estremamente vulnerabile.
Anche questa censura è priva di fondamento.
Come risulta dalla relazione del Comitato V.I.A. (n. 2238 del 24.9.2013), il progetto oggetto della procedura autorizzatoria prevede che la gestione delle acque sarà garantita da apposite reti di raccolta e convogliamento a seconda della natura e provenienza delle stesse. Le acque di prima pioggia confluiranno nel bacino idrico all’uopo realizzato, dopo un trattamento di disoleazione e dissabiatura. Da qui verranno avviate alla vasca delle acque di processo, in modo che, nelle 24 ore successive all’evento meteorico, la vasca di prima pioggia sarà vuota. Le acque meteoriche, dunque, verranno in gran parte riutilizzare nel processo produttivo.
Le acque di processo, invece, ossia i reflui liquidi del processo di formazione del compostaggio, saranno riutilizzate nel processo medesimo. Le eventuali eccedenze non saranno scaricate ma avviate a smaltimento presso un impianto autorizzato.
Di conseguenza, nella fase di esercizio dell’impianto, le acque non interagiranno con il sistema idrico naturale superficiale e sotterraneo, anche in relazione alla distanza degli stessi dall’area di intervento.
Peraltro, la relazione del Comitato V.I.A. chiarisce che l’area di localizzazione dell’impianto in questione non è soggetta a vincolo idrogeologico né risulta interessata da fenomeni di rischio idraulico o geologico (pagg. 17-18).
L’autorizzazione unica gravata, comunque, detta specifiche prescrizioni in tema di acque, assicurando l’opportuna protezione e impermealizzazione delle aree su cui insiste l’impianto in questione.
Appare evidente, alla luce delle considerazioni svolte, che le doglianze dei ricorrenti sono privi di concreta rispondenza nella situazione fattuale.
3.6. Parte ricorrente ha ulteriormente denunciato la violazione della l.r. n. 83 del 2000, in quanto avrebbe dovuto trovare applicazione il criterio escludente previsto dal Piano provinciale di gestione dei rifiuti della distanza dalle funzioni sensibili (nel caso di specie inferiore ai 1500 metri), nonché dalle abitazioni.
È opportuno precisare, anche alla luce delle osservazioni e controdeduzioni della CESCA, che la l.r. n. 83 del 2000 è stata abrogata dall'art. 66, comma 1, lettera c), della l.r. n. 45 del 2007, “salvi gli atti attuativi che continuano ad applicarsi sino alla data di entrata in vigore delle corrispondenti disposizioni previste dalla suddetta legge”.
L'art. 65, commi 1 e 2, della stessa legge, nel dettare ulteriori norme transitorie, prevede che “Il vigente piano regionale di cui alla L.R. 28 aprile 2000, n. 83 recante "Testo unico in materia di gestione dei rifiuti contenente l'approvazione del piano regionale dei rifiuti" e successive modifiche ed integrazioni, mantiene la sua validità ed i relativi effetti prodotti, fino all'entrata in vigore del nuovo piano regionale di cui alla presente legge. 2. I vigenti piani provinciali di gestione dei rifiuti, di cui alla L.R. n. 83/2000 e successive modifiche ed integrazioni, mantengono la loro validità ed i relativi effetti prodotti, salvo per le disposizioni in contrasto con il piano regionale e le norme di cui alla presente legge, sino all'approvazione dei relativi PdA di cui all'art. 18”.
Ciò premesso, il Collegio rileva che, con riferimento ai criteri localizzativi e in particolare con riferimento alla localizzazione degli impianti rispetto alle funzioni sensibili, il piano regionale dei rifiuti approvato nel 2007 ha previsto un criterio diverso da quello previsto dal piano approvato nel 2000. Quest’ultimo, infatti, prevedeva come criterio escludente una distanza minima di 1500 metri dalle funzioni sensibili, mentre il nuovo piano ha previsto che “Per quanto riguarda i nuovi impianti, allo scopo di prevenire situazioni di compromissione o di grave disagio, si deve tener conto, in funzione della tipologia di impianto e di impatto generati, della necessità di garantire una distanza minima tra l'area dove vengono effettivamente svolte le operazioni di smaltimento e/o recupero, indipendentemente dalla presenza di eventuali opere di mitigazione previste in progetto, e le funzioni sensibili (strutture scolastiche, asili, ospedali, case di riposo) prossime all'area stessa” (art. 11, parte II).
Insomma ad un criterio che fissa una distanza minima in astratto, se ne è sostituito uno che tenga conto, in concreto, delle caratteristiche dell’impianto e degli impatti che esso è in grado di generare.
È evidente pertanto che i due criteri, oltre ad essere diversi, sono anche contrastanti tra loro, in quanto quello introdotto dalla l.r. del 2007 si fonda proprio su una valutazione concreta che tenga conto del sito ove ubicare l’impianto e delle caratteristiche di esso.
Poiché il piano provinciale dell’Aquila prevedeva un criterio uguale a quello introdotto dal piano regionale approvato nel 2000 (distanza minima di 1500 metri dalle funzioni sensibili), anch’esso deve ritenersi incompatibile con il nuovo criterio introdotto dal piano regionale del 2007 e, quindi, ancorchè non sono stati ancora adottati i Piani di Ambito, deve ritenersi tacitamente abrogato ai sensi dell’art. 65, comma 2, della l.r. n. 45 del 2007.
Il Comitato V.I.A. ha peraltro rilevato come la realizzazione dell’impianto di compostaggio di cui si discute è in linea con i principi sanciti dalla l.r. n. 45 del 2007 anche con riferimento ai criteri localizzativi. L’impianto, infatti, sorgerà a oltre 1000 metri dal centro urbano di Magliano dei Marsi e dalle funzioni sensibili. Case sparse sono presenti, ma a distanza superiore a 500 metri dall’impianto.
Peraltro, la realizzazione dell’impianto ha conseguito il parere favorevole del Servizio di igiene, epidemiologia e sanità della Asl n. 1 e dell’Arta.
L’autorizzazione unica regionale gravata, inoltre, ha dettato specifiche prescrizioni in caso di eventuali segnalazioni di disagio olfattivo dalla popolazione o dagli enti di controllo, di indicazione, da parte degli strumenti di monitoraggio, di livelli di odore superiori ai livelli previsionali e di impatto olfattivo significativo, di monitoraggio delle emissioni odorigene.
Tutto il processo di lavorazione, infine, dovrà avvenire in ambiente chiuso e l’impianto sarà dotato di apposito sistema di aspirazione e trattamento dell’aria.
Anche le censure in esame, pertanto, sono infondate.
3.7. Con un ulteriore motivo di ricorso, si è dedotta la violazione del d.lgs. n. 42 del 2004 e della l.r. n. 42 del 2011, in quanto non sono stati acquisiti pareri della Soprintendenza ai beni archeologici e il parere paesaggistico dell’Ente Parco Velino, data la vicinanza dell’impianto al sito archeologico di Alba Fucens e alle aree SIC, ZPS e IBA.
Il motivo in esame è infondato, in quanto il parere della Soprintendenza non era necessario, non essendo, l’area su cui è destinato ad essere realizzato l’impianto della CESCA, soggetta a vincolo. Né la dedotta e non meglio specificata “vicinanza” ad un sito archeologico è sufficiente a far ritenere necessario il parere della Soprintendenza.
3.8. Parte ricorrente ha poi dedotto la violazione del DM 29.1.2007, in quanto l’impianto non sarebbe idoneo a trattare i quantitativi autorizzati delle tipologie Forsu, agroindustriali e civili. Non sarebbero pertanto rispettate le linee guida nazionali e le linee guida regionali in ordine all’impiego delle migliori tecnologie disponibili.
La censura in esame è infondata.
Il decreto del Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare del 2007 reca le linee guida per l'individuazione e l'utilizzazione delle migliori tecniche disponibili in materia di gestione dei rifiuti, per le attività elencate nell'allegato I del D.Lgs. 18 febbraio 2005, n. 59.
Le attività in questione, per quanto concerne la gestione dei rifiuti, sono: gli impianti per l'eliminazione o il recupero di rifiuti pericolosi; gli impianti di incenerimento dei rifiuti urbani; gli impianti per l'eliminazione dei rifiuti non pericolosi con capacità superiore a 50 tonnellate al giorno; le discariche che ricevono più di 10 tonnellate al giorno o con una capacità totale di oltre 25.000 tonnellate, ad esclusione delle discariche per i rifiuti inerti.
L’impianto autorizzato dal provvedimento regionale gravato è un impianto di compostaggio, destinato al recupero di rifiuti organici raccolti in maniera differenziata per un quantitativo massimo di 50.000 tonnellate e, quindi, non rientra in nessuna delle categorie suindicate e delimitanti l’ambito applicativo del DM del 2007.
A differenza di quanto dedotto da parte ricorrente, l’attività di eliminazione/smaltimento dei rifiuti non è equivalente a quella di recupero, posto che l’obiettivo finale di quest’ultima è quello di non portare a smaltimento i rifiuti che possono essere trattati, sottratti alla destinazione in discarica e destinati a utilizzazione commerciale.
Ne consegue che il decreto ministeriale in esame, riferendosi agli impianti di eliminazione di rifiuti non pericolosi e non anche all’attività di recupero di essi, non si applica all’impianto di compostaggio per cui è causa.
3.9. Parte ricorrente ha denunciato, inoltre, la violazione dell’art. 32 Cost. ed eccesso di potere sotto diversi profili, in quanto, essendo l’impianto in esame vicino ai centri abitati, vi sarebbe un serio rischio biologico e sanitario, con particolare riferimento alle emissioni odorigene, alla produzione di bioaerosol e all’”aspergillus fumigatus”. Peraltro, sia la relazione progettuale della CESCA sia le prescrizioni della Regione sarebbero assolutamente generiche.
Anche queste censure sono prive di fondamento.
Lo stesso provvedimento autorizzatorio gravato, infatti, prende in considerazione la problematica, connessa agli impianti di compostaggio, della produzione del fungo “aspergillus fumigatus” e delle malattie che esso può comportare soprattutto in alcune categorie di persone, come bambini e anziani. Il provvedimento recepisce una nota del Consorzio italiano Compostatori, il quale spiega che il fungo “aspergillus fumigatus” rappresenta la contaminazione presente nell’aria di qualsiasi ambiente agricolo o urbano e di per sé non costituisce un pericolo per la salute dell’uomo, se non nel caso di concentrazioni molto elevate.
Peraltro, il provvedimento evidenzia che gli altri impianti di compostaggio presenti nella Regione Abruzzo simili all’impianto in questione non hanno mai dato luogo a problematiche connesse alla presenza del fungo “aspergillus fumigatus” e comunque sia la Asl sia l’Arta hanno espresso parere favorevole in ordine agli aspetti ambientali e sanitari connessi alla realizzazione e all’esercizio dell’impianto di cui trattasi.
Infine, in omaggio al principio di precauzione, l’autorizzazione regionale prevede che, prima dell’esercizio dell’impianto, la CESCA debba concordare con la Asl e l’Arta un protocollo di valutazione della qualità ambientale che preveda un piano di monitoraggio almeno biennale incentrato a valutare la qualità dell’aria con particolare riferimento alle concentrazioni di fungo “aspergillus fumigatus” nei punti sensibili più vicini all’impianto.
Con riferimento poi alle emissioni odorigene, si rinvia a quanto previsto al punto 3.6. della sentenza.
Per quanto concerne poi non l’ambiente esterno ma la sicurezza del lavoro all’interno dell’impianto, il provvedimento impugnato prevede espressamente che, al fine di attenuare i rischi per i lavoratori che operano negli impianti di compostaggio, la CESCA dovrà attenersi a quanto prescritto dal documento dell’Inail sulla sicurezza per gli operatori degli impianti di trattamento e di stoccaggio dei rifiuti solidi urbani del 2009, recante appunto le misure di sicurezza.
3.10. Con un ulteriore gruppo di censure, parte ricorrente ha dedotto la violazione dell’art. 24 del d.lgs. n. 152 del 2006 e delle norme sulla pubblicità degli atti del procedimento di valutazione di impatto ambientale e sulla partecipazione, nonché la violazione del successivo art. 27, in quanto non è stata effettuata la pubblicazione sul BURA dell’estratto del giudizio del Comitato VIA n. 2283 del 2013.
Le censure sono infondate, in quanto lo stesso parere favorevole del Comitato V.I.A. dà atto che l’avviso relativo all’avvio del procedimento di valutazione di impatto ambientale è stato pubblicato su Il Messaggero in data 28.5.2013. Peraltro, tutta la documentazione relativa all’istanza è stata pubblicata sul sito della Regione Abruzzo.
Ai sensi dell’art. 24 del d.lgs. n. 152 del 2006, infatti, è sufficiente e necessario che “contestualmente alla presentazione di cui all'articolo 23, comma 1, del progetto deve essere data notizia a mezzo stampa e su sito web dell'autorità competente”. Queste “forme di pubblicità tengono luogo delle comunicazioni di cui all'articolo 7 ed ai commi 3 e 4 dell'articolo 8 della legge 7 agosto 1990, n. 241”.
Per quanto concerne poi la pubblicazione del provvedimento di valutazione dell'impatto ambientale nel Bollettino Ufficiale della regione, deve ritenersi ch essa non sia prescritta a pena di illegittimità del provvedimento medesimo, determinando al più il mancato decorso dei relativi termini di impugnazione.
3.11. Parte ricorrente ha lamentato eccesso di potere sotto diversi profili, violazione della legge n. 241 del 1990 e del d.lgs. n. 152 del 2006, in quanto l’Amministrazione non avrebbe esaminato le osservazioni e le richieste di audizione dei cittadini e dei Comuni di Magliano e Scurcola.
La censura è priva di pregio, risultando dallo stesso atto gravato che la Regione ha preso in considerazione sia le osservazioni del Comune di Magliano dei Marsi e di Scurcola, sia quelle dei cittadini facenti parte del Comitato difesa territorio equo, controdeducendo specificamente e in modo sufficientemente adeguato alle stesse.
3.12. Con un altro gruppo di censure, parte ricorrente ha dedotto violazione dell’art. 5 e dell’all. V del d.lgs. n. 152 del 2006, del principio di precauzione ed eccesso di potere, in quanto la Regione non avrebbe considerato in modo cumulativo e sinergico i vari impianti e progetti che insistono sul medesimo territorio sia ai fini della verifica di assoggettabilità, sia ai fini della V.I.A., sia ai fini della valutazione di incidenza. Non si è tenuto conto del limitrofo sito della Celi Calcestruzzi Spa e delle altre cave nelle vicinanze.
Si è denunciata altresì la violazione dell’art. 6 del d.lgs. n. 152 del 2006, laddove impone la V.A.S. (valutazione ambientale strategica) in caso di effetto cumulativo tra diversi progetti.
Le suindicate censure non sono fondate, in quanto l’intervento proposto dalla CESCA è stato sottoposto, per iniziativa della stessa, al procedimento di V.I.A. ai sensi degli artt. 23 e ss. del d.lgs. n. 152 del 2006, nel corso del quale sono stati esaminati i sistemi ambientale e territoriale interessati dal progetto, nonché le forme di impatto sull’ambiente ad esso connesse.
Il Comitato V.I.A., nell’esprimere parere favorevole, ha rilevato come non siano state ipotizzate modificazioni dell’ambiente, correlate alla realizzazione dell’impianto, tali da comportare un cambiamento nelle condizioni di salubrità del territorio interessato.
Appare evidente, dalla lettura del quadro di riferimento ambientale della relazione del Comitato V.I.A., la quale definisce qualitativamente e quantitativamente i potenziali impatti esercitati dal progetto sull’ambiente, come siano state presi in considerazioni tutti i fattori di impatto e la loro incidenza, anche cumulativa, sulle varie componenti ambientali, escludendosi un impatto sulla componente “salute pubblica”.
Anche la dedotta violazione dell’art. 6 del d.lgs. n. 152 del 2006 è priva di fondamento, in quanto la differenza sostanziale fra V.A.S. e V.I.A. risiede nel fatto che la prima prende in esame l'incidenza che i piani e i programmi urbanistici, paesaggistici, etc., possono avere su un'area vasta, atteso che un p.r.g. o un piano delle attività estrattive o uno qualsiasi degli altri piani e programmi indicati dall'art. 6, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006 implicano un potenziale stravolgimento dell'intero territorio al quale il piano o programma si riferisce. Di conseguenza la V.A.S. analizza tutte le possibili interrelazioni che simili decisioni possono arrecare alla salute umana, al paesaggio, all'ambiente in genere, al traffico, all'economia, etc. di tutto il territorio coinvolto dal piano: l'analisi è condotta ad un livello più astratto, perché non è sicuro se il piano sarà effettivamente attuato nella sua integralità, se tale attuazione avverrà in un arco temporale circoscritto e/o se sarà del tutto conforme a quanto ipotizzato, e così via.
Al contrario la V.I.A. analizza l'impatto ambientale del singolo progetto, il che vuol dire che prende in esame impatti inevitabilmente più circoscritti, perché il progetto riguarda una porzione del territorio in ogni caso più ridotta rispetto a quella investita dal piano ma maggiormente valutabile, perché il progetto, rispetto al piano, si basa su dati concreti, necessariamente definiti e più attuali rispetto a quelli avuti presenti in sede di redazione del piano e quindi di effettuazione della V.A.S. (ex multis, Tar Marche n. 291 del 2014).
La V.A.S. si distingue quindi dalla V.I.A. quanto all'oggetto e alla funzione. La V.A.S., a differenza della V.I.A., come si è visto, non si riferisce ai progetti delle singole opere, bensì agli strumenti di programmazione e di pianificazione nel loro complesso. Inoltre, la V.A.S. trova la propria ragione giustificatrice nell'inidoneità della V.I.A. a cogliere le implicazioni sul sistema ambientale causate dal sommarsi sul territorio di singoli interventi puntuali pur sottoposti a valutazione ambientale positiva (Tar Campania, Napoli, n. 5226 del 2012).
Poiché nel caso di specie, si trattava di valutare gli impatti sull’ambiente della realizzazione e dell’esercizio di un singolo impianto progettato, ben ha fatto l’Amministrazione ha sottoporlo a V.I.A.
3.13. Con altro motivo di ricorso, si è dedotta la violazione dell’art. 28, comma 2, del d.lgs. n. 152 del 2006 e dei principi di pubblicità e trasparenza previsti dalla convenzione Aahrus, in quanto sul sito della Regione Abruzzo non è stato pubblicato il monitoraggio degli altri impianti di compostaggio che hanno ottenuto il parere favorevole V.I.A.
L’art. 28, comma 1, del d.lgs. n. 152 del 2006 prevede che “il provvedimento di valutazione dell'impatto ambientale contiene ogni opportuna indicazione per la progettazione e lo svolgimento delle attività di controllo e monitoraggio degli impatti”. Ed invero il favorevole parere del Comitato V.I.A. prevede le modalità con cui si dovrà provvedere al monitoraggio ambientale in fase di esercizio dell’impianto.
Il successivo comma 2 stabilisce che “delle modalità di svolgimento del monitoraggio, dei risultati e delle eventuali misure correttive adottate ai sensi del comma 1 è data adeguata informazione attraverso i siti web dell'autorità competente e dell'autorità procedente e delle Agenzie interessate”.
Tanto premesso, appare evidente come la censura prospettata non colga nel segno, in quanto l’informazione dovuta ai sensi del secondo comma dell’art. 28 del d.lgs. n. 152 del 2006 riguarda il monitoraggio, i risultati e le eventuali misure correttive del singolo impianto che ha conseguito una favorevole valutazione di impatto ambientale e non anche altri impianti, ancorchè della medesima natura, insistenti sul territorio regionale.
3.14. Con altro gruppo di censure, parte ricorrente ha lamentato la violazione del d.lgs. n. 75 del 2010 e del decreto del Mipaaf del 10.7.2013, in quanto il progetto della CESCA riguardava la costruzione di un polo impiantistico destinato al recupero dei rifiuti agroindustriali, dei fanghi di depurazione delle acque civili e industriali, dei rifiuti ligneo cellulosi e a supportare le potenzialità impiantistiche regionali per il recupero della FORSU. In particolare, prevedeva un processo che avrebbe portato a un compost costituito da: 20% matrice lignocellulosiche; 30% matrice fanghi; 50% matrice FORSU. Questo progetto ha ottenuto l’assenso del comitato V.I.A., che però è illegittimo perché successivo al decreto Mipaaf del 10.7.2013 che vieta l’uso dei fanghi per formare il compostato misto. Solamente a fine marzo 2014, la CESCA ha rinunciato all’utilizzo dei fanghi, ma ciò avrebbe dovuto comportare la riapertura del procedimento di valutazione di impatto ambientale.
Anche queste censure sono infondate.
In primo luogo, osserva il Collegio che il d.lgs. n. 75 del 2010, recante “Riordino e revisione della disciplina in materia di fertilizzanti, a norma dell'articolo 13 della legge 7 luglio 2009, n. 88”, individua, tra i fertilizzanti, gli «ammendanti», ossia “i materiali da aggiungere al suolo in situ, principalmente per conservarne o migliorarne le caratteristiche fisiche o chimiche o l'attività biologica, disgiuntamente o unitamente tra loro”.
Le caratteristiche e i tipi di ammendanti sono riportati nell’allegato 2, che è stato modificato appunto dal DM del 10.7.2013, recante appunto “Aggiornamento degli allegati del decreto legislativo 29 aprile 2010, n. 75, concernente il riordino e la revisione della disciplina in materia di fertilizzanti”.
Con riferimento all’ammendante compostato, l’allegato 2 del d.lgs. n. 75 del 2010, come modificato nel 2013, prevede: l’ammendato compostato verde: l’ammendato compostato misto, che è un prodotto ottenuto attraverso un processo controllato di trasformazione e stabilizzazione di rifiuti organici che possono essere costituiti dalla frazione organica dei rifiuti urbani proveniente da raccolta differenziata (FORSU), da rifiuti di origine animale, da rifiuti di attività agroindustriali e da lavorazione del legno e del tessile naturale non trattati, nonché dalle matrici previste per l'ammendante compostato verde; l’ammendante torboso composto; l’ammendante compostato con fanghi, che è un prodotto ottenuto attraverso un processo controllato di trasformazione e stabilizzazione di reflui e fanghi nonché dalle matrici previste per la produzione dell'ammendante compostato misto.
Il decreto del 2013 ha insomma introdotto una nuova tipologia di ammendante compostato, quello con fanghi, che è costituito dalle matrici del compostato misto e dai reflui dei fanghi.
Appare evidente pertanto che il presupposto da cui muove parte ricorrente nel sollevare le censure in esame, ossia che a seguito del decreto Mipaaf del 10.7.2013, è vitato l’uso dei fanghi per formare il compostato misto è erroneo: dal processo di trasformazione delle matrici previste per la produzione dell'ammendante compostato misto e dai reflui dei fanghi, infatti, deriva un nuovo tipo di compostaggio, quello con fanghi. Ne consegue che i fanghi sono ancora utilizzabili per formare un ammendante compostato misto, quello costituente, a seguito del 2013, la nuova categoria denominata “ammendante compostaggio con fanghi”.
In secondo luogo, osserva il Collegio che l’istanza di autorizzazione presentata dalla CESCA riguardava un impianto di compostaggio per il recupero di rifiuti di matrice organica derivanti da raccolta differenziata, composti principalmente da rifiuti agroalimentari, da fanghi di depurazione delle acque reflue civili e industriali, rifiuti lignocellulosici e, all’occorrenza, per supportare le potenzialità impiantistiche regionali per il recupero della frazione organica dei rifiuti urbani proveniente da raccolta differenziata (FORSU) qualora temporanee situazioni contingenti lo rendessero necessario.
Inoltre, la relazione del Comitato V.I.A. prevede espressamente che, in linea del tutto generale e indicativa, la miscela costituente il compost verrà realizzata attraverso le seguenti percentuali delle varie matrici: 20% matrice lignocellulosiche; 30% matrice fanghi; 50% matrice FORSU.
La stessa autorizzazione ambientale regionale dispone, al punto 3 del dispositivo, che, nell’impianto autorizzato, possono essere gestiti la FORSU, i rifiuti agroalimentari e i rifiuti lignocellulosici, chiarendo che, fermo restando il quantitativo pari a 10.000 tonnellate all’anno riferito ai rifiuti lignocellulosici, i quantitativi di rifiuti riferiti alle singole tipologie di rifiuti sono meramente indicativi e la società può variarne le quantità in aumento o diminuzione, fermo restando il rispetto della potenzialità complessiva di 40.000 tonnellate all’anno.
Appare pertanto evidente che non vi era alcun vincolo sia nella quantificazione delle singole matrici da utilizzare nel processo di compostaggio, sia nella loro identificazione.
Insomma, l’eliminazione di una delle matrici impiegate per la produzione del’ammendante compostato (nel caso di specie i fanghi) non ha comportato una variazione essenziale del progetto, che avrebbe imposto una nuova procedura di valutazione di impatto ambientale.
3.15. Con altra connessa censura, parte ricorrente ha dedotto la violazione dell’art. 208 del d.lgs. n. 152 del 2006, del Piano regionale di gestione dei rifiuti (l.r. n. 45 del 2007) e del Piano provinciale di gestione dei rifiuti (l.r. n. 83 del 2000), dell’art. 26, comma 3 bis, del d.lgs. n. 152 del 2006. Il progetto dell’impianto in esame nasce per trattare rifiuti speciali quali i fanghi, a cui la CESCA ha poi rinunciato. A questo punto, però, l’iter procedimentale avrebbe dovuto ricominciare, in quanto il giudizio sulla sua localizzazione e sulla sua ammissibilità doveva essere nuovamente compiuto, trattandosi di impianto con caratteristiche tecniche diverse. Il mutamento della tipologia dei rifiuti rispetto a quelli del progetto che ha avuto il parere favorevole V.I.A. costituisce una variazione sostanziale che avrebbe richiesto un nuovo giudizio del Comitato V.I.A.
Come già visto nel punto 3.14. della sentenza, la rinuncia all’impiego dei fanghi nella formazione del compostaggio misto non ha comportato alcuna variazione dell’impianto sottoposto a valutazione di impianto ambientale, né sotto il profilo delle caratteristiche costruttive, tecniche e di funzionamento, né sotto il profilo della quantità massima di rifiuti che l’impianto stesso può ricevere e trattare, né sotto il profilo degli impatti ambientali. Peraltro, sia dalla relazione del Gruppo di ricerca del CNR-IRSA depositato da parte ricorrente, sia dalla relazione di consulenza tecnica depositata dalla CESCA, emerge che l’eliminazione dei fanghi riduce le emissioni inquinanti.
Anche questa censura, pertanto, è priva di fondamento.
3.16. Infine, con un ultimo gruppo di censure, parte ricorrente ha dedotto la violazione dell’art. 6 della convenzione di Aarhus e del d.lgs. n. 387 del 2003, in quanto la Regione avrebbe dovuto diffondere un avviso di avvio della procedura di autorizzazione pubblica, dopo lo svolgimento della V.I.A., mentre non ha dato alcuna pubblicità al procedimento.
Dagli atti di causa, risulta che l’avvio sia della procedura di valutazione di impatto ambientale, sia della procedura autorizzatoria è stata pubblicizzata, tanto che a questo secondo procedimento ha partecipato il Comitato di difesa del territorio equo.
4. Alla luce delle suesposte considerazioni, il ricorso va in parte dichiarato irricevibile, in parte infondato.
Attesa la complessità delle questioni affrontate, possono compensarsi le spese di lite tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Abruzzo (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, in parte lo dichiara irricevibile, in parte lo rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in L'Aquila nella camera di consiglio del giorno 16 dicembre 2015 e del giorno 3.2.2016 con l'intervento dei magistrati:
Paolo Passoni, Presidente FF
Maria Abbruzzese, Consigliere
Lucia Gizzi, Referendario, Estensore



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