a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Toscana, Sezione I, 22 settembre 2016


La variazione di mero dettaglio (che non incide sui criteri ispiratori e sulla complessiva architettura) della variante è soggetta all’obbligo di riadozione e ripubblicazione della variante?

SENTENZA N. 1381

Anche a ritenere che l’aver escluso gli interventi di nuova costruzione dal novero di quelli ammissibili sui terreni destinati a funzioni direzionali rappresenti il frutto di un’iniziativa autonoma del Comune, non indotta dalla volontà di adeguarsi alle osservazioni regionali e provinciali, la variazione è di mero dettaglio e non incide certo sui criteri ispiratori e sulla complessiva architettura della variante, che vengono, semmai, perfezionati in funzione dell’obiettivo, dichiarato, di intervenire con urgenza “per minimizzare e contenere gli effetti negativi potenzialmente determinabili dalla completa (totale) attuazione delle restanti previsioni urbanistiche presenti nel R.U. non ancora attuate” (relazione descrittiva, cit., pag. 9). Ne consegue, per giurisprudenza assolutamente consolidata, l’assenza dell’asserito obbligo di riadozione e ripubblicazione della variante, che ricorre unicamente qualora le modifiche facoltative o concordate dello strumento urbanistico comportino lo stravolgimento dello strumento adottato, e non anche in presenza di variazioni di dettaglio che, come nella specie, ne lasciano inalterato l'impianto originario, ancorché possano incidere sensibilmente sulla destinazione di singole aree o gruppi di aree (e così non è nella fattispecie, atteso che il divieto di nuova costruzione era già sancito dalla variante adottata: per tutte, cfr. Cons. Stato, sez. IV, 29 febbraio 2016, n. 847; id., 4 dicembre 2013, n. 5769, e gli altri precedenti ivi richiamati).

FATTO e DIRITTO

1. La ricorrente Gieffe S.r.l. è proprietaria nel Comune di Lucca di un lotto di terreno ricadente, anteriormente all’approvazione del piano strutturale del 2001, in zona F.2.3 “servizi con sede propria in edifici”.
Detto terreno ha formato oggetto di un piano attuativo approvato il 29 gennaio 1999 e suddiviso in due comparti “A” e “B”, dei quali solo il secondo è stato a suo tempo portato a esecuzione. Nondimeno – espone la ricorrente – il piano avrebbe conservato validità ed efficacia anche a seguito dell’entrata in vigore del piano strutturale e, successivamente, del regolamento urbanistico approvato nel 2004, che ha mantenuto ferma la destinazione dell’area prevedendovi la possibilità di interventi edilizi sia di nuova costruzione, sia sul patrimonio esistente, di norma previa presentazione di piano attuativo.
Per adeguarsi alle sopravvenute disposizioni regolamentari, la società Gieffe ha presentato nel settembre dell’anno 2006 una variante al piano attuativo del 1999, relativamente al comparto “A” rimasto inattuato. La proposta di variante sarebbe stata trasmessa all’esame del Consiglio comunale solo nell’aprile del 2009, e nonostante il lungo tempo già trascorso e le rassicurazioni espresse dagli uffici, il procedimento di approvazione non sarebbe mai stato definito.
1.1. Nelle more, con deliberazione consiliare n. 2/2011, il Comune di Lucca ha adottato una variante al regolamento urbanistico parzialmente modificativa della disciplina del fondo di proprietà della ricorrente, limitandone la capacità edificatoria.
In sede di approvazione della variante, il Comune non solo avrebbe respinto le osservazioni presentate dalla Gieffe, ma introdotto previsioni ulteriormente limitative dell’edificabilità dell’area, eliminando in radice la possibilità di realizzarvi nuove costruzioni.
La delibera consiliare n. 19/2012, di approvazione della variante al regolamento urbanistico, viene pertanto impugnata dinanzi a questo T.A.R. dalla società ricorrente, la quale ne chiede l’annullamento sulla scorta di quattro motivi in diritto, unitamente alla condanna del Comune di Lucca al risarcimento dei danni.
1.2. Costituitasi in giudizio l’amministrazione intimata, che resiste alle domande avversarie, la causa è stata discussa e trattenuta per la decisione nella pubblica udienza del 22 giugno 2016, preceduta dal deposito di documenti, memorie difensive e repliche.
2. Con il primo motivo di impugnazione, la Gieffe S.r.l. si duole del fatto che le modificazioni alla disciplina urbanistica dell’area di sua proprietà, e segnatamente il divieto di nuova edificazione, sarebbero stati introdotti dall’impugnata delibera di approvazione della variante al regolamento urbanistico in violazione degli artt. 13 e seguenti della legge regionale toscana n. 1/2005 e dei principi del giusto procedimento e del contraddittorio amministrativo.
Trattandosi di una modifica sostanziale, la ricorrente assume che il Comune avrebbe dovuto procedere non all’approvazione del regolamento, ma alla riadozione e ripubblicazione del nuovo testo normativo, onde consentire il contraddittorio dei proprietari interessati dalla modifica.
Il divieto di nuove costruzioni sarebbe altresì illegittimo perché non consequenziale all’esame delle osservazioni presentate dalla stessa ricorrente o da terzi, ma frutto di un’iniziativa officiosa dell’amministrazione nel passaggio dall’adozione all’approvazione, e ciò in contrasto con quanto stabilito dalle disposizioni legislative sopra richiamate, che imporrebbero all’amministrazione procedente di determinarsi unicamente sulle osservazioni ricevute.
2.1. La censura è infondata.
Come risulta dalla documentazione in atti, l’art. 145.4 delle norme di attuazione del regolamento urbanistico, nel testo risultante dalla variante adottata con la deliberazione consiliare n. 2/2011, prevedeva il divieto, nelle zone ricadenti nell’UTOE n. 2, di interventi di nuova edificazione con destinazione residenziale e commerciale.
Al contempo, il successivo art. 146 dichiarava l’intervenuta decadenza dei piani attuativi non espressamente confermati, elencati nell’art. 147, ivi compresi quelli inerenti le aree edificabili per attività commerciali.
L’art. 124.3 delle norme di attuazione del regolamento risultanti dalla variante approvata dell’impugnata deliberazione n. 19/2012, sostituendo l’art. 127 delle N.T.A. in precedenza adottate, nel disciplinare gli interventi consentiti nelle aree destinate alle attività commerciali non fa cenno alla nuova edificazione, risultandone una disciplina che, sia pure in termini formali diversi, nella sostanza ribadisce il divieto di nuove costruzioni già contenuto nella variante adottata. La stessa norma condiziona inoltre la assentibilità degli interventi ammessi alla positiva verifica dell’esistenza di una capacità edificatoria residua relativa alla destinazione d’uso considerata, con riferimento all’UTOE di appartenenza dei singoli lotti.
Analoga disciplina è invero oggi prevista dall’art. 123 N.T.A. anche per le aree destinate a funzioni direzionali, in linea con l’indirizzo – cui il pianificatore comunale si è attenuto – di non procedere alla distribuzione fra le varie UTOE dei dimensionamenti rientranti nei quantitativi residui del piano strutturale, in accoglimento delle osservazioni presentate dalla Regione Toscana e dalla Provincia di Lucca (si veda la relazione descrittiva della variante del febbraio 2012).
Ma anche a ritenere che l’aver escluso gli interventi di nuova costruzione dal novero di quelli ammissibili sui terreni destinati a funzioni direzionali rappresenti il frutto di un’iniziativa autonoma del Comune, non indotta dalla volontà di adeguarsi alle osservazioni regionali e provinciali, la variazione è di mero dettaglio e non incide certo sui criteri ispiratori e sulla complessiva architettura della variante, che vengono, semmai, perfezionati in funzione dell’obiettivo, dichiarato, di intervenire con urgenza “per minimizzare e contenere gli effetti negativi potenzialmente determinabili dalla completa (totale) attuazione delle restanti previsioni urbanistiche presenti nel R.U. non ancora attuate” (relazione descrittiva, cit., pag. 9).
Ne consegue, per giurisprudenza assolutamente consolidata, l’assenza dell’asserito obbligo di riadozione e ripubblicazione della variante, che ricorre unicamente qualora le modifiche facoltative o concordate dello strumento urbanistico comportino lo stravolgimento dello strumento adottato, e non anche in presenza di variazioni di dettaglio che, come nella specie, ne lasciano inalterato l'impianto originario, ancorché possano incidere sensibilmente sulla destinazione di singole aree o gruppi di aree (e così non è nella fattispecie, atteso che il divieto di nuova costruzione era già sancito dalla variante adottata: per tutte, cfr. Cons. Stato, sez. IV, 29 febbraio 2016, n. 847; id., 4 dicembre 2013, n. 5769, e gli altri precedenti ivi richiamati).
Quanto alla facoltà del Comune di apportare d’ufficio, in sede di approvazione, modifiche alla disciplina del regolamento adottato, essa è insita nell’esercizio dei poteri di pianificazione urbanistica e di governo del territorio, e trova il suo originario supporto normativo nell’art. 10 della legge n. 1150/1942, che distingue appunto le modifiche “facoltative”, tali da non incidere sulle caratteristiche essenziali della disciplina e disposte d’ufficio, da quelle “concordate”, disposte in accoglimento delle osservazioni, da quelle “obbligatorie”, necessarie per l’adeguamento alle previsioni contenute negli strumenti sovraordinati.
Tale impostazione non è superata o modificata dalla legislazione urbanistica regionale toscana (l.r. n. 5/1995; l.r. n. 1/2005, applicabile ratione temporis alla fattispecie in esame; l.r. n. 65/2014), né è stata posta in discussione dalla Sezione con la sentenza n. 1243/2013, invocata dalla ricorrente con la memoria difensiva depositata il 20 maggio 2016 (la sentenza, sulla quale si ritornerà più avanti, non nega affatto il potere dell’amministrazione comunale di introdurre modifiche d’ufficio agli atti di pianificazione o di governo del territorio, quanto sanziona la violazione dell’obbligo di provvedere motivatamente al rigetto delle osservazioni presentate dagli interessati).
3. Con il secondo motivo, la ricorrente – premesso che gli artt. 123.1.1 124.1.1 delle N.T.A. del regolamento urbanistico di Lucca, quali risultanti dalla variante impugnata, porrebbero come unica condizione per l’edificabilità dei singoli lotti la verifica positiva circa la sussistenza di una capacità edificatoria residua dell’UTOE di riferimento – denuncia la manifesta illogicità ed irragionevolezza del divieto di nuova edificazione stabilito per il lotto di sua proprietà, sul presupposto che non vi sarebbe differenza, ai fini del consumo di suolo, fra nuova edificazione e interventi sul patrimonio esistente comportanti aumenti volumetrici; e che, una volta assodata la disponibilità di volumetrie per l’UTOE n. 2, al cui interno il suo terreno ricade, non si giustificherebbe il trattamento differenziato delle due tipologie di intervento.
3.1. Il monitoraggio avviato dal Comune di Lucca sugli effetti prodotti dalla gestione degli atti di pianificazione e governo del territorio con delibera consiliare n. 121/2009, anche ai fini di ricostruire il quadro conoscitivo funzionale alla predisposizione di successivi interventi, ha delineato un percorso di adeguamento della strumentazione urbanistica comunale articolato attraverso due passaggi: una variante di minima entità al piano strutturale, volta a garantire la soluzione dei problemi emersi, nonché a risolvere alcune difficoltà interpretative e a permettere il riallineamento tra le quantità di previsioni insediative previste dallo stesso P.S. e quelle declinate dal regolamento urbanistico; e una variante di manutenzione del regolamento urbanistico, principalmente indirizzata a prendere atto dell’intervenuta decadenza di alcune previsioni, come quelle recate dai piani attuativi decaduti, ma anche all’adozione di norme cautelative, transitorie e di salvaguardia da applicarsi agli interventi di nuova edificazione e a quelli di recupero del patrimonio edilizio esistente di particolare complessità e rilevanza (così la relazione illustrativa alla variante adottata, in atti).
La decisione di porre un limite agli interventi di nuova edificazione si è coerentemente tradotta, per quanto interessa ai fini di causa, nelle norme di attuazione del R.U. relative alle aree a destinazione terziaria (artt. 123 e 124).
Essa rappresenta il punto di equilibrio che l’amministrazione resistente ha ritenuto di poter individuare fra la tutela delle esigenze di pubblico interesse cui la variante è intesa e la garanzia del diritto di proprietà individuale, e, come tale, non presenta quegli aspetti di manifesta illogicità o irragionevolezza che soli potrebbero giustificare il sindacato del giudice; ed, anzi, appare rispettosa dei criteri di proporzionalità e adeguatezza che debbono improntare l’azione amministrativa in modo da renderla efficace rispetto agli obiettivi perseguiti, senza per questo comprimere oltre il minimo necessario le posizioni soggettive dei suoi destinatari: l’esclusione tout court di qualsivoglia tipologia di intervento sull’esistente avrebbe rappresentato una misura certamente eccessiva rispetto allo scopo di minimizzare e contenere gli effetti negativi derivanti dal completo esaurimento delle previsioni inattuate del R.U., e di assicurare il rispetto del quadro di sostenibilità del piano strutturale unitamente al perseguimento dei metaobiettivi del P.I.T. (si veda ancora la relazione illustrativa, cit., pag. 10), tali obiettivi non potendosi reputare pregiudicati da ogni e qualsiasi intervento edilizio.
Né, tuttavia, può convenirsi con la ricorrente laddove sembra mettere in dubbio la complessiva idoneità delle misure adottate dal Comune.
La tesi è fondata sull’assunto secondo cui nuova edificazione e interventi sul patrimonio esistente, ove comportanti aumenti volumetrici, avrebbero identico impatto ai fini del consumo di nuovo suolo; ma si scontra con l’ovvio rilievo del superiore carico urbanistico che, per comune esperienza, è prodotto dagli interventi di nuova costruzione rispetto a quelli di recupero dell’esistente, al punto che la filosofia invalsa nella legislazione urbanistica contemporanea, statale e regionale, è proprio quella di favorire per quanto possibile il recupero come strumento per contenere il consumo di suolo (a titolo meramente esemplificativo, si ricordano per la legislazione statale l’art. 5 co. 9 del D.L. 13 maggio 2011, n. 70, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106, o il D.L. n. 133/2014; per la legislazione toscana, il rinvio è all’art. 74-bis della legge regionale n. 1/2005, attuativo del D.L. n. 70/2011 cit., ove si enuncia l’obiettivo di favorire il riuso delle aree già urbanizzate per evitare ulteriore consumo di suolo e rendere attrattiva la trasformazione delle stesse, e, all’attualità, l’art. 4 co. 8 della nuova legge urbanistica n. 65/2014, che consente nuovi impegni di suolo a fini insediativi o infrastrutturali a condizione che non sussistano alternative di riutilizzazione e riorganizzazione degli insediamenti e delle infrastrutture esistenti, e, in ogni caso, a condizione che contribuiscano alla riqualificazione dei sistemi insediativi e degli assetti territoriali nel loro insieme, nonché alla prevenzione e al recupero del degrado ambientale e funzionale).
D’altro canto, la ricorrente non riferisce la dedotta irragionevolezza ai parametri e agli indici dimensionali stabiliti dagli artt. 123 e 124 N.T.A. come modificati dalla variante approvata, ciò che, per questo aspetto, rende la censura inammissibilmente generica ed esplorativa.
4. Con il terzo motivo è dedotta la violazione del legittimo affidamento che la ricorrente vanterebbe a seguito della presentazione, nel 2006, di una proposta di variante al piano attuativo approvato nel 1999 per la realizzazione di interventi di nuova edificazione sul lotto di sua proprietà. La variante avrebbe ottenuto il parere favorevole degli uffici tecnici, della Giunta e della Commissione urbanistica, salvo non vedere perfezionato l’iter della sua approvazione a causa del comportamento gravemente dilatorio tenuto dal Comune fino all’approvazione della variante al R.U..
D’altro canto, ancora al momento dell’adozione della variante oggetto della presente impugnativa, il Comune avrebbe confermato la possibilità di realizzare nuove costruzioni sul fondo in questione, risultandone così rafforzata la posizione di affidamento qualificato della ricorrente, pregiudicata dalle modifiche successivamente introdotte con l’approvazione della variante.
4.1. Le scelte effettuate dall'amministrazione nell'adozione degli strumenti urbanistici, lo si è già accennato, sfuggono al sindacato giurisdizionale di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da abnormi illogicità, sicché anche la destinazione data alle singole aree non necessita di apposita motivazione, salvo che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni.
Le uniche evenienze che richiedono una più incisiva e singolare motivazione degli strumenti urbanistici generali sono rappresentate, pacificamente: dal superamento degli standard minimi di cui al D.M. 2 aprile 1968; dalla lesione dell'affidamento qualificato del privato derivante da convenzioni di lottizzazione o accordi di diritto privato intercorsi con il Comune, o delle aspettative nascenti da giudicati di annullamento di concessioni edilizie o di silenzio rifiuto su una domanda di concessione; dalla modificazione in zona agricola della destinazione di un'area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo.
Come ripetutamente affermato dalla Sezione, nessun affidamento deriva invece dalla diversa destinazione urbanistica pregressa della medesima area, rispetto alla quale l’amministrazione conserva ampia discrezionalità, ben potendo apportare modificazioni peggiorative rispetto agli interessi del proprietario, in capo al quale è configurabile nulla più che una generica aspettativa generica al mantenimento della destinazione urbanistica gradita, ovvero a una reformatio in melius, analoga a quella di ogni altro proprietario di aree, che aspiri ad una utilizzazione comunque proficua dell'immobile (da ultimo e per tutte, T.A.R. Toscana, sez. I, 12 settembre 2016, n. 1335).
La circostanza che la variante al piano attuativo presentata dalla ricorrente nel 2006 non sia mai stata approvata impedisce di ritenere perfezionata, in capo alla ricorrente medesima, una situazione di affidamento qualificato, tale da imporre al Comune oneri motivazionali particolarmente stringenti, che possono reputarsi soddisfatti dal rilievo – contenuto nella controdeduzioni comunali – del contrasto fra le osservazioni proposte e le linee fondamentali della variante al R.U. (fra le molte, cfr. Cons. Stato, sez. VI, 17 febbraio 2012, n. 854; id., sez. IV, 16 novembre 2011, n. 6049; id., sez. IV, 12 maggio 2010, n. 2843; id., sez. IV, 29 dicembre 2009, n. 9006).
5. Con il quarto motivo, la ricorrente Gieffe censura le controdeduzioni opposte dal Comune di Lucca alle osservazioni da essa presentate a seguito dell’adozione della variante al R.U..
Per un verso, le controdeduzioni comunali sarebbero lacunose sul piano istruttorio e motivazionale rispetto alla richiesta dell’interessata di ripristinare integralmente la previgente disciplina urbanistica dell’area di sua proprietà. Ma anche laddove l’amministrazione procedente ha espresso una più compiuta motivazione, questa sarebbe errata e perciò illegittima.
In particolare non potrebbe condividersi la tesi del Comune, secondo cui le previsioni del regolamento urbanistico del 2004, che avevano recepito il piano attuativo presentato dalla ricorrente nel 1999, sarebbero decadute nell’aprile 2009 ai sensi dell’art. 55 l.r. n. 1/2005. Una lettura costituzionalmente orientata della norma di legge imporrebbe, infatti, di ritenere sottoposte a decadenza quinquennale le sole previsioni urbanistiche di inedificabilità, ovvero quelle recanti vincoli preordinati all’esproprio, e non anche quelle aventi contenuto conformativo, fra le quali rientrerebbero le previsioni che impongono l’approvazione di piani attuativi per la realizzazione di determinati interventi.
Il decorso del termine quinquennale non farebbe, pertanto, venire meno il potere-dovere del Comune di portare a conclusione il procedimento di variante al piano attuativo avviato dalla ricorrente nel 2006, e ogni diversa interpretazione non sarebbe accettabile e, comunque, dovrebbe condurre a sollevare la questione di legittimità costituzionale dell’art. 55 cit. per contrasto con gli artt. 3, 41, 42 e 97 Cost. e con i principi già affermati da Corte Cost. n. 179/1999.
5.1. Sull’ampiezza degli oneri motivazionali gravanti sul Comune di Lucca a fronte della posizione – non qualificata – vantata dalla società ricorrente, si rinvia a quanto già esposto sub 4.1.
Dal canto loro, le controdeduzioni comunali alle osservazioni presentate dalla ricorrente, oltre a fare riferimento al contrasto fra le osservazioni e le linee ispiratrici della variante, richiamano la previsione di cui all’art. 55 co. 5 della legge regionale n. 1/2005. Questa, al comma quinto, sancisce la perdita di efficacia delle previsioni di regolamento urbanistico recanti la disciplina delle trasformazioni territoriali, e dei conseguenti vincoli preespropriativi, nel caso in cui, alla scadenza del quinquennio dall'approvazione del regolamento o dalla modifica che li contempla, non siano stati approvati i conseguenti piani attuativi o progetti esecutivi; ed, al comma sesto, estende la perdita di efficacia ai piani attuativi di iniziativa privata previsti dal regolamento, allorché entro cinque anni non sia stata stipulata la relativa convenzione ovvero i proponenti non abbiano formato un valido atto unilaterale d'obbligo a favore del Comune.
Il tenore letterale della norma inequivocabilmente include nella previsione della decadenza quinquennale i vincoli derivanti dai piani attuativi di iniziativa privata, e la giurisprudenza ha già chiarito come la decadenza riguardi tanto i vincoli espropriativi, quanto quelli conformativi, ed altresì come non appaia “contrario ad alcun principio, né collidente con la valutazione espressa dal Giudice delle leggi [nella “storica” sentenza n. 179/1999, n.d.r.], una prescrizione contenuta in una legge regionale che preved[a] la perdita di efficacia anche dei vincoli conformativi”: la “scissione concettuale” fra vincoli espropriativi e vincoli conformativi nasce e si rende necessaria, del resto, a tutela della posizione della parte privata, e presuppone l’indennizzabilità dei primi, ma non dei secondi; con la conseguenza che, se una previsione di perpetuità dei vincoli espropriativi sarebbe incompatibile con l’ordinamento costituzionale, non altrettanto può dirsi laddove la previsione decadenziale si riferisca (anche) ai vincoli conformativi (così Cons. Stato, sez. IV, 10 gennaio 2014, n. 44).
Il rilievo è sufficiente per affermare l’infondatezza del motivo e, al contempo, la manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale la cui proposizione viene sollecitata dalla società ricorrente.
6. Si è in precedenza ricordato che, con la memoria difensiva depositata il 20 maggio 2016, la società Gieffe invoca l’autorità della sentenza n. 1243/2013 di questa stessa Sezione, pronunciata in fattispecie asseritamente analoga, la quale avrebbe affermato l’irragionevolezza della scelta dell’amministrazione resistente – consacrata nell’art. 142 delle N.T.A. del regolamento urbanistico di Lucca, come risultanti a seguito della variante approvata con la deliberazione n. 19/2012 – di “congelare” sic et simpliciter la capacità edificatoria residua di piano strutturale, senza fare riferimento alle singole esigenze territoriali o a più generali motivi attinenti all’uso del territorio.
6.1. Al riguardo, il collegio osserva quanto segue.
La citata sentenza n. 1243/2013 ha effettivamente annullato l’art. 142 N.T.A. cit., avendo il Tribunale ritenuto, a fronte di uno specifico motivo di impugnazione in tal senso, che la scelta di non utilizzare le capacità edificatorie residue previste dal Piano Strutturale avrebbe dovuto essere assistita da un adeguato bilanciamento fra le esigenze manifestate dalla parte ricorrente e l’interesse pubblico a un ordinato sviluppo dell’assetto del territorio comunale.
Se così è, deve tuttavia convenirsi con la difesa del Comune, laddove oppone che nel presente giudizio la ricorrente Gieffe non ha sollevato alcuna censura nei confronti dell’art. 142 N.T.A. cit., né in termini specifici, né in linea generale. Il primo motivo di impugnazione investe infatti, come si è visto, l’inosservanza delle regole procedimentali che avrebbero imposto, ad avviso della ricorrente, la riadozione e ripubblicazione della variante, mentre il secondo motivo investe la pretesa irragionevolezza della scelta (non di “congelare” la capacità edificatoria residua del piano strutturale, ma) di consentire, in presenza di capacità edificatoria residua, i soli interventi sull’esistente e non anche quelli di nuova edificazione.
Del pari, è estraneo al terzo e al quarto motivo qualsiasi profilo inerente la ragionevolezza o meno del mancato sfruttamento della capacità edificatoria residua di piano strutturale, di modo che le deduzioni difensive non possono essere utilmente valutate dal collegio, perché inconferenti rispetto al thema decidendum.
7. Alla rilevata infondatezza dell’azione di annullamento corrisponde il rigetto della domanda accessoria di risarcimento danni asseritamente prodotti dagli atti e provvedimenti impugnati.
La domanda risarcitoria non può trovare accoglimento neppure nella parte in cui, indipendentemente dall’accoglimento dell’impugnazione contro la variante, ha per oggetto i danni che la ricorrente sostiene di aver patito in conseguenza dell’inerzia serbata dal Comune di Lucca sulla variante al piano attuativo approvato nel 1999, presentata da essa Gieffe nell’anno 2006.
7.1. Il ricorso introduttivo del giudizio contiene l’espressa riserva, da parte della società ricorrente, di quantificare in corso di causa il pregiudizio subito, anche attraverso il deposito di apposito perizia di stima. A ben vedere, tuttavia, il ricorso è mancante non solo della quantificazione del danno, ma anche dell’indicazione di quali sarebbero state in concreto le ripercussioni negative della condotta inerte e dilatoria tenuta dal Comune: la ricorrente afferma che, ove il procedimento di approvazione della variante al piano attuativo si fosse tempestivamente concluso, essa avrebbe conseguito il bene della vita che oggi le viene negato; e imputa al Comune “tutte le conseguenze in ordine alle sue precise responsabilità patrimoniali” derivanti dalla sua inerzia, senza però in alcun modo specificare la natura di siffatte “conseguenze”.
Il duplice profilo di genericità (natura e contenuto del pregiudizio subito; sua quantificazione) presentato dalla iniziale formulazione della domanda è stato colmato dalla ricorrente con la memoria difensiva ex art. 73 co. 1 c.p.a., ove si precisa che il danno risarcibile coinciderebbe con il mancato utile d’impresa ricavabile dalla realizzazione dell’intervento, sommato al deprezzamento subito dal terreno di proprietà della ricorrente per effetto del venir meno della sua edificabilità, ed ammonterebbe ad oltre tre milioni di euro. La stessa memoria reca la richiesta di consulenza tecnica d’ufficio volta a confermare la stima dei danni.
La “formazione progressiva” della domanda risarcitoria è, nei termini descritti, inammissibile.
È oramai assodato nella giurisprudenza amministrativa, come in quella civile, che la consulenza tecnica d’ufficio, pur non costituendo un mezzo di prova in senso stretto, può venire utilizzata dal giudice in funzione “percipiente”, vale a dire per acquisire dati la cui valutazione sia poi rimessa allo stesso ausiliario. Non potendo la consulenza supplire agli oneri processuali gravanti sulle parti, la sua ammissione presuppone comunque l’avvenuta, rituale allegazione quantomeno dei fatti posti a fondamento della domanda, il cui accertamento richieda specifiche cognizioni tecniche (fra le altre, cfr. Cass. civ., sez. II, 22 gennaio 2015, n. 1190; Cons. Stato, sez. V, 8 agosto 2014, n. 4248).
Nella specie, al contrario, detti oneri di rituale allegazione non sono stati adempiuti dalla ricorrente, la quale, lo si ripete, solo con la memoria depositata in vista della discussione della controversia ha precisato la consistenza qualitativa e quantitativa dei danni patiti: una precisazione della quale, tuttavia, non può tenersi conto, perché operata con uno scritto difensivo non notificato alla controparte e perciò inidoneo ad ampliare l’oggetto del giudizio cristallizzato nell’atto introduttivo (così Cons. Stato n. 4248/2014, cit.; id. sez. III, 2 agosto 2011, n. 4596).
La conclusione è coerente con il consolidato orientamento (per tutte, cfr. Cons. Stato, sez. IV, 22 ottobre 2015, n. 4823), secondo cui, in relazione ai danni da illegittimo o intempestivo esercizio dell'attività amministrativa, spetta al ricorrente fornire in modo rigoroso la prova dell'esistenza del pregiudizio, non potendosi invocare il c.d. principio acquisitivo in quanto surroga l'onere di allegazione dei fatti; e se anche può ammettersi il ricorso alle presunzioni semplici per fornire la prova dell'esistenza del danno e della sua entità, è comunque ineludibile l'obbligo di allegare circostanze di fatto precise e, quando il soggetto onerato di tale allegazione non vi adempie, non può darsi ingresso a una consulenza tecnica d'ufficio diretta a supplire al mancato assolvimento dell'onere del danneggiato di fornire al giudice adeguati e puntuali elementi di fatto idonei a sostenere quantomeno la prova presuntiva in ordine alla esistenza del danno, oltre che un principio di prova della sua entità (mentre la ricorrente Gieffe si è limitata a indicare, in memoria, delle stime sprovviste di qualsivoglia riscontro oggettivo).
8. Le considerazioni esposte conducono al rigetto del ricorso in ogni sua domanda.
8.1. Le spese di lite seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso e condanna la società ricorrente alla rifusione delle spese processuali, che liquida in complessivi euro 3.000,00, oltre agli accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 22 giugno 2016 con l'intervento dei magistrati:
Armando Pozzi, Presidente
Bernardo Massari, Consigliere
Pierpaolo Grauso, Consigliere, Estensore



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