a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Lombardia Milano, Sezione II, 6 settembre 2016


Sulla prescrizione del diritto a riscuotere le somme dovute per le sanzioni pecuniarie relative ad abusi edilizi

SENTENZA N. 1626

Stabilisce l’art. 28, primo comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale) che “Il diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni indicate dalla presente legge si prescrive nel termine di cinque anni dal giorno in cui è stata commessa la violazione”. Questa disposizione è applicabile a tutte le sanzioni amministrative di natura pecuniaria e, dunque, dovrebbe ritenersi applicabile anche alle sanzioni pecuniarie che colpiscono gli abusi edilizi. Va però osservato che, con specifico riferimento a tale ultima tipologia di illecito, avendo esso natura di illecito permanente, la prescrizione può cominciare a decorrere solo dal giorno in cui è cessata la permanenza. Ne consegue che, in sostanza, finché l’opera rimane abusiva il termine prescrizionale non decorre; ed è questo il motivo per cui la giurisprudenza afferma che il potere di irrogare sanzioni pecuniarie repressive di abusi edilizi può essere esercitato senza limiti di tempo (cfr. Consiglio di Stato, sez. I,12 luglio 2013, n. 3565; id., sez. IV, 16 aprile 2010, n. 2160). In questo quadro, si deve ritenere che, essendo l’opera che costituisce oggetto del provvedimento impugnato da considerarsi tutt’oggi abusiva, non si può affermare che nella fattispecie concreta sia maturata la prescrizione, non essendo il relativo termine neppure iniziato a decorrere.

FATTO e DIRITTO

1. Con provvedimento del 2 gennaio 2006, il Comune di Milano ha irrogato ad ITAS s.r.l., odierna ricorrente, una sanzione amministrativa pari ad euro 259.600,00. La sanzione riguarda un abuso edilizio commesso su un immobile residenziale, consistente in modifiche interne ed esterne nell’unità immobiliare posta nel sottotetto, con formazione di terrazzi e innalzamento del tetto.
2. Contro questo atto è diretto il ricorso in esame.
3. Si è costituito in giudizio, per resistere al ricorso, il Comune di Milano.
4. La Sezione, con ordinanza n. 952 del 20 aprile 2006, ha accolto l’istanza cautelare.
5. In prossimità dell’udienza di discussione del merito, le parti hanno depositato memorie insistendo nelle proprie conclusioni.
6. Tenutasi la pubblica udienza in data 8 luglio 2016, la causa è stata trattenuta in decisione.
7. Con una prima doglianza, contenuta nel primo motivo di ricorso, la ricorrente sostiene che il potere sanzionatorio in concreto esercitato dall’Amministrazione si sarebbe prescritto prima dell’adozione del provvedimento impugnato, dovendosi applicare alla fattispecie l’art. 28 della legge n. 689 del 1981 il quale prevede, in materia di sanzioni amministrative pecuniarie, un termine prescrizionale pari a cinque anni decorrente dal momento di commissione dell’illecito.
8. La censura è priva di fondamento.
9. Stabilisce l’art. 28, primo comma, della legge 24 novembre 1981, n. 689 (Modifiche al sistema penale) che “Il diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni indicate dalla presente legge si prescrive nel termine di cinque anni dal giorno in cui è stata commessa la violazione”.
10. Questa disposizione è applicabile a tutte le sanzioni amministrative di natura pecuniaria e, dunque, dovrebbe ritenersi applicabile anche alle sanzioni pecuniarie che colpiscono gli abusi edilizi. Va però osservato che, con specifico riferimento a tale ultima tipologia di illecito, avendo esso natura di illecito permanente, la prescrizione può cominciare a decorrere solo dal giorno in cui è cessata la permanenza.
11. Ne consegue che, in sostanza, finché l’opera rimane abusiva il termine prescrizionale non decorre; ed è questo il motivo per cui la giurisprudenza afferma che il potere di irrogare sanzioni pecuniarie repressive di abusi edilizi può essere esercitato senza limiti di tempo (cfr. Consiglio di Stato, sez. I,12 luglio 2013, n. 3565; id., sez. IV, 16 aprile 2010, n. 2160).
12. In questo quadro, si deve ritenere che, essendo l’opera che costituisce oggetto del provvedimento impugnato da considerarsi tutt’oggi abusiva, non si può affermare che nella fattispecie concreta sia maturata la prescrizione, non essendo il relativo termine neppure iniziato a decorrere.
13. Va di conseguenza ribadita l’infondatezza della censura.
14. Con altra doglianza, sempre contenuta nel primo motivo di ricorso, l’interessata rileva che la sanzione è stata quantificata attribuendo all’immobile oggetto dell’abuso natura di unità residenziale. In realtà, secondo la parte, tale immobile non possiederebbe i requisiti necessari per poter essere considerato alla stregua di unità residenziale e, quindi, andrebbe ancora qualificato come mero deposito (come era prima dell’effettuazione delle opere). L’abuso non avrebbe dunque determinato alcun incremento di valore dell’immobile stesso; pertanto, l’Amministrazione avrebbe dovuto nel concreto applicare la sanzione minima prevista dall’art. 37, primo comma, del d.P.R. n. 380 del 2001, pari ad euro 516,00.
15. Questa censura viene, in sostanza, riproposta nel secondo motivo di ricorso, il quale si rivolge avverso la stima effettuata dall’Agenzia del territorio, con cui è stato determinato l’aumento di valore dell’unità abusiva. Anche in questo caso, la parte sostiene che, in realtà, non vi sarebbe stato alcun aumento di valore non potendosi considerare l’immobile oggetto di sanzione alla stregua di immobile residenziale.
16. In proposito si osserva quanto segue.
17. Con il provvedimento impugnato, il Comune di Milano ha sanzionato l’abuso commesso dalla ricorrente applicando l’art. 37, primo comma, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia).
18. Stabilisce questa norma che “La realizzazione di interventi edilizi di cui all'articolo 22, commi 1 e 2, in assenza della o in difformità dalla segnalazione certificata di inizio attività comporta la sanzione pecuniaria pari al doppio dell'aumento del valore venale dell'immobile conseguente alla realizzazione degli interventi stessi e comunque in misura non inferiore a 516 euro”.
19. Come si vede, la disposizione è chiara nel correlare l’ammontare della sanzione all’aumento di valore dell’immobile causato dalla realizzazione dell’opera abusiva.
20. Nel caso concreto, non è contestato che la ricorrente, in un sottotetto originariamente adibito a deposito, ha eseguito opere che lo hanno profondamente modificato, trasformandolo in una unità immobiliare di fatto destinata alla residenza. In tale unità sono stati difatti ricavati una cucina, un soggiorno, un disimpegno, due camere da letto e due bagni, oltre a due terrazzi.
21. La stessa ricorrente pur non contestando tali elementi, rileva tuttavia che l’immobile non avrebbe i requisiti di altezza previsti dal regolamento edilizio necessari per poter essere qualificato come unità residenziale.
22. Ne conseguirebbe che tale immobile non potrebbe essere posto in commercio come unità residenziale ma, tutt’al più, come mero deposito.
23. Questa argomentazione non può essere condivisa.
24. Va difatti osservato che considerare alla stregua di mero deposito un immobile che oggi possiede tutte le caratteristiche per essere considerato abitazione, come se le opere abusivamente eseguite non fossero state poste in essere, costituirebbe valutazione del tutto sganciata dal dato reale. E ciò in quanto, pur essendo vero che l’immobile oggi non può essere legittimamente adibito ad abitazione, è anche vero, allo stesso tempo, che per ottenerne la regolarizzazione sono attualmente necessari solo pochi interventi di non eccessiva consistenza (modifica delle falde del tetto).
25. Le opere realizzate non possono dunque non aver influito sul valore del bene, essendo facilmente intuibile che diverso è il valore di mercato di un deposito del tutto privo degli elementi che caratterizzano le abitazioni (come era l’unità immobiliare in argomento prima della realizzazione dell’abuso), rispetto a quello di un immobile che possiede invece tali elementi, pur difettando di taluni requisiti, normativamente previsti, facilmente ottenibili attraverso l’esecuzione, da parte del potenziale acquirente, di pochi interventi edilizi.
26. Peraltro, si deve osservare che, nella perizia di stima redatta dall’Agenzia del Territorio, si è specificamente tenuto conto del fatto che l’immobile stimato non possiede i requisiti regolamentari per poter essere considerato alla stregua di una abitazione e, proprio in ragione di ciò, si è deciso di abbassarne il valore di mercato.
27. Risulta dunque evidente come le argomentazioni formulate dalla ricorrente non possano essere condivise.
28. Le censure in esame vanno pertanto respinte.
29. Con altra doglianza, contenuta nel primo di ricorso, la parte rileva l’incompetenza dell’Agenzia del Territorio ad effettuare le stime di valore necessarie per applicare la sanzione prevista dall’art. 37, primo comma, del d.P.R. n. 380 del 2001.
30. Anche questa censura non può essere condivisa, in quanto, con il provvedimento impugnato, il dirigente comunale, organo pacificamente competente ad irrogare le sanzioni per gli abusi edilizi, ha fatto proprie le valutazioni effettuate dall’Agenzia del Territorio, la quale si è limitata ad intervenire nel procedimento per rendere un parere tecnico richiestole in ragione delle specifiche competenze da essa possedute.
31. In proposito si deve osservare che, al fine di acquisire elementi utili alla decisione da assumere, l’organo decidente ha sempre la facoltà di acquisire pareri provenienti da altri organi o da altre amministrazioni (salvo di divieto di aggravare inutilmente il procedimento); e il rilascio di tali pareri facoltativamente richiesti non inficia di per sé il provvedimento finale del procedimento amministrativo (cfr. T.A.R. Lombardia Milano, sez. II, 13 ottobre 2015, n. 2157).
32. Va per queste ragioni ribadita l’infondatezza della censura.
33. Infine, con l’ultimo motivo, la ricorrente deduce l’erroneità della misura della superficie considerata ai fini dell’applicazione della sanzione.
34. Questa censura è infondata in punto di fatto, posto la superficie presa in considerazione dal Comune di Milano è quella risultante dai rilievi effettuati dal sopralluogo effettuato in data 6 giugno 2003. L’affermazione della ricorrente, secondo cui la stima sarebbe stata effettuata, non già sulla base di misurazioni effettive ma di valutazioni astratte è dunque del tutto indimostrata.
35. In conclusione, per le ragioni illustrate, il ricorso è infondato.
36. Le spese seguono la soccombenza.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la ricorrente al pagamento delle spese processuali in favore del Comune di Milano, che vengono liquidate in euro 2000,00 (duemila) oltre accessori di legge se dovuti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 8 luglio 2016 con l'intervento dei magistrati:
Mario Mosconi, Presidente
Stefano Celeste Cozzi, Consigliere, Estensore
Angelo Fanizza, Primo Referendario



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