a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Emilia Romagna Bologna, Sezione I, 16 settembre 2016


Sul ricorso proposto in forma collettiva per la risoluzione per inadempimento contrattuale di una Convenzione urbanistica attuativa del piano particolareggiato

SENTENZA N. 809

Secondo il consolidato orientamento della giustizia amministrativa in tema di ricorso proposto in forma collettiva, ai fini della ammissibilità di un ricorso collettivo, occorre che vi sia identità di situazioni sostanziali e processuali e, cioè, che le domande giudiziali siano identiche nell’oggetto e che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e siano censurati per gli stessi motivi (Cons. Stato sez. IV, 27/1/2015 n. 363; Cons. Stato, sez. IV, sent. 14 ottobre 2004, n.6671; Cons. Stato, sez. V sent. 24 agosto 2010, n. 5928; T.A.R. Lazio –RM- sez. II ter n. 8818 del 2016). Ai sensi di quanto chiaramente si evince da un’attenta lettura degli artt. 40 e segg. del Cod. Proc. Amm. disciplinante subiecta materia “…la proposizione del ricorso collettivo rappresenta una deroga al principio generale secondo il quale ogni domanda, fondata su un interesse meritevole di tutela, deve essere proposta dal singolo titolare con separata azione…” (Cons. Stato. Sez. IV, n.363 del 2015 cit.). Pertanto, la proposizione contestuale di un ricorso da parte di più soggetti, sia essa rivolta contro uno stesso atto o contro più atti tra loro connessi è soggetta al rispetto di stringenti requisiti, sia di segno negativo che di segno positivo: i primi sono rappresentati dall’assenza di una situazione di conflittualità di interessi, anche solo potenziale, per effetto della quale l’accoglimento della domanda di una parte dei ricorrenti sarebbe logicamente incompatibile con quella degli altri; i secondi consistono, invece, nell’identità delle posizioni sostanziali e processuali dei ricorrenti, essendo necessario che le domande giurisdizionali siano identiche nell’oggetto, che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e che vengano censurati per gli stessi motivi (v. ex multis: Cons. Stato, sez. IV, 29/12/2011, n. 6990). Dall’esame del ricorso e degli altri atti di causa, il Collegio deve rilevare, sul punto condividendo le considerazioni svolte dalla difesa dell’amministrazione comunale, non solo che manca il secondo dei citati presupposti, vale a dire la omogeneità delle posizioni giuridiche dei ricorrenti, che è elemento comunque imprescindibile per l’ammissibilità del cumulo soggettivo delle domande, ma che nemmeno sussiste, ab origine, il primo necessario presupposto, trovandosi le prime due ricorrenti: Pentagruppo s.p.a. e CESI soc. cooperativa in una potenziale situazione di conflitto di interessi con le restanti 4 ricorrenti, come meglio individuate in epigrafe. Dallo stesso atto introduttivo del giudizio e dagli altri atti emerge infatti chiaramente che le prime due ricorrenti agiscono principalmente per ottenere la risoluzione per inadempimento contrattuale della suddetta Convenzione urbanistica attuativa del piano particolareggiato e della successiva Convenzione integrativa stipulata nel 2010, sulla base della duplice veste di soggetti attuatori del Piano e di soggetti che hanno sottoscritto le suddette Convenzioni con l’amministrazione comunale.

FATTO e DIRITTO

La controversia in esame consiste in un ricorso proposto in forma collettiva dalle seguenti 6 società: 1) Pentagruppo s.p.a. (ora Fallimento Pentagruppo s.p.a.); 2) Cooperativa Edil – Strade Imolesi CESI ora società cooperativa in liquidazione coatta amministrativa; 3) Costruzioni Di Giansante Comm. Franco s.p.a. (ora Fallimento Costruzioni Di Giansante Comm. Franco s.r.l.); 4) Costruzioni Sveco – Buriani s.p.a.; 5) cooperativa Edificatrice Ansaloni soc. coop.; 6) Cooperativa Edificatrice Giuseppe Dozza soc. coop.. Le suddette ricorrenti chiedono al giudice amministrativo in via principale l’annullamento o la declaratoria di nullità o la risoluzione per inadempimento contrattuale della Convenzione stipulata il 24/11/2008 e sottoscritta sia dal comune di Bologna sia da diversi soggetti proprietari di aree nel territorio comunale per “l’attuazione del piano particolareggiato di iniziativa pubblica della zona integrata di settore -R5.3 Bertalia/Lazzaretto-, costituente altresì programma integrato di riqualificazione urbana (art. 28 L. n. 1150 del 1942; art. 22 L.R. E.R. n. 20 del 2000; L.R. E.R. n. 19 del 1998). Le ricorrenti chiedono, inoltre, declaratoria di nullità o, in subordine, la risoluzione o, in ogni caso, la caducazione degli ulteriori Atti di ricomposizione fondiaria parziale stipulati il 24/11/2008 ed il 11/3/2001 tra i molteplici attuatori del suddetto piano particolareggiato, al fine di riequilibrare la capacità edificatoria tra i medesimi soggetti attuatori del piano, nonché dei conseguenti atti di compravendita di terreni tra terzi e alcuni soggetti attuatori, in quanto anche tali atti e contratti sarebbero stati adottati, secondo la tesi delle ricorrenti, in funzione ed allo scopo di attuare l’impugnata convenzione. Le ricorrenti chiedono inoltre all’amministrazione comunale di Bologna e a Finanziaria Bologna Metropolitana s.p.a. di essere risarcite per gli inadempimenti a questa imputabili in sede di progettazione relativa al suddetto piano particolareggiato; chiedono inoltre il risarcimento dei danni anche ai professionisti controinteressati intimati per la loro asserita imperizia professionale. A sostegno delle proprie molteplici ed autonome azioni, le 6 società ricorrenti deducono motivi in diritto con i quali chiedono principalmente la risoluzione per inadempimento della convenzione in oggetto e del relativo Accordo integrativo, stante gli asseriti gravi inadempimenti contrattuali di cui si sono resi responsabili sia il Comune di Bologna, sia i progettisti, sia infine, Finanziaria Bologna Metropolitana s.p.a., società in house del Comune in relazione a molteplici fatti e circostanze quali: la mancata adesione, in concreto, dell’Università degli Studi di Bologna all’intero progetto relativo alla “realizzazione del Nuovo Insediamento Universitario del Lazzaretto – Bologna”; la mancata individuazione, nell’area del Piano da attuare, di una linea ferroviaria dismessa di R.F.I. e del relativo elettrodotto ancora in attività, con conseguente indisponibilità, da parte delle ricorrenti attuatrici del Piano, delle relative aree su cui iniziare i lavori. Ulteriori inadempimenti sono individuati dalle ricorrenti anche nella mancata realizzazione, da parte del comune di Bologna del people – mover, che secondo quanto prevedeva il Piano, avrebbe dovuto avere una fermata all’interno dell’area in questione; elemento, questo, che se fosse stato realizzato avrebbe reso maggiormente appetibile il progettato insediamento e, inoltre, nel grave ritardo di progettazione delle reti primarie di urbanizzazione del Piano, ed infine, nel mancato adempimento al progettato interramento degli elettrodotti.
Il comune di Bologna, costituitosi in giudizio, in via pregiudiziale chiede che il ricorso, in quanto presentato in forma collettiva dalle imprese ricorrenti, sia dichiarato inammissibile, ritenendo mancanti, nella specie, i presupposti per introdurre tale tipologia di ricorso, versando le prime due imprese ricorrenti (Pentagruppo e CESI) in posizioni giuridiche del tutto diverse e potenzialmente conflittuali rispetto a quelle delle restanti 4 imprese ricorrenti (Costruzioni di Giansante Comm. Franco s.p.a; Fallimento Costruzioni Sveco Buriani s.r.l.; Cooperativa edificatrice Ansaloni s.coop. e Cooperativa edificatrice Giuseppe Dozza s. coop.), in quanto uniche due imprese, tra tutte le ricorrenti, che sono soggetti attuatori del piano e che hanno sottoscritto la convenzione ed il successivo accordo integrativo oggetto della presente causa. Sempre in via pregiudiziale, l’amministrazione comunale resistente eccepisce l’improponibilità o comunque l’inammissibilità della domanda con la quale le ricorrenti chiedono la risoluzione della suddetta convenzione per inadempimento contrattuale ex art. 1453 cod. civ., ciò in quanto tale convenzione è attuativa di un piano particolareggiato di iniziativa pubblica, con la conseguenza che essa trova il proprio fondamento e la propria disciplina nel diritto pubblico, alla stregua dello stesso Piano dal quale deriva. In subordine, nel merito, la civica amministrazione chiede la reiezione di tutte le pretese attoree, reputandole infondate.
Si è costituita R.F.I. Rete Ferroviaria Italiana s.p.a – quale controinteressata intimata – chiedendo pronuncia dichiarativa dell’inammissibilità del ricorso, in quanto non è oggetto di causa alcun atto adottato da R.F.I., e, in subordine, chiedendo l’estromissione dal giudizio, ritenendosi soggetto privo di legittimazione passiva nella presente causa, con particolare riferimento alla pretesa risarcitoria. Nel merito, R.F.I s.p.a. chiede comunque che il ricorso sia respinto perché infondato.
Università degli Studi di Bologna, anch’essa intimata quale controinteressata, chiede la reiezione del ricorso, ritenendo infondate tutte le pretese ivi contenute.
Si è inoltre costituita in giudizio Finanziaria Bologna Metropolitana, eccependo il proprio difetto di legittimazione passiva, risultando estranea all’esecuzione piano particolareggiato in oggetto, avendone curato mediante i propri tecnici Ing. Guido Gaddi e Ing. Gaetano Miti (anch’essi singolarmente intimati dalle ricorrenti) unicamente la progettazione. Nel merito, la società chiede la reiezione del ricorso siccome infondato.
Ulteriori soggetti a vario titolo intimati dalle ricorrenti quali: Prof. Arch. Piero Sartogo; sig. Salvatore Pillera; sig. re Aurelia Forni e Giuseppina Forni; Compagnia SS. Sacramento – Parrocchia di San Martino in Bertalia, costituitisi in giudizio, ritenendosi del tutto estranei alla controversia, chiedono la propria estromissione dal giudizio per difetto di legittimazione passiva. In subordine, nel merito, tali asseriti controinteressati a vario titolo intimati chiedono comunque che le pretese attoree siano respinte in quanto infondate.
La difesa delle sigg.re Aurelia Forni e Giuseppina Forni, peraltro ulteriormente eccepisce l’inammissibilità del ricorso in parte qua, per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo adito, assumendo che questi non possa avere cognizione di una domanda diretta ad ottenere, riguardo alla posizione delle sigg. re Forni quali venditrici di area sita all’interno del Piano in questione, la “…nullità o comunque la risoluzione o caducazione relativa a contratti o ad atti negoziali in genere, aventi ad oggetto diritti immobiliari stipulati tra privati.”, che sono, nel caso di specie, i c.d. atti di “ricomposizione fondiaria”. (v. atto di costituzione sigg. A. e G. Forni dep. il 3/9/2013 pagg. 7 e 8).
Infine, si evidenzia l’atto di intervento di Unipol Banca s.p.a. ad adiuvandum le ragioni delle società ricorrenti, con conseguente richiesta di accoglimento di tutte le pretese attoree.
Alla pubblica udienza del giorno 13 luglio 2016, la causa è stata chiamata ed è stata quindi trattenuta per la decisione, come indicato nel verbale
Il Collegio deve rilevare, in via preliminare ed esaustiva ai fini del decidere, che è fondata l’eccezione di inammissibilità del ricorso sollevata dall’amministrazione comunale di Bologna, in quanto, nella specie, sono insussistenti ab origine i presupposti giuridici per introdurre ricorso in forma collettiva. Secondo il consolidato orientamento della giustizia amministrativa in tema di ricorso proposto in forma collettiva, ai fini della ammissibilità di un ricorso collettivo, occorre che vi sia identità di situazioni sostanziali e processuali e, cioè, che le domande giudiziali siano identiche nell’oggetto e che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e siano censurati per gli stessi motivi (Cons. Stato sez. IV, 27/1/2015 n. 363; Cons. Stato, sez. IV, sent. 14 ottobre 2004, n.6671; Cons. Stato, sez. V sent. 24 agosto 2010, n. 5928; T.A.R. Lazio –RM- sez. II ter n. 8818 del 2016). Ai sensi di quanto chiaramente si evince da un’attenta lettura degli artt. 40 e segg. del Cod. Proc. Amm. disciplinante subiecta materia “…la proposizione del ricorso collettivo rappresenta una deroga al principio generale secondo il quale ogni domanda, fondata su un interesse meritevole di tutela, deve essere proposta dal singolo titolare con separata azione…” (Cons. Stato. Sez. IV, n.363 del 2015 cit.). Pertanto, la proposizione contestuale di un ricorso da parte di più soggetti, sia essa rivolta contro uno stesso atto o contro più atti tra loro connessi è soggetta al rispetto di stringenti requisiti, sia di segno negativo che di segno positivo: i primi sono rappresentati dall’assenza di una situazione di conflittualità di interessi, anche solo potenziale, per effetto della quale l’accoglimento della domanda di una parte dei ricorrenti sarebbe logicamente incompatibile con quella degli altri; i secondi consistono, invece, nell’identità delle posizioni sostanziali e processuali dei ricorrenti, essendo necessario che le domande giurisdizionali siano identiche nell’oggetto, che gli atti impugnati abbiano lo stesso contenuto e che vengano censurati per gli stessi motivi (v. ex multis: Cons. Stato, sez. IV, 29/12/2011, n. 6990). Dall’esame del ricorso e degli altri atti di causa, il Collegio deve rilevare, sul punto condividendo le considerazioni svolte dalla difesa dell’amministrazione comunale, non solo che manca il secondo dei citati presupposti, vale a dire la omogeneità delle posizioni giuridiche dei ricorrenti, che è elemento comunque imprescindibile per l’ammissibilità del cumulo soggettivo delle domande, ma che nemmeno sussiste, ab origine, il primo necessario presupposto, trovandosi le prime due ricorrenti: Pentagruppo s.p.a. e CESI soc. cooperativa in una potenziale situazione di conflitto di interessi con le restanti 4 ricorrenti, come meglio individuate in epigrafe. Dallo stesso atto introduttivo del giudizio e dagli altri atti emerge infatti chiaramente che le prime due ricorrenti agiscono principalmente per ottenere la risoluzione per inadempimento contrattuale della suddetta Convenzione urbanistica attuativa del piano particolareggiato e della successiva Convenzione integrativa stipulata nel 2010, sulla base della duplice veste di soggetti attuatori del Piano e di soggetti che hanno sottoscritto le suddette Convenzioni con l’amministrazione comunale. Tale posizione pone le prime due ricorrenti in posizione del tutto diversa ed autonoma dalle restanti 4 parti attrici, che fondano le proprie pretese unicamente sul presupposto costituito dal rapporto costitutivo di società che lega le stesse a Pentagruppo s.p.a., stante l’oggettiva estraneità delle quattro società sia al piano particolareggiato sia alle 2 convenzioni attuative del 2008 e (integrativa) del 2010. Le rispettive posizioni giuridiche dei due gruppi di società risultavano inoltre già ab origine in potenziale conflitto di interesse tra loro, perché solo CESI e Pentagruppo potevano e tuttora possono far valere – nei confronti della controparte amministrazione comunale- la loro posizione giuridica differenziata e qualificata di soggetti attuatori del piano particolareggiato di iniziativa pubblica, nonché di soggetti sottoscrittori della Convenzione attuativa e della successiva integrazione stipulate con detta amministrazione. Dagli atti di causa e, in particolare dall’Accordo transattivo stipulato da Pentagruppo s.p.a. e da CESI soc. coop. con il comune di Bologna in data 22/3/2016 (v. doc. n. 26 del Comune), risulta che tale diversa posizione, come si è detto già ab origine potenzialmente conflittuale, si è trasformata in una reale situazione di conflitto d’interesse, con piena conferma, quindi, delle precedenti considerazioni, poiché le restanti 4 società ricorrenti, in quanto estranee al piano e alle convenzioni attuative dello stesso, non avevano alcun titolo che le legittimasse a partecipare alle trattative con il comune di Bologna e, quindi, a sottoscrivere il suddetto accordo transattivo (prevedente, tra l’altro, la rinuncia al presente ricorso) che presuppone, appunto, la titolarità della posizione di soggetto attuatore del Piano particolareggiato e di sottoscrittore delle relative convenzioni attuative.
La situazione di esistenza di sostanziale conflittualità d’interessi tra i due gruppi di ricorrenti ha trovato un’ulteriore conferma anche sotto il profilo processuale, dal momento che l’originario difensore di tutte e 6 le società ricorrenti ha rinunciato al mandato riguardo alle 2 società che hanno sottoscritto l’accordo transattivo, mantenendo, invece, la difesa delle restanti 4 società.
È evidente, quindi, la disomogeneità delle posizioni giuridiche fatte valere in giudizio, la diversità degli interessi di cui si chiede la tutela ed il palese conflitto esistente tra i due indicati gruppi di ricorrenti, con conseguente inammissibilità del presente ricorso proposto in forma collettiva.
In relazione alla peculiarità e, quindi alla novità, della causa, nonché alla complessità dell’intera vicenda contenziosa, il Collegio ritiene che sussistano giusti motivi per disporre, tra le parti, l’integrale compensazione delle spese processuali.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia – Romagna, Bologna (Sezione Prima) definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara inammissibile.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Bologna, nella camera di consiglio del giorno 13 luglio 2016 con l'intervento dei magistrati:
Giuseppe Di Nunzio, Presidente
Umberto Giovannini, Consigliere, Estensore
Ugo De Carlo, Consigliere




Urbanisticaitaliana.it - Rivista di Urbanistica:  http://www.urbanisticaitaliana.it