a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Toscana, Sezione I, 6 settembre 2016


Sul piano strutturale così come delineato della legge regionale toscana n. 1/2005: che rapporti intercorrono tra questo e il regolamento urbanistico?

SENTENZA N. 1317

La giurisprudenza della Sezione ha da tempo evidenziato come, nel sistema della legge regionale toscana n. 1/2005 (abrogata dalla nuova legge urbanistica regionale n. 65/2014, ma applicabile ratione temporis alla fattispecie), il piano strutturale rappresenti lo strumento deputato a individuare e definire le risorse che costituiscono la struttura identitaria del territorio comunale, nonché le invarianti strutturali, i principi del governo del territorio, i criteri per l'utilizzazione delle risorse essenziali, la disciplina della valorizzazione del paesaggio e le disposizioni di dettaglio per la tutela dell'ambiente, dei beni paesaggistici e dei beni culturali, le aree e gli immobili dichiarati di notevole interesse pubblico: esso tratteggia la strategia dello sviluppo territoriale comunale, dettando obiettivi, criteri, indirizzi e prescrizioni, mentre la disciplina puntuale dell'attività urbanistica ed edilizia è riservata al regolamento urbanistico. È quest’ultimo, a norma dell'art. 55 della citata legge regionale n. 1/2005, a contenere la disciplina delle trasformazioni degli assetti insediativi, infrastrutturali ed edilizi del territorio, con specifico riferimento, per quanto qui interessa, alle infrastrutture da realizzare e alle relative aree, disciplina che deve evidentemente essere coerente con le prescrizioni di principio impartite dal piano strutturale, ma che gode di ampi margini di manovra; al punto che l'approvazione del regolamento urbanistico può comportare modificazioni del piano strutturale, come si evince per implicito, ma inequivocabilmente, dal disposto dell'art. 18 co. 2 della legge, che esige la comunicazione di avvio del procedimento nell'ipotesi in cui, appunto, il regolamento, ovvero un piano complesso d'intervento, o, ancora, la disciplina della distribuzione e localizzazione delle funzioni modifichino il piano strutturale (per tutte, da ultimo cfr. T.A.R. Toscana, sez. I, 19 maggio 2016, n. 878, e gli altri precedenti ivi citati). La tendenziale assenza di previsioni prescrittive e conformative nei confronti della proprietà privata fa sì che l'interesse del singolo proprietario all'impugnazione del piano strutturale ordinariamente insorga e si attualizzi solo a seguito e per effetto dell'approvazione del regolamento urbanistico, strumento precettivo esso sì suscettibile di interferire, in senso ampliativo o peggiorativo, con lo statuto delle proprietà individuali.

FATTO e DIRITTO

1. La Gestione Immobiliare Argentario – G.I.A. S.r.l. è comproprietaria nel Comune di Monte Argentario, frazione Porto Ercole, località Cala Galera, di alcuni terreni ricadenti per una parte in zona ATO, e per altra parte in zona A.T.S.3.2. di piano strutturale, ovvero in aree di possibile trasformazione urbanistica con destinazione residenziale, produttiva e alberghiero, oltre che a parchi e servizi.
Essa, con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, ha impugnato il regolamento urbanistico approvato dal Comune di Monte Argentario con la deliberazione consiliare n. 12/2012, in epigrafe, per avere indebitamente e illegittimamente ridotto le potenzialità edificatorie riconosciute dal P.S. ai terreni predetti, e ne ha chiesto l’annullamento sulla scorta di due motivi in diritto, previa sospensione cautelare dell’efficacia.
1.1. A seguito dell’opposizione formulata dal Comune ex art. 10 D.P.R. n. 1199/1971, il ricorso straordinario è stato trasposto dinanzi a questo tribunale con atto notificato il 19 e depositato il 29 febbraio 2013.
1.2. Costituitasi in giudizio l’amministrazione intimata, nella camera di consiglio del 20 marzo 2013 il collegio ha respinto la domanda cautelare reiterata dalla società ricorrente con l’atto di trasposizione.
La causa è stata discussa e trattenuta per la decisione di merito nella pubblica udienza dell’8 giugno 2016, preceduta dal deposito di memoria difensiva ad opera del solo Comune resistente.
2. Il Comune di Monte Argentario eccepisce preliminarmente l’inammissibilità del ricorso per mancata notificazione alla Regione Toscana, cui il provvedimento impugnato sarebbe (co)imputabile in quanto atto complesso.
Non giova tuttavia soffermarsi sul punto, stante la manifesta infondatezza del gravame.
3. La ricorrente G.I.A. S.r.l. espone di aver inoltrato al Comune di Monte Argentario, sulla base delle previsioni contenute nel piano strutturale, la proposta di inserire nell’approvando regolamento urbanistico un intervento di trasformazione da realizzarsi sui terreni di sua proprietà, attraverso l’individuazione di tre macro-lotti destinati all’insediamento, rispettivamente, di un centro polifunzionale con carattere prevalentemente commerciale-direzionale, di edifici a destinazione commerciale-artigianale e di un edificio a destinazione esclusivamente artigianale, oltre alla realizzazione degli standard e delle infrastrutture occorrenti, nonché di aree verdi e parcheggi da cedere all’amministrazione comunale.
La proposta sarebbe stata recepita solo parzialmente dal Comune all’atto dell’adozione del regolamento (deliberazione n. 61/2010), operando una riduzione delle estensioni territoriali e delle potenzialità edificatorie dell’intervento tale da rendere lo stesso insostenibile dal punto di vista economico. Le osservazioni al regolamento adottato, presentate dall’interessata, sarebbero state accolte solo per una minima parte in sede di approvazione, e sulla base di motivazione inadeguata e apparente.
3.1. Con il primo motivo di impugnazione, la ricorrente lamenta che il regolamento urbanistico impugnato avrebbe ridotto le potenzialità edificatorie attribuite dal piano strutturale ai terreni di sua proprietà, ponendosi così in contrasto con gli artt. 53 e 55 della legge urbanistica regionale n. 1/2005, in forza dei quali il regolamento potrebbe solo operare scelte di dettaglio rispetto all’impostazione generale del piano strutturale.
Sintomatico delle illegittimità commesse dall’amministrazione procedente in danno della G.I.A. S.r.l. sarebbe altresì l’avvenuto inserimento, in sede di adozione del R.U., del comparto edificatorio c.d. “Boccadoro”, ubicato anch’esso in località Cala Galera e dotato di una disciplina particolarmente favorevole: un comparto estraneo alle previsioni del piano strutturale e la cui introduzione avrebbe assorbito la maggior parte della complessiva capacità edificatoria prevista per la località in questione, penalizzando i proprietari dei fondi originariamente inclusi dal P.S. all’interno degli ambiti di trasformazione.
Con il secondo motivo, la ricorrente si duole dell’inadeguata motivazione delle controdeduzioni opposte dal Comune alle osservazioni da essa presentate successivamente all’adozione del R.U..
Oltre ad aver trascurato alcuni specifici aspetti problematici (la progettazione della rotatoria; l’iniqua distribuzione della volumetria e dell’indice di copertura; l’insostenibilità economica dell’intervento), le controdeduzioni comunali si fonderebbero su ignoti approfondimenti geomorfologici e idraulici, e sull’erroneo rinvio a una normativa di settore – la legge regionale n. 66/2011 – che, di contro, sarebbe perfettamente compatibile con l’accoglimento delle osservazioni e con l’approvazione del progetto di intervento come presentato dall’interessata.
3.2. I motivi saranno esaminati congiuntamente.
3.2.1. La giurisprudenza della Sezione ha da tempo evidenziato come, nel sistema della legge regionale toscana n. 1/2005 (abrogata dalla nuova legge urbanistica regionale n. 65/2014, ma applicabile ratione temporis alla fattispecie), il piano strutturale rappresenti lo strumento deputato a individuare e definire le risorse che costituiscono la struttura identitaria del territorio comunale, nonché le invarianti strutturali, i principi del governo del territorio, i criteri per l'utilizzazione delle risorse essenziali, la disciplina della valorizzazione del paesaggio e le disposizioni di dettaglio per la tutela dell'ambiente, dei beni paesaggistici e dei beni culturali, le aree e gli immobili dichiarati di notevole interesse pubblico: esso tratteggia la strategia dello sviluppo territoriale comunale, dettando obiettivi, criteri, indirizzi e prescrizioni, mentre la disciplina puntuale dell'attività urbanistica ed edilizia è riservata al regolamento urbanistico.
È quest’ultimo, a norma dell'art. 55 della citata legge regionale n. 1/2005, a contenere la disciplina delle trasformazioni degli assetti insediativi, infrastrutturali ed edilizi del territorio, con specifico riferimento, per quanto qui interessa, alle infrastrutture da realizzare e alle relative aree, disciplina che deve evidentemente essere coerente con le prescrizioni di principio impartite dal piano strutturale, ma che gode di ampi margini di manovra; al punto che l'approvazione del regolamento urbanistico può comportare modificazioni del piano strutturale, come si evince per implicito, ma inequivocabilmente, dal disposto dell'art. 18 co. 2 della legge, che esige la comunicazione di avvio del procedimento nell'ipotesi in cui, appunto, il regolamento, ovvero un piano complesso d'intervento, o, ancora, la disciplina della distribuzione e localizzazione delle funzioni modifichino il piano strutturale (per tutte, da ultimo cfr. T.A.R. Toscana, sez. I, 19 maggio 2016, n. 878, e gli altri precedenti ivi citati).
La tendenziale assenza di previsioni prescrittive e conformative nei confronti della proprietà privata fa sì che l'interesse del singolo proprietario all'impugnazione del piano strutturale ordinariamente insorga e si attualizzi solo a seguito e per effetto dell'approvazione del regolamento urbanistico, strumento precettivo esso sì suscettibile di interferire, in senso ampliativo o peggiorativo, con lo statuto delle proprietà individuali.
Tanto premesso, nella specie va in primo luogo precisato che, a seguito della pubblicazione sul B.U.R.T. dell’avviso di approvazione del regolamento urbanistico qui impugnato, il P.R.G. approvato con deliberazione regionale n. 160/1991 ha perduto ogni efficacia, contrariamente a quanto la ricorrente sembra ritenere.
Quanto ai rapporti fra piano strutturale e regolamento urbanistico, coerentemente con l’impostazione sopra tratteggiata, il P.S. di Monte Argentario non assegna ai terreni di proprietà G.I.A. S.r.l. alcuna superficie fondiaria o capacità edificatoria, limitandosi a indicare il dimensionamento massimo ammissibile per l’intera UTOE di riferimento (la n. 3 – “Porto Ercole”) e la sua distribuzione nelle diverse destinazioni consentite. Il P.S., nel rispetto del suo ruolo strategico, perimetra altresì all’interno dell’UTOE le invarianti e, per quanto qui interessa, le aree di trasformazione, identificandone i regimi di intervento attraverso una serie di indicazioni e criteri vincolanti ai fini della predisposizione del regolamento urbanistico.
La previsione, da parte del P.S., di un dimensionamento massimo riferito alla UTOE, con esclusione di ulteriori ambiti di dettaglio, è del resto pienamente conforme alla disciplina regolamentare dettata dall’art. 8 della D.P.G.R. n. 3/R del 9 febbraio 2007 (“Regolamento di attuazione delle disposizioni del titolo V della legge regionale 3 gennaio 2005, n. 1”), in forza del quale, coerentemente con la superiore disciplina legale, “la localizzazione e il dimensionamento delle singole previsioni edificatorie sono affidati in via esclusiva al regolamento urbanistico, al quale il piano strutturale riserva una pluralità di opzioni pianificatorie, coerenti e compatibili con i contenuti statutari e strategici del piano medesimo”.
Del pari conforme alla norma regolamentare, che prescrive l’attuazione progressiva nel tempo dei dimensionamenti individuati dal P.S., è la scelta dell’amministrazione procedente di prelevare con il primo regolamento urbanistico solo una parte delle volumetrie assegnate all’UTOE n. 3, rinviando l’utilizzo del residuo ai successivi quadri previsionali strategici (art. 8 D.P.R.G. n. 3/R/2007, cit., commi 4, 5, e 6), in modo da garantire, ai sensi dell’art. 53 co. 4 lett. a) l.r. n. 1/2005, la “progressiva attuazione della strategia di sviluppo territoriale” contenuta nel piano strutturale.
Come si vede, non solo il regolamento impugnato va esente dal prospettato contrasto con il presupposto strumento di pianificazione, ma le scelte strategiche fatte proprie dal Comune di Monte Argentario attraverso il piano strutturale risultano essere recepite e attuate dall’atto di governo del territorio nel pieno rispetto delle superiori norme regionali primarie e secondarie.
Parimenti vanno esclusi a carico del regolamento i profili di eccesso di potere dedotti dalla ricorrente con riguardo alla disciplina del comparto edificatorio “Boccadoro”, stralciato in sede di approvazione definitiva del R.U. in accoglimento di specifica osservazione regionale (il Comune ha ritenuto, aderendo all’osservazione, di dover far precedere l’inserimento di quel comparto nel regolamento urbanistico da una preventiva variante al P.S.).
3.2.2. Relativamente alle censure che investono la motivazione delle controdeduzioni opposte dal Comune alle osservazioni presentate dalla società ricorrente, non può non ricordarsi come le scelte effettuate dall'amministrazione nell'adozione degli strumenti urbanistici costituiscano apprezzamenti di merito sottratti al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità, sicché anche la destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione, salvo che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni.
Le uniche evenienze che richiedono una più incisiva e singolare motivazione degli strumenti urbanistici generali sono rappresentate, pacificamente: dal superamento degli standard minimi di cui al D.M. 2 aprile 1968; dalla lesione dell'affidamento qualificato del privato derivante da convenzioni di lottizzazione o accordi di diritto privato intercorsi con il Comune, o delle aspettative nascenti da giudicati di annullamento di concessioni edilizie o di silenzio rifiuto su una domanda di concessione; dalla modificazione in zona agricola della destinazione di un'area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo. Mentre nessun affidamento deriva dalla diversa destinazione urbanistica pregressa della medesima area, rispetto alla quale l’amministrazione conserva ampia discrezionalità, ben potendo apportare modificazioni peggiorative rispetto agli interessi del proprietario, in capo al quale è configurabile nulla più che una generica aspettativa generica al mantenimento della destinazione urbanistica gradita, ovvero a una reformatio in melius, analoga a quella di ogni altro proprietario di aree, che aspiri ad una utilizzazione comunque proficua dell'immobile; con la conseguenza che, ai fini della legittimità di nuove scelte di pianificazione, non è richiesta un’indagine individuale su ogni singola area al fine di giustificarne la sua specifica idoneità a soddisfare esigenze pubbliche, né può essere invocata la cd. polverizzazione della motivazione, la quale si porrebbe in contrasto con la natura generale dell'atto di pianificazione o di governo del territorio.
Corollario di tale consolidata impostazione è che le stesse osservazioni presentate dagli interessati all’interno del procedimento di approvazione degli strumenti urbanistici assumono il valore di semplice apporto collaborativo, il cui rigetto non richiede una particolare motivazione, essendo sufficiente che esse siano state esaminate e ritenute in contrasto con gli interessi e le considerazioni generali poste a base della formazione del piano (per tutte, cfr. Cons. Stato, sez. VI, 17 febbraio 2012, n. 854; id., sez. IV, 16 novembre 2011, n. 6049; id., sez. IV, 12 maggio 2010, n. 2843; id., sez. IV, 29 dicembre 2009, n. 9006).
Nella specie, alla ricorrente non può essere riconosciuta alcuna posizione di aspettativa qualificata, tale non essendo quella che pretenderebbe di fondarsi sulla previgente disciplina di P.R.G..
Per il resto, il Comune ha negato la possibilità di un aumento delle volumetrie ammissibili e dell’indice di copertura dei terreni di proprietà della ricorrente sulla scorta delle indagini geomorfologiche e idrauliche da presumersi conosciuti o comunque conoscibili dalla ricorrente, atteso che rappresentano l’ordinario corredo del regolamento urbanistico a norma dell’art. 62 della legge regionale n. 1/2005, nel testo introdotto dalla legge regionale n. 36/2011, nonché della disciplina in materia di difesa dal rischio idraulico dettata dagli artt. 141 e 142 della legge regionale n. 66/2011, cui le controdeduzioni comunali fanno espresso rinvio. Né dalla società ricorrente – le cui doglianze hanno una connotazione eminentemente formale – è stato allegato alcun elemento obiettivo che possa far dubitare della correttezza del giudizio tecnico-discrezionale espresso dall’amministrazione procedente a supporto della scelta (“in via cautelativa”) di non aumentare l’indice di fabbricabilità dell’area in questione.
4. In forza di tutte le considerazioni che precedono, il ricorso non può trovare accoglimento.
4.1. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso e condanna la società ricorrente alla rifusione delle spese processuali, che liquida in complessivi euro 4.000,00, oltre agli accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 8 giugno 2016 con l'intervento dei magistrati:
Armando Pozzi, Presidente
Bernardo Massari, Consigliere
Pierpaolo Grauso, Consigliere, Estensore



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