a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Sicilia Palermo, Sezione II, 30 giugno 2016


Sulla lottizzazione abusiva: quest’ultima può configurarsi anche nelle ipotesi intermedie di zone parzialmente urbanizzate?

SENTENZA N. 1659

La giurisprudenza ritiene configurabile la fattispecie della lottizzazione abusiva anche nelle ipotesi intermedie di zone parzialmente urbanizzate nelle quali si configuri un'esigenza di raccordo col preesistente aggregato abitativo e di potenziamento delle opere di urbanizzazione (C. Stato, sez. 5, 800.2002, n. 5321; C.d.S. 1.7.2002, n. 3587; C.d.S. 15.2.2001, n.790; Cass. civ. sez. 2, 24.7.1999, n. 8021). La valutazione del concreto stato urbanizzativo di fatto, peraltro, non si può limitare, alle sole aree di contorno dell'edificio progettato, ma deve coincidere con l'intero perimetro del comprensorio pianificato uniformemente dallo strumento urbanistico (cfr. per il principio così desunto, Cassazione Penale, Sez. III, 4/03/2011, n. 8796, cit.).

FATTO

Con ricorso ritualmente notificato il 29 novembre 2010 e depositato il 17 dicembre seguente, i Sig.ri Giuseppa D’Angelo e Carmelo Zarcone, in qualità di comproprietari del terreno sito in Palermo, località C.da Segreto, fg. 84, p.lla 2150, hanno impugnato, chiedendone l’annullamento, il sopra indicato provvedimento, con il quale è stata loro ordinata l’immediata sospensione dei lavori edili in località Falsomiele, n. 77, ai sensi per gli effetti dell’art. 30 del D.P.R. 380/2001 (già art.18, comma 8, della legge n.47 del 1985) e disposta la trascrizione del provvedimento stesso presso l’Agenzia del Territorio Ufficio provinciale di Palermo – servizio pubblicità immobiliare, ai sensi e per gli effetti dell’art. 18 della legge 47 del 1985, così come recepito dall’art. 1 della l. r. 37 del 1985.
Dalla motivazione del provvedimento impugnato si evince che a seguito della segnalazione prot. n. 10A/1146(07) del 28/04/2008 del Nucleo Edilizia Abusiva della Polizia Municipale e dell'attività istruttoria degli uffici tecnici comunali (v. relazione tecnica descrittiva del 08/04/2009) è stato avviato il procedimento sanzionatorio per l’attività di lottizzazione abusiva riguardante l’appezzamento di terreno con accesso dal civico 77 di Via Falsomiele, ricadente nel vigente P.R.G. all'interno delle aree interdette all'uso edificatorio e/o urbanistico - per presenza di frane, per crollo, scivolamento e ribaltamento di masse lapidee o per colate di fango e detriti ed aree di inondazione e alluvionamento di particolare gravità – avviata dalla Sig.ra Loretta Di Mino, originaria proprietaria della particella n.694 del foglio 84 del Catasto terreni, estesa 6.350 mq, mediante il frazionamento catastale di tale di terreno in n.10 distinte particelle, trasferite, nel tempo, con successivi atti inter vivos a favore di soggetti distinti, tra cui gli odierni ricorrenti, che avrebbero proceduto con la lottizzazione abusiva (materiale) realizzando opere edilizie di trasformazione urbanistica ed edilizia dei terreni in questione in violazione delle prescrizioni del vigente strumento urbanistico.
In particolare all'interno del lotto n. 1 di che trattasi, sono state riscontrate opere abusive di recinzione con paletti in ferro e rete metallica con accesso costituito da un cancello carrabile, all’interno del quale insiste un immobile, già definito, ad una elevazione fuori terra, esteso mq 100 circa, con annesso porticato esteso mq 60 circa che si sviluppa lungo due lati. Tali abusi edilizi commessi con successiva prosecuzione e previa violazione dei sigilli giudiziari, sono stati oggetto delle segnalazioni n.293/07 del 25/10/2007 e n. 30/08 del 25/01/2008, trasmesse dal Corpo di Polizia Municipale a seguito delle quali l’ufficio comunale Controllo del Territorio aveva emesso, ai sensi dell'art.2 della L.R. 37/85, il provvedimento di sospensione dei lavori n. 12 del 12/02/2008; oltre a ciò sono state compiute opere di viabilità per consentirne l'accesso.
I ricorrenti ne deducono l’illegittimità per i motivi di:
1. “Violazione e falsa applicazione dell’art. 30, comma 1 del DPR 380/2001; eccesso di potere sotto il profilo dell’erronea valutazione dei presupposti e del difetto assoluto di istruttoria”.
La sussistenza della lottizzazione abusiva sarebbe stata affermata dal Comune soltanto alla stregua della circostanza indiziaria della mera suddivisione del terreno in più lotti con diversi atti notarili a opera di più soggetti danti causa ma ciò non sarebbe sufficiente a dimostrare in modo inequivocabile la “volontà lottizzatoria a fini edificatori”.
Nessuna opera di urbanizzazione primaria e/o secondaria sarebbe stata posta in essere, poiché il quartiere di Falsomiele sarebbe già urbanizzato da tempo anteriore alla edificazione abusiva contestata.
In mancanza di tale ulteriore elemento indiziario non potrebbe configurarsi alcuna lottizzazione abusiva.
2. “Violazione e falsa applicazione dell’art. 30, comma 1 del DPR 380/2001; eccesso di potere sotto il profilo dell’erronea valutazione dei presupposti; eccesso di potere sotto il profilo del difetto assoluto di istruttoria”.
Il provvedimento impugnato si sarebbe limitato a riprodurre il contenuto dell’avviso di avvio del procedimento inviato un anno prima, denotando l’assenza di ulteriore attività di accertamento.
Inoltre il procedimento istruttorio, poi sfociato nel provvedimento impugnato, è stato unico per tutti i proprietari dei 10 lotti, senza alcuna distinzione tra le loro posizioni, asseritamente diverse, e senza il raggiungimento di alcuna prova della sussistenza di un disegno lottizzatorio unico da parte di tutti i soggetti coinvolti (venditori, donanti acquirenti e donatari).
In particolare, non sarebbe provato che i ricorrenti erano a conoscenza della lottizzazione cartolare perpetrata dalla loro dante causa al momento della stipula dell’atto pubblico di acquisto, ma solo dell’inedificabilità del terreno che, unitamente alla mera suddivisione in lotti, non sarebbe indizio sufficiente della contesta lottizzazione “cartolare”.
Né sussisterebbe la lottizzazione materiale, dato che non vi sarebbe stata alcuna trasformazione urbanistica della zona poiché questa sarebbe già urbanizzata da decenni.
Inoltre in sede penale non è stato contestato il reato di lottizzazione abusiva ma soltanto di edificazione abusiva, ed è stata altresì esclusa la responsabilità penale della sig.ra D’Angelo.
3. “Violazione e falsa applicazione dell’art. 30, comma 1 del D.P.R. 380/2001; eccesso di potere sotto il profilo dello sviamento e dell’erronea valutazione dei presupposti”.
Non vi sarebbe alcuna attività edilizia da sospendere: l’opera è già compiuta e, dunque, non sussisterebbe la finalità cautelativa tipica dell’ordine di sospensione.
Il Comune di Palermo, costituitosi in giudizio, con due memorie nei termini, ha contestato la fondatezza del ricorso, chiedendone il rigetto.
Ha dedotto, in sintesi, che l'intervento edilizio sopra descritto è in contrasto con le prescrizioni urbanistiche in quanto l'area abusivamente lottizzata è interdetta dal vigente P.R.G. all'uso edificatorio c/o urbanistico.
L'attività negoziale e materiale posta in essere dai soggetti che si sono succeduti nella proprietà dei 10 lotti in argomento derivanti dalla originaria particella n.694, estesa 6.350 mq - tra i quali quello acquistato dagli odierni ricorrenti identificato nella numerazione progressiva dei lotti con il n.1 e la cui estensione di 755 mq non giustificherebbe l'uso agricolo – dimostrerebbe, in modo inequivocabile, il compimento della lottizzazione abusiva in quanto le opere realizzate avrebbero comportato la trasformazione urbanistica ed edilizia dei terreni in questione, dimostrata dall'effettiva realizzazione delle recinzioni e dei fabbricati rilevati all'interno della maggior parte di essi, nonché dalla viabilità realizzata per consentirne l'accesso, resa altrettanto evidente dalla ripresa fotografica satellitare acquisita da uno specifico sito disponibile in Internet ed esibita in atti.
Con memoria depositata il 6 aprile 2016, i ricorrenti hanno replicato alle controdeduzioni del Comune, insistendo per l’accoglimento del ricorso, previo espletamento, in via istruttoria, di c.t.u. al fine di accertare se nei lotti di che trattasi risultano realizzate opere di urbanizzazione primaria e secondaria da parte dei privati proprietari.
Alla pubblica udienza del 28 aprile 2016 il ricorso, su conforme richiesta delle parti, è stato posto in decisione.

DIRITTO

Il ricorso è infondato.
E’ necessario premettere che, secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale formatosi sull’art. 18 della L. n. 47/1985 - che ha trovato conferma anche nell'art. 30 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 - esistono due tipi di lottizzazione abusiva di terreni a scopo edificatorio, ricollegabili a:
a) un'attività materiale, verificabile "quando vengono iniziate opere che comportino trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni";
b) un'attività giuridica, quando tale trasformazione venga predisposta attraverso il frazionamento e la vendita - o atti equivalenti - del terreno in lotti che, per le loro caratteristiche (quali la dimensione in relazione alla natura del terreno e alla sua destinazione secondo gli strumenti urbanistici, il numero, l'ubicazione o l'eventuale previsione di opere di urbanizzazione e in rapporto a elementi riferiti agli acquirenti), denuncino in modo non equivoco la destinazione a scopo edificatorio.
Ora, mentre la lottizzazione abusiva materiale rileva ex se in relazione al tipo di opere realizzate, la lottizzazione cd. “negoziale" o "cartolare" si fonda sulla presenza di "elementi indiziari", da cui risulti, in modo non equivoco, la destinazione a scopo edificatorio del terreno.
I due tipi di attività illecite volte alla lottizzazione (lottizzazione materiale e negoziale) possono essere espletati, inoltre, anche congiuntamente (cosiddetta lottizzazione abusiva mista), in un "intreccio" di atti materiali e giuridici comunque finalizzati a realizzare una trasformazione urbanistica e/o edilizia dei terreni non autorizzata, oppure in violazione della pianificazione vigente.
Nel caso in specie - a seguito della suddivisione, cadenzata dal succedersi di molteplici titoli di acquisto, dell’originario appezzamento di terreno in dieci piccoli appezzamenti - i ricorrenti hanno anche realizzato concretamente opere edili, dando vita, in tal modo, a quell’intreccio di atti materiali e giuridici finalizzati a realizzare una trasformazione urbanistica e/o edilizia dei terreni non autorizzata dal Comune resistente e in violazione della pianificazione vigente che nella zona interessata esclude qualsiasi intervento edificatorio.
In particolare, la lottizzazione abusiva sussiste, secondo l’accertamento effettuato in punto di fatto dalla P.A. la quale ha evidenziato, in seno all’impugnato provvedimento, la presenza dei seguenti elementi, peraltro non contestati da parte ricorrente:
- realizzazione di opere abusive all’interno del lotto, denotanti inizio di trasformazione urbanistica ed edilizia, consistenti nella costruzione di corpi di fabbrica ad uso abitativo e delle relative recinzioni, nell’ambito di un più complessivo e ampio disegno lottizzatorio, caratterizzato dal frazionamento del terreno in dieci lotti serviti da opere di viabilità per l’accesso;
- violazione delle prescrizioni urbanistiche, in quanto risulta, dalla lettura del provvedimento impugnato, che i lotti di terreno ricadono all'interno di zona interdetta all'uso edificatorio e/o urbanistico nel vigente P.R.G. per presenza di frane, per crollo, scivolamento e ribaltamento di masse lapidee o per colate di fango e detriti ed aree di inondazione ed alluvionamento di particolare gravità.
Dagli accertamenti effettuati si evince, pertanto, la volontà dei ricorrenti di trasformare urbanisticamente i lotti a scopo edificatorio.
A ciò va aggiunto che secondo l’ orientamento giurisprudenziale condiviso dal Collegio anche riguardo al caso di specie, è irrilevante al fine della prova della lottizzazione negoziale, l’asserita buona fede degli acquirenti, i quali in ipotesi facciano risalire la responsabilità della lottizzazione abusiva esclusivamente ai loro danti causa, trattandosi di una situazione in cui rileva, dal punto di vista urbanistico, la sussistenza di un abuso oggettivo, fermo restando che la tutela dei terzi acquirenti di buona fede, estranei all’illecito, può essere fatta valere in sede civile nei confronti dell’alienante (TAR Sicilia, Palermo, II, 23/10/2015, n. 2684; Cons. Stato, IV, 3 aprile 2014, n.1589).
Quanto poi all’asserita completa urbanizzazione della zona – che costituirebbe fatto notorio - non solo essa appare smentita dalla foto satellitare esibita dal Comune, ma anche in contrasto con la consolidata giurisprudenza, anche della Corte di Cassazione, secondo la quale è ravvisabile una lottizzazione abusiva sia in presenza di un intervento sul territorio tale da comportare una nuova definizione dell'assetto preesistente in zona non urbanizzata o non sufficientemente urbanizzata, per cui esiste la necessità di attuare le previsioni dello strumento urbanistico generale attraverso la redazione di un piano esecutivo e la stipula di una convenzione lottizzatoria adeguata alle caratteristiche dell'intervento di nuova realizzazione, sia anche quando detto intervento non potrebbe in nessun caso essere realizzato poiché, per le sue connotazioni oggettive, si pone in contrasto con la destinazione programmata del territorio comunale (TAR Lombardia, Milano, II, 4 giugno 2015, n. 1312; Cassazione Penale, Sez. III, 4/03/2011, n. 8796; n. 38733 del 2012).
Proprio quest’ultima fattispecie deve essere presa in considerazione nel caso di specie, posto che le opere realizzate riguardano, come detto, aree ricadenti in zona interdetta all'uso edificatorio e/o urbanistico nel vigente P.R.G. per presenza di frane, per crollo, scivolamento e ribaltamento di masse lapidee o per colate di fango e detriti ed aree di inondazione ed alluvionamento di particolare gravità, ossia in un ambito nel quale non è consentito dare vita a insediamenti residenziali.
Per completezza, giova precisare che, in ogni caso, la giurisprudenza ritiene configurabile la fattispecie della lottizzazione abusiva anche nelle ipotesi intermedie di zone parzialmente urbanizzate nelle quali si configuri un'esigenza di raccordo col preesistente aggregato abitativo e di potenziamento delle opere di urbanizzazione (C. Stato, sez. 5, 800.2002, n. 5321; C.d.S. 1.7.2002, n. 3587; C.d.S. 15.2.2001, n.790; Cass. civ. sez. 2, 24.7.1999, n. 8021).
La valutazione del concreto stato urbanizzativo di fatto, peraltro, non si può limitare, alle sole aree di contorno dell'edificio progettato, ma deve coincidere con l'intero perimetro del comprensorio pianificato uniformemente dallo strumento urbanistico (cfr. per il principio così desunto, Cassazione Penale, Sez. III, 4/03/2011, n. 8796, cit.).
Di conseguenza del tutto superflua deve ritenersi la richiesta istruttoria di c.t.u.
Alla luce di tali principi, è infondato il primo motivo e per gli identici e ribaditi profili di censura ivi dedotti anche il secondo, rispetto al quale ultimo si rileva la non conducenza delle altre argomentazioni contenute, per le seguenti ragioni.
La tesi secondo cui il provvedimento impugnato si sarebbe limitato a riprodurre il contenuto dell’avviso di avvio del procedimento, inoltrato un anno prima, denotando l’assenza di ulteriore attività di accertamento, dimostra al contrario che, in assenza di presentazioni da parte degli interessati di osservazioni istruttorie, l’accertamento compiuto poteva considerarsi congruo.
Inoltre, reputa il Collegio che la circostanza che il procedimento istruttorio sia stato avviato e poi sfociato nell’unico provvedimento impugnato destinato a tutti i proprietari dei 10 lotti, dimostra, invece, la sussistenza di un disegno lottizzatorio unico da parte di tutti i soggetti coinvolti (venditori, donanti acquirenti e donatari), pur dandosi atto della distinzione tra le loro posizioni diverse quanto alla attività di lottizzazione materiale e negoziale, concretamente compiuta e accertata.
Quanto alla rilevanza degli esiti del giudizio penale concernente gli abusi edilizi contestati ai ricorrenti, premesso che non è stata data alcuna prova dell’eventuale passaggio in giudicato delle sentenze emesse, giova ricordare che, comunque, sotto il profilo oggettivo, l’eventuale vincolo del giudicato coprirebbe solo l’accertamento dei “fatti materiali” e non anche la loro qualificazione o valutazione giuridica, che rimane circoscritta al processo penale e non può condizionare l’autonoma valutazione da parte del giudice amministrativo (v. in termini, Consiglio di Stato, VI, 16.7.2015, n. 3556).
Del pari destituito di base è il terzo motivo, come emerge dal contenuto testuale dell’art. 30, del D.P.R. 380 del 2001, ai commi 7, 8 e 9, secondo cui “7. Nel caso in cui il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale accerti l'effettuazione di lottizzazione di terreni a scopo edificatorio senza la prescritta autorizzazione, con ordinanza da notificare ai proprietari delle aree ed agli altri soggetti indicati nel comma 1 dell'articolo 29, ne dispone la sospensione. Il provvedimento comporta l'immediata interruzione delle opere in corso ed il divieto di disporre dei suoli e delle opere stesse con atti tra vivi, e deve essere trascritto a tal fine nei registri immobiliari.
8. Trascorsi novanta giorni, ove non intervenga la revoca del provvedimento di cui al comma 7, le aree lottizzate sono acquisite di diritto al patrimonio disponibile del comune il cui dirigente o responsabile del competente ufficio deve provvedere alla demolizione delle opere. In caso di inerzia si applicano le disposizioni concernenti i poteri sostitutivi di cui all'articolo 31, comma 8.
9. Gli atti aventi per oggetto lotti di terreno, per i quali sia stato emesso il provvedimento previsto dal comma 7, sono nulli e non possono essere stipulati, nè in forma pubblica nè in forma privata, dopo la trascrizione di cui allo stesso comma e prima della sua eventuale cancellazione o della sopravvenuta inefficacia del provvedimento del dirigente o del responsabile del competente ufficio comunale”.
E’ evidente che gli effetti tipici del potere sanzionatorio esercitato con il provvedimento di cui all’art. 30 in esame, non sono solo quelli cautelativi (l’effetto diretto dell’immediata interruzione delle opere in corso e il divieto di disporre con atti fra vivi dei suoli e delle opere) ma anche quello differito “acquisitivo” di cui al comma 8, che ha a oggetto le opere eventualmente già compiute, con tutte le ulteriori conseguenze di legge (demolizione).
Per le ragioni esposte il ricorso è infondato e va rigettato.
Le spese seguono come di regola la soccombenza, nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Condanna parte ricorrente alla rifusione delle spese di lite nei confronti del Comune resistente, liquidate nella misura complessiva di € 1.000, 00 (euro mille/00) oltre accessori come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 28 aprile 2016 con l'intervento dei magistrati:
Cosimo Di Paola, Presidente
Anna Pignataro, Primo Referendario, Estensore
Sebastiano Zafarana, Referendario



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