a cura del Dott. Francesco Barchielli



Consiglio di Stato, Sezione IV, 29 febbraio 2016


Sulle necessità che la valutazione sub art. 42 bis sia “attuale” ed incomba sull’utilizzatore: Può dirsi che il giudicato avente ad oggetto l’art. 42 bis del TU espropriazione abbia valore rebus sic stantibus?

SENTENZA N. 862

L’art. 42 bis del TU Espropriazione stabilisce che la valutazione circa l’adozione o meno del provvedimento ivi contemplato spetti “ alla Autorità che utilizza il bene”. Tenuto conto che essa può variare, in relazione alle sopravvenute modificazioni degli Enti pubblici, assunzione/dismissione di competenze, etc, non v’è dubbio che le statuizioni contenute nelle sentenze cognitorie circa la individuazione del soggetto tenuto ad eventualmente emettere il provvedimento ex art. 42bis costituiscano giudicato “sui generis”. Ciò in quanto l’Autorità Giudiziaria adita, in sede di cognizione, deve indicare chi sia il detto soggetto pubblico. Ciò non toglie, però, che se tale onere sia rimasto inadempiuto, e medio tempore si siano verificati mutamenti che conducano ad individuare un altro soggetto “utilizzatore”, al momento in cui, in sede di ottemperanza questi viene individuato, la valutazione di attualità dell’adozione del provvedimento ex art. 42 bis non possa spettare che a quest’ultimo. In questi termini, non è neppure ipotizzabile alcuna violazione del giudicato: in sede di ottemperanza non può non tenersi conto di una sopravvenienza rilevante, e della necessità che la valutazione sub art. 42 bis sia “attuale” ed incomba sull’utilizzatore. E‘ appena il caso di ribadire poi –ed il Collegio – richiama sul punto i propri precedenti (Cons. di Stato, sez. IV, 19.03.2015, n. 1514 ) che le controversie sulla spettanza del potere/dovere ex art. 42 bis, che vedono le Amministrazioni a vario titolo coinvolte nel processo “rimpallarsi” tale responsabilità sono: a)del tutto inutili, in quanto il soggetto che adotta il provvedimento ex art. 42 bis e corrisponde il valore venale deve e può rivalersi sul soggetto ritenuto responsabile della illegittimità della procedura espropriativa e condannato a corrispondere il risarcimento del danno, per cui non si vede la ragione dell’horror nell’assumersi tale compito: a più riprese, infatti, la Sezione ha fatto presente che si deve tenere distinta la questione della responsabilità per l’illegittimità della procedura espropriativa seguita da quella dell’individuazione del soggetto competente, ex art 42 bis del T.U. Espropriazione, all’acquisizione sanante, quale autorità attualmente utilizzatrice del bene” (ex aliis Cons. di Stato, sez. IV, 19.03.2015, n. 1514). b)dannosamente defatigatorie per la parte pubblica complessivamente intesa: l’unico effetto cui approdano è quello di ritardare il momento della acquisizione del bene o della sua restituzione al privato previa remissione in pristino (nella ipotesi in cui l’Ente preposto alla adozione del provvedimento ex art. 42 bis del TU non ritenga di emettere il provvedimento acquisitivo ivi contemplato) determinando il perpetrarsi di una illegittima occupazione che farà lievitare inevitabilmente l’importo da corrispondere al privato.

FATTO

Con la sentenza in epigrafe appellata 03390/2015 il Tar della Campania –Sede di Napoli- ha accolto il ricorso in ottemperanza proposto dalla odierna parte appellata Votta Ronza Anna, per l’attuazione del giudicato contenuto nella decisione cognitoria del Tar della Campania –Sede di Napoli n. 6049/2013;
La complessa vicenda processuale può essere così riassunta.
Con la sentenza di primo grado (T.A.R. Campania – Napoli - Sezione II. n. 6049/2013 sul ricorso n. 5620/2012.) il TAR accolse il ricorso di primo grado avanzato dalla odierna parte appellata Votta Ronza Anna, volto ad ottenere la restituzione dell’area di sua pertinenza interessata da occupazione al fine della realizzazione dell’opera ivi indicata di svincolo della Bretella di Raccordo Asse Mediano – Asse di Supporto, previa declaratoria dell’illegittimità dell’occupazione e dell’acquisizione per trasformazione in carenza di un provvedimento di espropriazione, nonchè il risarcimento del danno per l’occupazione illegittima.
Il Tar, dopo avere disposto una consulenza tecnica d’ufficio, accolse il petitum.
Detta sentenza non venne impugnata, e passò quindi in giudicato.
Avendo invano notificato la stessa, unitamente ad atto di diffida, all’A.n.a.s. s.p.a. (in data 9 maggio 2014), alla Presidenza del Consiglio dei Ministri – Commissario straordinario di Governo (in data 5 maggio 2014) e al Consorzio Ascosa (in data 6 maggio 2014) parte appellata agì per l’ottemperanza, chiedendo altresì la nomina di un Commissario ad acta per l’ipotesi di ulteriore inottemperanza.
Nel detto giudizio di ottemperanza, la Presidenza del Consiglio dei Ministri – Commissario straordinario di Governo, eccepì che dalla sentenza cognitoria regiudicata non derivava alcun obbligo a proprio carico.
Essa evidenziò altresì, l’esistenza di un giudizio parallelo davanti al giudice ordinario, “conclusosi” con sentenza della Corte di Cassazione n. 6689/2010 ( che aveva confermato la sentenza della Corte d’appello di Napoli nella parte in cui quest’ultima, in riforma della sentenza del Tribunale di Napoli del 27 gennaio 2001, aveva respinto tutte le domande della ricorrente nei confronti della Presidenza del Consiglio); peraltro, l’Amministrazione statale, sulla base della sentenza di primo grado aveva corrisposto alla originaria ricorrente in ottemperanza ingenti somme, che non era riuscita ancora a recuperare.
Nel detto giudizio di ottemperanza si era costituita in giudizio anche l’A.n.a.s. s.p.a. eccependo il proprio difetto di legittimazione passiva, in quanto l’obbligo risarcitorio derivante dalla sentenza avrebbe dovuto gravare in via esclusiva sul Consorzio Ascosa, mentre l’obbligo restitutorio si sarebbe potuto al più individuare a carico della Regione Campania, atteso che, a partire dal 17 ottobre 2001, sarebbe cessata ogni attività dell’A.N.A.S. sulle strade in questione.
Da quella data, quindi, la Regione Campania sarebbe subentrata in tutti i rapporti giuridici, attivi e passivi (con conseguente esclusiva legittimazione passiva della Regione Campania, in qualità di titolare e beneficiario delle opere realizzate sulle aree della ricorrente, ai fini della restituzione del suolo e/o della emanazione del decreto di acquisizione sanante ai sensi dell’art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001 e s.m.i.).
Si era costituito in giudizio anche il Consorzio Ascosa, eccependo il proprio difetto di legittimazione passiva ed escludendo la sussistenza di alcun obbligo a proprio carico derivante dalla sentenza in questione.
Con ordinanza collegiale n. 6520/2014 il Tar ha ordinato alla parte odierna appellata di provvedere alla integrazione del contraddittorio nei confronti della Regione Campania (obbligo, questo, adempiuto entro il termine assegnato).
La Regione Campania, costituendosi in giudizio, ha chiesto la propria estromissione dal giudizio per difetto di legittimazione passiva. Su richiesta delle parti, il ricorso è stato quindi trattenuto in decisione.
Il Tar ha innanzitutto scrutinato le composite eccezioni processuali ed ha espresso il convincimento per cui non era di ostacolo alla ottemperanza della sentenza di 6049/2013 l’esistenza di una sentenza del giudice ordinario, che, sul presupposto della irreversibile trasformazione del suolo, aveva riconosciuto l’acquisizione al patrimonio dello Stato delle aree, individuando a carico del Consorzio Ascosa l’obbligo di risarcire la detta originaria ricorrente in ottemperanza.
Ciò in quanto, per effetto delle decisioni della Corte di Strasburgo, l’istituto dell’accessione invertita (o espropriazione acquisitiva) doveva ritenersi definitivamente espunto dall’ordinamento giuridico.
Il primo giudice ha poi accolto la richiesta di estromissione dal giudizio della Presidenza del Consiglio dei Ministri, posto che dalla sentenza regiudicata di cui si era chiesta l’esecuzione non derivavano obblighi specifici a carico della predetta amministrazione.
Inoltre, il Tar ha precisato il convincimento che il giudizio avesse ad oggetto esclusivamente l’esecuzione della sentenza n. 6049/2013 per cui esulava dal giudizio la ripetizione di quanto l’amministrazione statale aveva corrisposto alla ricorrente in esecuzione della sentenza del Tribunale di Napoli n. 1110/2000, poi riformata nei successivi gradi di giudizio ( precisando che per la ripetizione di quanto erogato indebitamente l’amministrazione statale avrebbe dovuto coltivare gli strumenti di esecuzione già intrapresi).
Il Tar ha infine respinto le richieste di estromissione dal giudizio formulate dall’A.n.a.s. s.p.a., dal Consorzio Ascosa e dalla Regione Campania: ciò in quanto dette parti erano coinvolte, a vario titolo, nella esecuzione della sentenza di quel Tribunale n. 6049/2013.
Quanto alla posizione della Regione Campania, quest’ultima, pur non avendo preso parte al giudizio conclusosi con la predetta sentenza, era subentrata nella titolarità dell’opera realizzata sulla proprietà della appellata e, conseguentemente, non poteva considerarsi totalmente estranea agli obblighi necessari ad assicurare l’esecuzione del decisum).
Così perimetrata la portata oggettiva e soggettiva del devolutum, il Tar ha rammentato poi quale fosse stato l’esito del giudizio sfociato nella sentenza cognitoria regiudicata n. 6049/2013.
Essa, aveva accolto il ricorso della Sig.ra Votta Ronza Anna in relazione alla dedotta illegittimità della occupazione di un terreno di sua proprietà, sito nel Comune di Casaluce occupato per mq 6.480,00 per la realizzazione di uno svincolo della bretella del raccordo asse mediano – asse di supporto.
Nella predetta sentenza, poi, sulla base della consulenza tecnica d’ufficio disposta nel corso del giudizio, furono individuate le seguenti voci di danno, anche ai fini dell’eventuale esercizio del potere di acquisizione sanante:
a) il danno patrimoniale venne computato in € 1.026.913,35, di cui € 821.271,12, per il valore venale del bene occupato ed € 205.642,23 per il danno derivante dalla perdita di valore delle parti residue;
b) il danno non patrimoniale venne quantificato nella misura di € 102.691,33;
c) il danno da occupazione illegittima venne quantificato nella misura di € 41.063,56 annui (dalla data della cessazione della occupazione legittima), nella misura del 5% del valore venale del bene occupato.
Così precisata la portata dispositiva della sentenza di cui si chiedeva l’ottemperanza, il Tar ha espresso il convincimento che ai fini esecutivi si dovesse occorre distinguere il profilo del risarcimento del danno da occupazione illegittima, dal profilo restitutorio dell’area occupata.
Quanto al primo aspetto, ad avviso del Tar la sentenza aveva posto in maniera inequivocabile l’obbligo del risarcimento del danno da occupazione illegittima (di cui alla lett. c) a carico del Consorzio Ascosa, che, in qualità di concessionario per conto del Presidente della Regione Campania – Commissario di Governo, era tenuto al corretto espletamento delle procedure espropriative (ed anche al pagamento delle spese di giudizio così come liquidate nel dispositivo della sentenza n. 6049/2013).
Quanto invece all’obbligo di restituire gli immobili illegittimamente occupati ovvero, in alternativa, di esercitare, ricorrendone i presupposti, il potere di acquisizione sanante dei suoli interessati, ex art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001 e s.m.i. ( provvedendo in quest’ultimo caso alla corresponsione nei confronti della originaria ricorrente delle somme sopra quantificate -lett. a e b- a titolo di danno patrimoniale, ivi incluso il danno da svalutazione delle parti residue, nonché a titolo di danno non patrimoniale, detratte le somme eventualmente già erogate alla proprietaria a titolo di indennizzo, maggiorate dell'interesse legale, ai sensi dell’art. 42-bis secondo comma, ultimo periodo del d.P.R. n. 327/2001 e s.m.i.) il primo giudice ha sostenuto che tale obbligo dovesse gravare sulle autorità amministrative istituzionalmente preposte alla gestione dell’opera pubblica realizzata nell’ambito della procedura espropriativa de qua.
Tale obbligo quindi, doveva essere posto solidalmente a carico dell’A.n.a.s. s.p.a. e della Regione Campania.
In particolare, ad avviso del Tar, A.n.a.s. s.p.a. non poteva validamente dedurre l’impossibilità di esecuzione degli obblighi di restituzione/acquisizione sanante stabiliti in sede di giudizio di merito in ragione dell’avvenuto trasferimento in capo alla Regione Campania dell’opera pubblica cui atteneva la procedura ablatoria oggetto di contestazione ( avvenuto con verbale di consegna del 17 ottobre 2001), in quanto l’intervenuta cessione dell’opera pubblica de qua non escludeva la responsabilità dell’A.n.a.s. s.p.a. cedente (in qualità di precedente titolare dell’opera de qua), dovendo detta responsabilità concorrere con quella della amministrazione regionale cessionaria (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 22 settembre 2014 n. 4745).
Il ricorso in ottemperanza è stato pertanto accolto.
Ricorso n. 7923/2015 avverso la sentenza n. 03390/2015
Anas Spa ha gravato la suindicata decisione deducendo che essa violava il giudicato formatosi mercè la sentenza cognitoria n. 6049/2013.
Quest’ultima, infatti, aveva addossato l’obbligo restitutorio esclusivamente in capo al Consorzio Ascosa: quest’ultimo, dunque, doveva provvedere ex art. 42 bis del TU Espropriazione, e risarcire il danno.
Con la seconda censura ha fatto presente che l’obbligo imposto da Anas era di impossibile attuazione, in quanto l’unico gestore dell’opera pubblica edificata sul fondo di pertinenza dell’appellata era la Regione Campania.
Né l’Anas, né la Regione, comunque, potevano essere condannate a corrispondere alcunché a titolo di risarcimento del danno patrimoniale e non patrimoniale
Parte appellata Anna Votta Ronza ha depositato una memoria chiedendo di respingere l’appello perché inammissibile (in quanto il gravame si limitava a reiterare considerazioni già rese in primo grado, senza alcun approfondimento critico relativo alla motivazione della decisione gravata) o comunque infondato.
Il Consorzio Ascosa si è costituito depositando una memoria, e facendo presente che in sede esecutiva si rendeva necessario riverificare la responsabilità del Consorzio, ed ha ribadito le considerazioni già contenute nel proprio appello iscritto al n. 8200/2015.
Ha fatto presente che il Consorzio Ascosa non era competente a restituire il bene, e che di tale sopravvenienza ben poteva e doveva tenersi conto.
La Regione Campania ha depositato un articolato appello incidentale chiedendo la riforma della gravata decisione nella parte in cui aveva affermato l’onere in capo alla Regione Campania medesima di determinarsi in ordine alla eventuale emissione del provvedimento ex art. 42 bis del TU Espropriazione. Ha chiesto altresì la reiezione dell’appello principale.
Ha in particolare sostenuto che
a)essa non era stata intimata sia nel giudizio cognitorio che in quello di ottemperanza conclusosi con la sentenza gravata (soltanto a cagione della errata decisione del Tar era stato esteso il contraddittorio nei suoi confronti attraverso la chiamata in causa nel detto giudizio di ottemperanza);
b)senonchè, essa non soltanto non era responsabile di alcunché (la sentenza cognitoria, sul punto era regiudicata ed affermava la responsabilità unica dle Consorzio) ma neppure poteva essere tenuta alla emissione del provvedimento ex art. 42 bis;
c)in disparte che nella sentenza cognitoria era stato affermato che tale obbligo incombeva sul Consorzio, rilevava in senso contrario che:
c1)in sede cognitoria era stato rilevato il difetto di legittimazione passiva del Commissariato di Governo;
c2)la Regione Campania era subentrata al Commissariato in virtù del DPCM 21/2/2000;
c3) essa né poteva rispondere di nulla, né essere onerata ad emettere il provvedimento ex art. 42 bis del TU Espropriazione;
d)inoltre, l’Anas non poteva invocare a tale ultimo proposito il proprio difetto di legittimazione passiva, in quanto la sua competenza nasceva ex art. 3 del DPCM 21.2.2000.
Il trasferimento alla Regione era avvenuto soltanto nel 2001, e quindi alla data del DPCM citato i lavori non erano stati ultimati. Ed a quella data era già stato instaurato il contenzioso da parte della proprietaria Signora Votta Ronza.
Con memoria depositata il 12.11.2015 ha ribadito e puntualizzato le proprie difese, facendo presente che l’appello era senz’alto ammissibile in quanto le sentenze di ottemperanza potevano essere gravate.
Esso era anche fondato in quanto l’unico soggetto responsabile –giusta sentenza cognitoria n. 6049/2013- era il Consorzio.
L’appello del Consorzio pretendeva di rivalutare in questa sede esecutiva la vicenda cognitoria, ormai regiudicata.
Alla adunanza camerale del 20 ottobre 2015 la Sezione, con la ordinanza n. 04783/2015 ha accolto il petitumcautelare sospendendo la esecutività della gravata decisione alla stregua della considerazione per cui” Rilevato che i suindicati appelli principali vanno riuniti in quanto tesi a gravare la medesima sentenza;
rilevato che le prospettazioni contenute negli appelli principali (e nell’appello incidentale proposto dalla Regione Campania) vanno sollecitamente scrutinate nel merito e che all’uopo può sin d’ora fissarsi l’udienza di discussione del merito alla camera di consiglio dell’1 dicembre 2015; rilevato che nelle more della decisione del merito appare opportuno sospendere la esecutività della decisione gravata al solo fine di mantenere integre le ragioni dei contendenti;
”.Con la medesima ordinanza la trattazione della causa nel merito è stata fissata alla adunanza camerale dell’ 1.12.2015.
Con ulteriore memoria la Signora Anna Votta Ronza ha puntualizzato e ribadito le proprie difese , ed ha fatto presente che sia l’appello incidentale della Regione Campania che l’appello del Consorzio Ascosa erano irricevibili perché tardivi, e comunque infondati.
Alla odierna adunanza camerale dell’ 1.12.2015 la causa è stata posta in decisione dal Collegio
Ricorso n. 8200/2015 avverso la sentenza n. 03390/2015
Il Consorzio Ascosa ha gravato la suindicata decisione deducendo che:
a) essa correttamente era stata esclusa dall’onere di rendere il provvedimento ex art. 42 bis del TU Espropriazione (ovvero restituire il bene);
b)residuava unicamente l’obbligo risarcitorio;
c)anche questo, però, poteva venire meno, laddove il bene fosse stato già acquisito in proprietà dall’Ente beneficiario (sentenza Trib Napoli n. 1110/2000) , o quantomeno, si sarebbe dovuto affermare che il danno residuava soltanto sino al 2000;
d)ne conseguiva che spettava al Consiglio di Stato stabilire se il giudicato di cui alla sentenza del 2000 possedeva attualità.
L’Anas si è costituita nell’odierno giudizio depositando una memoria e chiedendo la reiezione dell’appello nella sola parte in cui Ascosa prospettava domande in pregiudizio di Anas SPA per le stesse ragioni prospettate nel proprio atto di appello n. 7923/2015, chiedendo espressamente che detti appelli venissero riuniti, in quanto diretti a gravare la stessa decisione.
La Regione Campania ha depositato un articolato appello incidentale chiedendo la riforma della gravata decisione nella parte in cui aveva affermato l’onere in capo alla Regione Campania medesima di determinarsi in ordine alla eventuale emissione del provvedimento ex art. 42 bis del TU Espropriazione. Ha chiesto altresì la reiezione dell’appello principale, facendo presente che:
a)essa non era stata intimata sia nel giudizio cognitorio che in quello di ottemperanza conclusosi con la sentenza gravata (soltanto a cagione della errata decisione del Tar era stato esteso il contraddittorio nei suoi confronti attraverso la chiamata in causa nel detto giudizio di ottemperanza);
b)senonchè, essa non soltanto non era responsabile di alcunché (la sentenza cognitoria, sul punto era regiudicata ed affermava la responsabilità unica del Consorzio) ma neppure poteva essere tenuta alla emissione del provvedimento ex art. 42 bis;
c)in disparte che nella sentenza cognitoria era stato affermato che tale obbligo incombeva sul Consorzio, rilevava in senso contrario che:
c1)in sede cognitoria era stato rilevato il difetto di legittimazione passiva del Commissariato di Governo;
c2)la Regione Campania era subentrata al Commissariato in virtù del DPCM 21/2/2000;
c3) essa né poteva rispondere di nulla, né essere onerata ad emettere il provvedimento ex art. 42 bis del TU Espropriazione;
d)inoltre, l’Anas non poteva invocare a tale ultimo proposito il proprio difetto di legittimazione passiva, in quanto la sua competenza nasceva ex art. 3 del DPCM 21.2.2000.
Il trasferimento alla Regione era avvenuto soltanto nel 2001, e quindi alla data del DPCM citato i lavori non erano stati ultimati. Ed a quella data era già stato instaurato il contenzioso da parte della proprietaria Signora Votta Ronza.
Alla adunanza camerale del 20 ottobre 2015 la Sezione, con la ordinanza n. 04783/2015 ha accolto il petitumcautelare sospendendo la esecutività della gravata decisione alla stregua della considerazione per cui” Rilevato che i suindicati appelli principali vanno riuniti in quanto tesi a gravare la medesima sentenza;
rilevato che le prospettazioni contenute negli appelli principali (e nell’appello incidentale proposto dalla Regione Campania) vanno sollecitamente scrutinate nel merito e che all’uopo può sin d’ora fissarsi l’udienza di discussione del merito alla camera di consiglio dell’1 dicembre 2015; rilevato che nelle more della decisione del merito appare opportuno sospendere la esecutività della decisione gravata al solo fine di mantenere integre le ragioni dei contendenti; ”.
Con la medesima ordinanza la trattazione della causa nel merito è stata fissata alla adunanza camerale dell’ 1.12.2015.
Con memoria depositata il 14.11.2015 il Consorzio ha replicato alle deduzioni di parte appellata inistendo nelle proprie difese ed evidenziando che la sentena gli fu notificata il 23.7.2015, il ricorso fu passato per notifica il 18.9.2015, per cui l’appello era tempestivo.
Con memoria depositata il 12.11.2015 ha ribadito e puntualizzato le proprie difese, facendo presente che l’appello era senz’alto ammissibile in quanto le sentenze di ottemperanza potevano essere gravate.
Esso era anche fondato in quanto l’unico soggetto responsabile –giusta sentenza cognitoria n. 6049/2013- era il Consorzio.
L’appello del Consorzio pretendeva di rivalutare in questa sede esecutiva la vicenda cognitoria, ormai regiudicata.
La Regione Campania si è costituita depositando un appello incidentale e chiedendo la reiezione del mezzo.
Con ulteriore memoria la Signora Anna Votta Ronza ha puntualizzato e ribadito le dette tesi, ed ha fatto presente che sia l’appello incidentale della Regione Campania che l’appello del Consorzio Ascosa erano irricevibili perché tardivi, e comunque infondati.
Alla odierna adunanza camerale dell’ 1.12.2015 la causa è stata posta in decisione dal Collegio

DIRITTO

1. I suindicati ricorsi vanno riuniti –come peraltro già disposto alla adunanza camerale del 20.10.2015 con la ordinanza cautelare surrichiamata- in quanto tesi a gravare la stessa decisione ed in quanto palesemente connessi sotto il profilo oggettivo e soggettivo. Può prescindersi dalla approfondita disamina della eccezione della parte privata relativa alla contestata tardività dell’appello di Ascosa e dell’appello incidentale della Regione Campania in quanto gli stessi, come meglio si chiarirà di seguito, sono infondati.
1.1. Per comodità espositiva si ritiene in primo luogo necessario vagliare il petitum proposto dall’Anas (il cui appello è senz’altro ammissibile e proponibile, ex artt. 114 commi 8 e 9 del cpa) e, contrariamente a quanto sostenuto da parte appellata non è né generico né privo di sostanziali critiche alla sentenza gravata.
Ciò postula un preliminare riepilogo del contenuto dei provvedimenti giurisdizionali succedutisi:
a) in sede giurisdizionale civile venne affermata la responsabilità del Consorzio Ascosa –sotto il profilo risarcitorio- in quanto destinatario di c.d. “concessione traslativa”;
b)con la sentenza del Tar regiudicata n. 06049/2013 venne affermata/ribadita: la responsabilità risarcitoria del Consorzio Ascosa, e venne di fatto attribuito a quest’ultimo anche il compito di delibare sulla eventuale emissione di un provvedimento ex art. 42 bis del TU espropriazione (così la decisione n. 06049/2013: “spettando solo al Consorzio ASCOSA la valutazione discrezionale in merito all’acquisizione delle aree o alla loro restituzione previa riduzione in pristino, l’opera pubblica in questione risulta completa poiché presenta pavimentazione, guard-rail, segnaletica orizzontale e verticale nonché funzionante in quanto aperta al traffico veicolare, ragion per cui è impensabile la riduzione nel pristino stato con restituzione degli immobili ai legittimi proprietari”);
c) con la detta sentenza del Tar regiudicata n. 06049/2013 venne altresì determinato il valore venale del bene (così la decisione regiudicata n. 06049/2013: “ si ritiene, anche in ragione della ratio dell’art.42-bis, di disporre che l’acquisizione del bene avvenga previa liquidazione in favore di parte ricorrente del valore venale del bene come di seguito specificato….omissis”).
1.2. Detta sentenza, che non venne gravata da alcuno. Essa quindi: teneva indenne Anas da responsabilità risarcitorie, e non configurava alcuna competenza di quest’ultima nella emissione dell’eventuale provvedimento acquisitivo.
1.2.1. La sentenza di ottemperanza oggi gravata n. 03390/2015 “conferma” la statuizione cognitoria quanto all’assenza di responsabilità risarcitoria in capo ad Anas, mentre ritiene che l’obbligo di restituire gli immobili illegittimamente occupati ovvero, in alternativa, di esercitare, ricorrendone i presupposti, il potere di acquisizione sanante dei suoli interessati, ex art. 42-bis del d.P.R. n. 327/2001 spettasse alle “ autorità amministrative istituzionalmente preposte alla gestione dell’opera pubblica realizzata nell’ambito della procedura espropriativa de qua.”
Il Tar, ha ritenuto quindi che “tale obbligo deve essere posto solidalmente a carico dell’A.n.a.s. s.p.a. e della Regione Campania.”.
1.2.2 Anas ha censurato detto capo di sentenza e ne ha evidenziato la pratica inaccoglibilità, in quanto essa aveva già trasferito in capo alla Regione Campania l’opera pubblica cui attiene la procedura ablatoria oggetto di contestazione, avvenuto con verbale di consegna del 17 ottobre 2001.
Essa quindi:
a)non era proprietaria;
b)non gestiva il bene;
c)non poteva essere onerata ad effettuare le valutazioni ex art. 42 bis del TU Espropriazione né a corrispondere alcuna somma a tale titolo.
1.2.3. Il Collegio, che ben conosce i precedenti giurisprudenziali della Sezione citati dalle parti a suffragio delle proprie contrapposte tesi, ritiene di evidenziare quanto segue.
1.2.4. L’art. 42 bis del TU Espropriazione stabilisce che la valutazione circa l’adozione o meno del provvedimento ivi contemplato spetti “ alla Autorità che utilizza il bene”.
Tenuto conto che essa può variare, in relazione alle sopravvenute modificazioni degli Enti pubblici, assunzione/dismissione di competenze, etc, non v’è dubbio che le statuizioni contenute nelle sentenze cognitorie circa la individuazione del soggetto tenuto ad eventualmente emettere il provvedimento ex art. 42bis costituiscano giudicato “sui generis”.
Ciò in quanto l’Autorità Giudiziaria adita, in sede di cognizione, deve indicare chi sia il detto soggetto pubblico.
Ciò non toglie, però, che se tale onere sia rimasto inadempiuto, e medio tempore si siano verificati mutamenti che conducano ad individuare un altro soggetto “utilizzatore”, al momento in cui, in sede di ottemperanza questi viene individuato, la valutazione di attualità dell’adozione del provvedimento ex art. 42 bis non possa spettare che a quest’ultimo.
1.2.4.1. In questi termini, non è neppure ipotizzabile alcuna violazione del giudicato: in sede di ottemperanza non può non tenersi conto di una sopravvenienza rilevante, e della necessità che la valutazione sub art. 42 bissia “attuale” ed incomba sull’utilizzatore.
1.2.4. 2.E‘ appena il caso di ribadire poi –ed il Collegio – richiama sul punto i propri precedenti (Cons. di Stato, sez. IV, 19.03.2015, n. 1514 ) che le controversie sulla spettanza del potere/dovere ex art. 42 bis, che vedono le Amministrazioni a vario titolo coinvolte nel processo “rimpallarsi” tale responsabilità sono:
a)del tutto inutili, in quanto il soggetto che adotta il provvedimento ex art. 42 bis e corrisponde il valore venale deve e può rivalersi sul soggetto ritenuto responsabile della illegittimità della procedura espropriativa e condannato a corrispondere il risarcimento del danno, per cui non si vede la ragione dell’horror nell’assumersi tale compito: a più riprese, infatti, la Sezione ha fatto presente che si deve tenere distinta la questione della responsabilità per l’illegittimità della procedura espropriativa seguita da quella dell’individuazione del soggetto competente, ex art 42 bis del T.U. Espropriazione, all’acquisizione sanante, quale autorità attualmente utilizzatrice del bene” (ex aliis Cons. di Stato, sez. IV, 19.03.2015, n. 1514).
b)dannosamente defatigatorie per la parte pubblica complessivamente intesa: l’unico effetto cui approdano è quello di ritardare il momento della acquisizione del bene o della sua restituzione al privato previa remissione in pristino (nella ipotesi in cui l’Ente preposto alla adozione del provvedimento ex art. 42 bis del TU non ritenga di emettere il provvedimento acquisitivo ivi contemplato) determinando il perpetrarsi di una illegittima occupazione che farà lievitare inevitabilmente l’importo da corrispondere al privato.
1.2.5. Premesse tali considerazioni di massima, tuttavia, si deve evidenziare che nel caso di specie l’appello dell’Anas va accolto, in quanto essa non è l’Autorità che utilizza il bene, che lo gestisce e che ne può disporre, per cui la sentenza va riformata nella parte in cui ha addossato tale obbligo in capo all’appellante Anas.
1.2.6. L’appellante incidentale Regione Campania (ma anche l’appellata parte privata, alle pagg. 13-16 della memoria in ultimo depositata)sostiene la erroneità dell’appello dell’Anas, incentrando la propria tesi sulle prescrizioni del DPCM 21.2.2000 e sulla circostanza che il trasferimento alla Regione era avvenuto soltanto nel 2001, e quindi alla data del DPCM citato i lavori non erano stati ultimati.
1.2.7. L’appello incidentale è del tutto scentrato rispetto al dato normativo, e probabile frutto di un fraintendimento.
Invero, premesso che – il tema sarà di seguito meglio approfondito- la Regione non è stata ritenuta responsabile sotto il profilo risarcitorio, nulla da essa è dovuto in tale senso, e nulla ha da temere, poiché l’unico soggetto tenuto al risarcimento è stato individuato dalla regiudicata sentenza cognitoria nel Consorzio Ascosa. Si ribadisce che l’art. 42 bis del TU Espropriazione al comma 1 , dispone che:“Valutati gli interessi in conflitto, l'autorita' che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilita', puo' disporre che esso sia acquisito, non retroattivamente, al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario sia corrisposto un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale, quest'ultimo forfetariamente liquidato nella misura del dieci per cento del valore venale del bene.”.
1.2.8. L’unico soggetto competente a “disporre che bene immobile utilizzato per scopi di interesse pubblico, sia acquisito, non retroattivamente, al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario sia corrisposto un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale, quest'ultimo forfetariamente liquidato nella misura del dieci per cento del valore venale del bene”, quindi, è l’Autorità che utilizza il bene.
Va da sé, che se essa non è stata ritenuta responsabile sotto il profilo risarcitorio, non lo sarà sotto il profilo indennitario scolpito sub art. 42 bis (che di quello risarcitorio, come chiarito dalla Corte Costituzionale è un “surrogato”, determinato sulla scorta dell’identico parametro valutativo: id est valore venale del bene).
Tenendo conto di ciò, e per quanto si è detto prima, la Regione potrebbe sottrarsi dalla potestà di valutare la emissione del provvedimento ex art. 42 bis, soltanto laddove dimostrasse che essa non è il soggetto che “utilizza” il bene, ad oggi.
Ma ciò non ha dimostrato, e così certamente non è.
Invocare l’art. 3 del DPCM 21.2.2000 (“1. Le regioni o gli enti locali individuati con regionale titolari e gestori delle strade, subentrano in tutti i legge rapporti attivi e passivi inerenti ai beni trasferiti, esercitandone i relativi diritti ed assumendone gli obblighi con le eccezioni indicate al comma 3.
2. I proventi e le spese derivanti dalla gestione dei beni trasferiti ivi compresi quelli relativi agli indennizzi di usura previsti dall'art. 34 del decreto legislativo n. 285 del 1992 e successive modifiche ed integrazioni, spettano alle amministrazioni titolari, a decorrere dalla data determinata ai sensi dell'art. 1, comma 2.
3. Resta di competenza ed a carico dell'ANAS l'ultimazione dei lavori per i quali alla data del trasferimento sia stato pubblicato il bando di gara per la realizzazione ovvero lavori per i quali, entro il 31 dicembre 2000, sia stata definita la progettazione e autorizzata dai competenti organi dell'ANAS la pubblicazione del bando di gara. Resta altresì di competenza ed a carico del medesimo ente il contenzioso instaurato per fatti ed atti antecedenti alla scadenza di cui sopra, relativamente ai beni trasferiti .”) non riveste alcun rilievo: essa utilizza il bene, e pertanto non può sottrarsi a tale potestà, né “imputarla” in ragione del superiore dato normativo all’Anas, che il bene non utilizza né detiene attualmente e da lungo tempo.
Tale porzione dell’appello incidentale va disattesa, quindi, e vanno disattese le convergenti affermazioni della parte privata appellata: l’appello di Anas va quindi accolto e la sentenza va riformata nella parte in cui ha individuato (anche) quest’ultima quale Autorità tenuta a valutare l’emissione del provvedimento ex art. 42 bisdel TU Espropriazione.
2. Venendo all’appello proposto dal Consorzio Ascosa (da valutarsi congiuntamente alle argomentazioni contenute nella memoria di costituzione depositata nell’ambito del riunito ricorso in appello proposto dall’Anas e recante n. 7923/2015) esso è certamente tempestivo, ma è infondato, per più ragioni.
Va premesso che l’appello incidentale della Regione Campania, sul punto, è del tutto inammissibile ed errato, in quanto fondato sulla errata equazione per cui il soggetto tenuto alla valutazione sub art. 42 bis “diventi” soggetto tenuto al risarcimento (il che, certamente, non è): essa non è stata dichiarata responsabile, non è tenuta al risarcimento, non può censurare la sentenza sotto alcun profilo, quanto a tale angolo prospettico.
2.1.1. Ciò posto, si rammenta che il Consorzio Ascosa, nella sentenza cognitoria n. 06049/2013 è stato ritenuto:
a)responsabile –unico- dell’illegittimità della procedura espropriativa e quindi tenuto al risarcimento del danno;
b)obbligato/facultizzato alla emissione del provvedimento di cui all’art. 42 bis TU Espropriazione;
La sentenza di ottemperanza oggi gravata, preso atto che questi, non poteva rientrare nel novero delle “autorità amministrative istituzionalmente preposte alla gestione dell’opera pubblica realizzata nell’ambito della procedura espropriativa de qua” lo ha escluso dall’incombente ex art. 42 bis.
2.2. Ciò premesso, sono inammissibili tutti gli argomenti contenuti nella memoria di costituzione di Ascosa depositata nell’ambito del riunito ricorso in appello proposto dall’Anas e recante n. 7923/2015 e tesi a revocare in dubbio la sussistenza della propria responsabilità risarcitoria: e ciò non già (e non solo) perché il Consorzio non ha proposto detti argomenti nell’ambito del proprio appello, ma per la pregiudiziale ragione che la sussistenza della propria responsabilità risarcitoria non “risale” alla sentenza di ottemperanza.
Essa è ascrivibile alla sentenza cognitoria n. 06049/2013; questa non è stata appellata; la responsabilità risarcitoria del Consorzio non può essere rimessa in discussione.
Non si tratta di adeguare il giudicato alla realtà: si tratta di prendere atto della circostanza che l’appellante non propose in sede cognitoria tutti gli argomenti a sostegno della tesi della propria irresponsabilità (argomenti tratti da legislazione pregressa, si badi) e che, quindi, il giudicato è intangibile.
3.2.1. Per connesse, ed in parte coincidenti argomentazioni, neppure è accoglibile l’appello principale del Consorzio, nella parte in cui sottolinea l’importanza della sentenza del Tribunale ordinario di Napoli n. 1110/2000: e ciò sia perché è dubbio che ci si possa trovare al cospetto di un giudicato in senso tecnico del Giudice civile (come meglio si chiarirà immediatamente di seguito) ma soprattutto, e radicalmente, in quanto inammissibilmente propone –in sede di ottemperanza –problematiche che avrebbe dovuto eventualmente proporre in sede di appello avverso la sentenza cognitoria del Tar n. 06049/2013.
3.2.2.In sostanza, il nucleo delle critiche -peraltro avanzate in termini perplessi- è il seguente:
a)vigente la giurisprudenza favorevole alla ravvisabilità nel sistema della occupazione acquisitiva a cagione della trasformazione irreversibile del suolo, (con acquisto della proprietà in capo all’Ente pubblico che aveva trasformato l’area) il giudice ordinario, con sentenza sul punto regiudicata, ciò affermò ed escluse la possibilità di restituire l’area al privato;
b)ciò è disconosciuto dalla sentenza di ottemperanza oggi gravata n. 03390/2015, che infatti si sofferma sulla emissione da parte dell’Ente pubblico utilizzatore del provvedimento ex art. 42 bis del TU Espropriazione, e quindi sarebbe stato obliato il giudicato civile formatosi;
c)”rispettando” il detto giudicato civile, discenderebbe che l’Ente pubblico è divenuto proprietario dell’area sin da tempo risalente, e che anche il risarcimento – oltre a non potere ricomprendere il valore intrinseco venale dell’area (in ipotesi di adozione del provvedimento ex art. 42 bis) – dovrebbe considerare cessata l’occupazione illegittima dalla data in cui l’Ente pubblico è divenuto proprietario (si tratterebbe di ridurre il numero di annualità di occupazione illegittima dovuto, in termini considerevoli).
3.2.3. Sotto il primo dei profili di infondatezza prima enunciati, deve evidenziarsi che, se è vero che la sentenza del Tribunale ordinario di Napoli n. 1110/2000 poi riformata in altri capi nei successivi gradi di giudizio ebbe a riconoscere (nell’antevigente quadro giurisprudenziale poi “smentito” e comunque “rivisto” a più riprese dalle note sentenze della Corte Edu 30 maggio 2000 seconda Sezione, Belvedere Alberghiera s.r.l. c. Italia, n. 31524/96; terza Sezione, 12 gennaio 2006, Sciarrotta c. Italia, n. 14793/02 ed infine espunto dal diritto vivente dal legislatore ex art. 43 del TUEspropriazione) maturata l’accessione invertita, è pur vero che la sentenza confermativa della Corte di Appello è stata parzialmente cassata con rinvio dalla Suprema Corte di Cassazione, e che il processo è ancora pendente: se esso si estinguesse, ne risulterebbe caducata anche la sentenza di primo grado, con tutte le statuizioni ivi contenute.
Non v’è quindi, allo stato, alcun “giudicato” in senso tecnico.
3.2.4. Secondariamente, ed in termini assorbenti, l’ appellante Consorzio oblia che - in seno alla sentenza cognitoria n. 06049/2013- è stato affermato l’obbligo di acquisire l’area (ex art. 42 bis del TU Espropriazione) corrispondendone il valore ovvero di restituirla; che non risulta che in detto processo fossero stati veicolati gli argomenti di critica oggi prospettati dal Consorzio; che anche se tali argomenti fossero stati prospettati in detta sede - e non considerati dal Tar in sede cognitoria, od implicitamente disattesi - sarebbe spettato al Consorzio riproporli, gravando appunto la sentenza del Tar cognitoria n. 06049/2013, eventualmente anche exart. 112 cpc.
3.2.5. Nulla di tutto ciò è avvenuto, invece, e la sentenza cognitoria n. 06049/2013 (ed ivi compresa, ovviamente, la statuizione circa l’obbligo di acquisire l’area -ex art. 42 bis- corrispondendone il valore ovvero di restituirla previa riduzione in pristino e corresponsione “soltanto” del risarcimento per il periodo di occupazione illegittima) è passata in giudicato senza che il Consorzio - o alcuna altra parte - proponesse appello, sul punto.
3.3. E’ evidente quindi che il Consorzio non può oggi proporre (o riproporre) detti argomenti di critica in sede di ottemperanza, ma avrebbe dovuto gravare la sentenza cognitoria.
Non si tratta, in questa sede, di affrontare l’affascinante e difficile problematica della “tenuta” del giudicato nazionale (quello del Giudice Ordinario, in tesi, nel caso di specie) eventualmente collidente con –successivamente affermatisi - principi Cedu.
Ciò in quanto la sentenza cognitoria n. 06049/2013, regiudicata, ha “risolto” la problematica stabilendo che in alternativa alla adozione del provvedimento ex art. 42 bis l’area venisse restituita; considerando quindi, che l’Amministrazione non era mai divenuta proprietaria, ed addirittura minuziosamente regolamentando la portata effettuale e gli adempimenti esecutivi successivi alla eventuale adozione del provvedimento ex art. 42bis (così la parte finale della sentenza “Affinché l’interesse primario della parte lesa possa essere soddisfatto, deve imporsi all’Amministrazione – ove non provveda nel senso della possibile restituzione previa riduzione in pristino - di rinnovare, entro trenta giorni dalla notificazione della presente sentenza, la valutazione di attualità e prevalenza dell’interesse pubblico all’acquisizione dei beni per cui è causa, adottando un provvedimento col quale gli stessi siano acquisiti non retroattivamente al patrimonio indisponibile comunale, prevedendo che, entro il termine di trenta giorni, ai proprietari in solido siano corrisposti i valori dovuti e recando l’indicazione delle circostanze che hanno condotto all’indebita utilizzazione dell’area e la data dalla quale essa ha avuto inizio. Detto provvedimento dovrà essere notificato a parte proprietaria e comporterà il passaggio del diritto di proprietà sotto condizione sospensiva del pagamento delle somme dovute, ovvero del loro deposito effettuato ai sensi dell’art.20, comma 14, del D.P.R. n.327 del 2001, sarà soggetto a trascrizione presso la conservatoria dei registri immobiliari a cura dell’Amministrazione procedente e sarà trasmesso in copia all’ufficio istituito ai sensi dell’art. 14, comma 2, del D.P.R. n.327 del 2001, nonché comunicato, entro trenta giorni, alla Corte dei conti mediante trasmissione di copia integrale.”).
3.2.6. E’ quindi direttamente ascrivibile alla –regiudicata- sentenza cognitoria n. 6049/2013 la circostanza del “superamento” delle affermazioni contenute nelle sentenza del giudice ordinario che hanno affermato l’accessione invertita.
3.3. Alla stregua delle superiori considerazioni tutte le censure del Consorzio (pagg. 15 e 16) contenute nell’appello di questi sono inammissibili, e comunque infondate: il dictum contenuto nella decisione oggi gravata n. 3390/2015 (“ritiene il Collegio che non sia di ostacolo alla ottemperanza della sentenza di questo Tribunale n. 6049/2013 l’esistenza di una sentenza del giudice ordinario, che, sul presupposto della irreversibile trasformazione del suolo, ha riconosciuto l’acquisizione al patrimonio dello Stato delle aree della ricorrente, individuando a carico del Consorzio Ascosa l’obbligo di risarcire la ricorrente, in quanto, per effetto delle decisioni della Corte di Strasburgo, l’istituito dell’accessione invertita -o espropriazione acquisitiva- deve ritenersi definitivamente espunto dall’ordinamento giuridico -Corte di Cassazione, Sezioni unite, 19 gennaio 2015 n. 735”) va pertanto confermato, per le radicali e pregiudiziali ragioni prima illustrate.
3.4. Nessuna censura è stata proposta avverso i restanti capi della sentenza, che va pertanto integralmente confermata anche nella restante parte.
4. Conclusivamente, l’appello proposto dall’Anas è fondato e va accolto nei termini di cui alla motivazione che precede e per l’effetto la sentenza va riformata nella parte in cui ha addossato l’ obbligo di valutazione ex art. 42 bis del TU Espropriazione in capo all’appellante Anas e va dichiarato che Anas non ha alcun obbligo in tale senso.
L’appello proposto dal Consorzio Ascosa è infondato e va disatteso, e sono parimenti infondati gli appelli incidentali della Regione Campania; la sentenza va quindi confermata in ogni sua restante parte, con le precisazioni motivazionali rese. Le questioni appena vagliate esauriscono la vicenda sottoposta alla Sezione, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato (come chiarito dalla giurisprudenza costante, ex plurimis, per le affermazioni più risalenti, Cassazione civile, sez. II, 22 marzo 1995 n. 3260 e, per quelle più recenti, Cassazione civile, sez. V, 16 maggio 2012 n. 7663). Gli argomenti di doglianza non espressamente esaminati sono stati dal Collegio ritenuti non rilevanti ai fini della decisione e comunque inidonei a supportare una conclusione di tipo diverso.
5. Quanto alle spese processuali del grado, esse vanno integralmente compensate tra tutte le parti, tenuto conto della particolare complessità fattuale e giuridica della controversia.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)definitivamente pronunciando sui riuniti appelli, respinge l’appello del Consorzio Ascosa e gli appelli incidentali della Regione Campania.
Accoglie, nei termini di cui alla motivazione che precede l’appello proposto dall’Anas per l’effetto riforma la gravata sentenza unicamente nella parte in cui ha addossato l’ obbligo di valutazione ex art. 42 bis del TU Espropriazione in capo all’appellante Anas e va dichiara che Anas non ha alcun obbligo in tale senso, mentre nella restante parte la conferma.
Spese processuali compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 1 dicembre 2015 con l'intervento dei magistrati:
Riccardo Virgilio, Presidente
Nicola Russo, Consigliere
Fabio Taormina, Consigliere, Estensore
Leonardo Spagnoletti, Consigliere
Giuseppe Castiglia, Consigliere



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