a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Toscana, Sezione I, 6 settembre 2016


[A] Quali sono le uniche evenienze che richiedono una più incisiva e singolare motivazione degli strumenti urbanistici generali? Con riferimento a tali strumenti è possibile invocare la cd. polverizzazione della motivazione? [B] La destinazione a verde di un’area può essere giustificata dall’interesse pubblico al contenimento del consumo di suolo e alla salvaguardia dei valori ambientali? Sono sindacabili le scelte urbanistiche dirette a salvaguardare la presenza di “brecce” verdi libere all’interno di aree edificate?

SENTENZA N. 1316

1. Le uniche evenienze che richiedono una più incisiva e singolare motivazione degli strumenti urbanistici generali sono rappresentate, pacificamente: dal superamento degli standard minimi di cui al D.M. 2 aprile 1968; dalla lesione dell'affidamento qualificato del privato derivante da convenzioni di lottizzazione o accordi di diritto privato intercorsi con il Comune, o delle aspettative nascenti da giudicati di annullamento di concessioni edilizie o di silenzio rifiuto su una domanda di concessione; dalla modificazione in zona agricola della destinazione di un'area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo. Nessun affidamento deriva, invece, dalla diversa destinazione urbanistica pregressa della medesima area, rispetto alla quale l’amministrazione conserva ampia discrezionalità, ben potendo apportare modificazioni peggiorative rispetto agli interessi del proprietario, in capo al quale è configurabile nulla più che una generica aspettativa generica al mantenimento della destinazione urbanistica gradita, ovvero a una reformatio in melius, analoga a quella di ogni altro proprietario di aree, che aspiri ad una utilizzazione comunque proficua dell'immobile; con la conseguenza che, ai fini della legittimità di nuove scelte di pianificazione, non è richiesta un’indagine individuale su ogni singola area al fine di giustificarne la sua specifica idoneità a soddisfare esigenze pubbliche, né può essere invocata la cd. polverizzazione della motivazione, la quale si porrebbe in contrasto con la natura generale dell'atto di pianificazione o di governo del territorio. Corollario di tale consolidata impostazione è che le stesse osservazioni presentate dagli interessati all’interno del procedimento di approvazione degli strumenti urbanistici assumono il valore di semplice apporto collaborativo, il cui rigetto non richiede una particolare motivazione, essendo sufficiente che esse siano state esaminate e ritenute in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste a base della formazione del piano (per tutte, cfr. Cons. Stato, sez. VI, 17 febbraio 2012, n. 854; id., sez. IV, 16 novembre 2011, n. 6049; id., sez. IV, 12 maggio 2010, n. 2843; id., sez. IV, 29 dicembre 2009, n. 9006).

2. Ormai da tempo si afferma, condivisibilmente, che la destinazione a verde di un’area può ben essere giustificata dall’interesse pubblico al contenimento del consumo di suolo e alla salvaguardia dei valori ambientali (cfr. Cons. Stato, sez. IV., 25 luglio 2007, n. 4149), alla stregua di un’impostazione che è infine pervenuta a superare il tradizionale ruolo dell’urbanistica in funzione di coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, per riconoscerle la più complessa funzione di garantire lo sviluppo complessivo ed armonico del territorio tenendo conto dell’insieme di fattori costituito dalle potenzialità edificatorie dei suoli in relazione alle effettive – e non astratte – esigenze di abitazione della comunità, dalla vocazione dei luoghi, dai valori ambientali e paesaggistici, dalle esigenze di tutela della salute e della vita salubre degli abitanti, e, in definitiva, dal modello di sviluppo che l’amministrazione intende imprimere al territorio stesso (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 6 ottobre 2014, n. 4976; id., 28 novembre 2012, n. 6040; id., 10 maggio 2012 n. 2710). La destinazione a verde privato, in questa prospettiva, può essere legittimamente invocata dall’amministrazione per svolgere una funzione di riequilibrio del tessuto edificatorio, del tutto compresa nelle potestà pianificatorie dell'ente comunale (così Cons. Stato, sez. IV, 21 dicembre 2012, n. 6656), ed è appena il caso di ricordare che la giurisprudenza ha espressamente sancito l’insindacabilità di scelte urbanistiche dirette a salvaguardare la presenza di “brecce” verdi libere all’interno di aree edificate, disattendendo la pretesa dei proprietari di quelle aree di veder riconosciuta ai propri fondi la vocazione edificatoria “di completamento” (cfr. Cons. Stato, IV, n. 6040/2012, cit.).

FATTO e DIRITTO

1. La signora Anna Maria Ballariano, odierna ricorrente, è proprietaria di un’area edificabile nel Comune di Monte Argentario, località Campone di Porto Santo Stefano, attualmente adibita a vigneto e uliveto, ma contornata da fabbricati a destinazione artigianale e produttiva e, secondo l’esposizione dell’interessata, a sua volta da sempre avente analoga destinazione, alla stregua della disciplina di piano regolatore generale (più precisamente, l’area riceveva dal P.R.G. la destinazione di sottozona D1, con indice di fabbricabilità pari a 3 mc/mq).
Il regolamento urbanistico approvato dal Comune di Monte Argentario con deliberazione consiliare n. 12 del 23 marzo 2012 ha modificato la destinazione pregressa, includendo la proprietà della ricorrente fra gli ambiti VrP (verde privato) e privandola, perciò, di ogni capacità edificatoria.
1.1. La nuova disciplina urbanistica dell’area in questione è stata impugnata dalla signora Ballariano con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica.
A seguito dell’opposizione proposta dall’amministrazione procedente a norma dell’art. 10 D.P.R. n. 1199/1971, il ricorso straordinario è stato trasposto dinanzi a questo T.A.R., cui si chiede di pronunciare l’annullamento, in parte qua, della predetta deliberazione n. 12/2012.
1.2. Si è costituito in giudizio il Comune di Monte Argentario, che resiste al gravame.
1.3. La causa è stata discussa e trattenuta per la decisione nella pubblica udienza dell’8 giugno 2016, preceduta dal deposito di documenti, memorie difensive e repliche.
2. In sede di discussione orale della controversia, il difensore della ricorrente Ballariano ha insistito per la cancellazione della causa dal ruolo, in attesa della definizione del procedimento di approvazione del nuovo regolamento urbanistico del Comune di Monte Argentario.
Al riguardo, osserva il collegio che se è vero che il processo amministrativo è retto, al pari del processo civile, dal principio dispositivo, questo non ha una portata esclusiva e deve essere coordinato con i poteri officiosi del giudice, a loro volta finalizzati alla sollecita ed efficace trattazione della controversia anche in attuazione della regola costituzionale della ragionevole durata del processo.
In questa prospettiva, la giurisprudenza è ferma nel riconoscere alla parte interessata la facoltà di illustrare al giudice le ragioni che potrebbero giustificare il differimento dell’udienza di discussione già fissata, ovvero la cancellazione della causa dal ruolo, senza che tale riconoscimento implichi tuttavia l’esistenza di una norma giuridica o di un principio di diritto che attribuisca alle parti un corrispondente diritto: la decisione finale in ordine ai concreti tempi della discussione spetta infatti al giudice, il quale solo in presenza di particolari situazioni, direttamente incidenti sul diritto di difesa delle parti, è tenuto a concedere il rinvio o la cancellazione dal ruolo (questo accade, ad esempio, nel caso di impedimenti personali del difensore o della parte, nonché nei casi in cui, per effetto delle produzioni documentali effettuate dall'amministrazione, occorra riconoscere alla parte che ne faccia richiesta il termine per la proposizione dei motivi aggiunti: cfr. Cons. Stato, sez. V, 22 febbraio 2010, n. 1032; id., 7 ottobre 2008, n. 4889).
Di contro, nessuna situazione di tal fatta giustifica, nella specie, l’accoglimento dell’istanza di cancellazione dal ruolo, né è possibile desumere dal comportamento processuale della ricorrente il venir meno dell’interesse al gravame.
3. Nel merito, con l’unico, articolato, motivo di impugnazione, la ricorrente Ballariano lamenta che le scelte urbanistiche adottate dal Comune di Monte Argentario non darebbero conto delle ragioni sottese al cambio di destinazione d’uso del terreno di sua proprietà da edificatorio a inedificabile, a maggior ragione avuto riguardo alle modeste dimensioni dell’area interessata dalla modifica peggiorativa e alla sua qualità di lotto intercluso. Il Comune avrebbe disatteso i principi e le regole fondamentali della pianificazione urbanistica, omettendo di dare comunicazione dell’avvio del procedimento finalizzato all’approvazione del regolamento, nonché di fornire adeguata motivazione delle proprie scelte e di ponderare i contrapposti interessi attraverso una specifica istruttoria sulle caratteristiche della specifica zona, e attribuendo invece irragionevole prevalenza all’astratto e generico obiettivo di miglioramento della situazione urbanistica del comparto del Campone senza valutare il corrispondente e rilevante sacrificio così imposto alla proprietà privata.
3.1. Il ricorso è infondato.
Come correttamente puntualizzato dalla difesa comunale, l’oggetto della lite deve essere circoscritto alla disciplina urbanistica impressa dal regolamento impugnato a una parte dei terreni di proprietà della ricorrente, quella identificata come particella catastale 773. È questa, infatti, la sola interessata dalla nuova destinazione a verde privato (VrP), nei cui confronti sono indirizzate le censure della ricorrente (così come unicamente a detta particella si riferiscono le osservazioni presentate dalla ricorrente medesima a seguito dell’adozione del regolamento).
Tanto premesso, è noto che in forza di principi da lungo tempo invalsi, e dai quali non vi sono ragioni per discostarsi, le scelte effettuate dall'amministrazione nell'adozione degli strumenti urbanistici costituiscono apprezzamenti di merito sottratti al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità, sicché anche la destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione, salvo che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni.
Le uniche evenienze che richiedono una più incisiva e singolare motivazione degli strumenti urbanistici generali sono rappresentate, pacificamente: dal superamento degli standard minimi di cui al D.M. 2 aprile 1968; dalla lesione dell'affidamento qualificato del privato derivante da convenzioni di lottizzazione o accordi di diritto privato intercorsi con il Comune, o delle aspettative nascenti da giudicati di annullamento di concessioni edilizie o di silenzio rifiuto su una domanda di concessione; dalla modificazione in zona agricola della destinazione di un'area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo.
Nessun affidamento deriva, invece, dalla diversa destinazione urbanistica pregressa della medesima area, rispetto alla quale l’amministrazione conserva ampia discrezionalità, ben potendo apportare modificazioni peggiorative rispetto agli interessi del proprietario, in capo al quale è configurabile nulla più che una generica aspettativa generica al mantenimento della destinazione urbanistica gradita, ovvero a una reformatio in melius, analoga a quella di ogni altro proprietario di aree, che aspiri ad una utilizzazione comunque proficua dell'immobile; con la conseguenza che, ai fini della legittimità di nuove scelte di pianificazione, non è richiesta un’indagine individuale su ogni singola area al fine di giustificarne la sua specifica idoneità a soddisfare esigenze pubbliche, né può essere invocata la cd. polverizzazione della motivazione, la quale si porrebbe in contrasto con la natura generale dell'atto di pianificazione o di governo del territorio. Corollario di tale consolidata impostazione è che le stesse osservazioni presentate dagli interessati all’interno del procedimento di approvazione degli strumenti urbanistici assumono il valore di semplice apporto collaborativo, il cui rigetto non richiede una particolare motivazione, essendo sufficiente che esse siano state esaminate e ritenute in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste a base della formazione del piano (per tutte, cfr. Cons. Stato, sez. VI, 17 febbraio 2012, n. 854; id., sez. IV, 16 novembre 2011, n. 6049; id., sez. IV, 12 maggio 2010, n. 2843; id., sez. IV, 29 dicembre 2009, n. 9006).
La ricorrente Ballariano rivendica, in effetti, la titolarità di un’aspettativa qualificata, assumendo che il proprio fondo sarebbe contornato su due lati da fabbricati privati aventi destinazione artigianale e produttiva e costituirebbe anzi l’unica area ancora non edificata sul fronte della strada comunale Campone Maddalena in un contesto caratterizzato dalla presenza di numerose costruzioni. L’area, edificabile a norma del previgente P.R.G., sarebbe oltretutto già stata oggetto di un intervento edilizio negli anni 2008 – 2010, per la realizzazione di un muro di cinta lungo l’intero fronte stradale.
La tesi non può essere condivisa.
La nozione di lotto “interstiziale” o “intercluso” identifica l’unica area inedificata all’interno di una zona integralmente interessata da costruzioni. Al contrario, la particella 773 di proprietà della ricorrente, di forma pressoché rettangolare, sul lato maggiore opposto a quello prospiciente la pubblica via confina con gli ampi spazi rurali inedificati che si trovano alle pendici della collina retrostante, e ricadono in ambito AMT di tutela e valorizzazione del paesaggio; di modo che essa stessa rappresenta un elemento paesaggistico di rottura della sequenza di fabbricati insistenti in corrispondenza del fronte stradale, atteggiandosi a una sorta di corridoio verde libero di collegamento fra la strada e il versante collinare, in coerenza con la funzione ecologica e di qualificazione degli ambiti urbani di riferimento che la disciplina regolamentare attribuisce, appunto, alle aree VrP (art. 46 N.T.A.).
La destinazione a verde privato della particella 773 non presenta, dunque, manifesti profili di incompatibilità con lo stato dei luoghi circostanti e con una presunta vocazione edificatoria che, al contrario, è smentita in fatto dalla evidenziata contiguità con l’estesa area collinare retrostante, inedificata. Del resto, ormai da tempo si afferma, condivisibilmente, che la destinazione a verde di un’area può ben essere giustificata dall’interesse pubblico al contenimento del consumo di suolo e alla salvaguardia dei valori ambientali (cfr. Cons. Stato, sez. IV., 25 luglio 2007, n. 4149), alla stregua di un’impostazione che è infine pervenuta a superare il tradizionale ruolo dell’urbanistica in funzione di coordinamento delle potenzialità edificatorie connesse al diritto di proprietà, per riconoscerle la più complessa funzione di garantire lo sviluppo complessivo ed armonico del territorio tenendo conto dell’insieme di fattori costituito dalle potenzialità edificatorie dei suoli in relazione alle effettive – e non astratte – esigenze di abitazione della comunità, dalla vocazione dei luoghi, dai valori ambientali e paesaggistici, dalle esigenze di tutela della salute e della vita salubre degli abitanti, e, in definitiva, dal modello di sviluppo che l’amministrazione intende imprimere al territorio stesso (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 6 ottobre 2014, n. 4976; id., 28 novembre 2012, n. 6040; id., 10 maggio 2012 n. 2710).
La destinazione a verde privato, in questa prospettiva, può essere legittimamente invocata dall’amministrazione per svolgere una funzione di riequilibrio del tessuto edificatorio, del tutto compresa nelle potestà pianificatorie dell'ente comunale (così Cons. Stato, sez. IV, 21 dicembre 2012, n. 6656), ed è appena il caso di ricordare che la giurisprudenza ha espressamente sancito l’insindacabilità di scelte urbanistiche dirette a salvaguardare la presenza di “brecce” verdi libere all’interno di aree edificate, disattendendo la pretesa dei proprietari di quelle aree di veder riconosciuta ai propri fondi la vocazione edificatoria “di completamento” (cfr. Cons. Stato, IV, n. 6040/2012, cit.).
Si aggiunga che, nel controdedurre alle osservazioni presentate dalla ricorrente per sollecitare la modifica del regolamento adottato e il mantenimento, per il terreno di sua proprietà, della pregressa destinazione D1, il Comune di Monte Argentario ha chiarito di ritenere già adeguatamente garantite, per il quinquennio di vigenza del R.U., le dotazioni di nuove aree produttive. E l’affermazione circa l’adeguatezza del fabbisogno di aree per nuove destinazioni produttive conferma, a contrario, la non irragionevolezza della scelta di assegnare al particella 773 al diverso ruolo di corridoio ecologico, secondo una valutazione che lo stesso Comune mostra peraltro – a ulteriore riprova dell’assenza di una volontà pregiudizialmente contraria alla soddisfazione degli interessi della parte privata – di considerare non irreversibile, salvo rinviarne l’eventuale revisione al quinquennio successivo, in sede di futura approvazione del nuovo regolamento urbanistico.
Per la sua pacifica natura conformativa e non ablatoria, la destinazione a verde privato non esige poi, nei riguardi del proprietario inciso dalla scelta urbanistica, il ricorso a modalità di partecipazione differenziate da quelle valevoli per la generalità della cittadinanza interessata dall’approvazione dell’atto di governo del territorio. Non ricorreva dunque, a carico del Comune resistente, il preteso obbligo di comunicare individualmente l’avvio del procedimento di approvazione del regolamento urbanistico alla signora Ballariano: la comunicazione di cui all’art. 15 co. 2 della legge regionale toscana n. 1/2005 si riferisce ai soggetti istituzionali interessati dal procedimento, e non anche ai soggetti privati, la cui partecipazione è assicurata attraverso l’istituto del garante della partecipazione e la presentazione di osservazioni ai sensi dell’art. 17 della stessa legge regionale n. 1/2005; osservazioni che la ricorrente risulta aver presentato, risultandone con ciò infondata anche in fatto la doglianza inerente l’asserita violazione delle prerogative procedimentali dell’interessata.
4. In forza di tutte le considerazioni che precedono, l’impugnazione non può trovare accoglimento e va respinta.
4.1. Le spese di lite seguono la soccombenza della ricorrente e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso e condanna la ricorrente alla rifusione delle spese processuali, che liquida in complessivi euro 4.000,00, oltre agli accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 8 giugno 2016 con l'intervento dei magistrati:
Armando Pozzi, Presidente
Bernardo Massari, Consigliere
Pierpaolo Grauso, Consigliere, Estensore



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