a cura del Dott. Francesco Barchielli



Consiglio di Stato, Sezione VI, 7 ottobre 2016


Può l’Amministrazione integrare la motivazione del provvedimento lesivo in un momento successivo alla sua adozione?

SENTENZA N. 4147

La motivazione del parere negativo di compatibilità paesaggistica risulta dunque generica di suo e generica anche –e soprattutto- se si ha riguardo alle caratteristiche dell’opera e alla valutazione di segno diverso, ossia favorevole all’intervento, data dalla Commissione locale per il paesaggio. Né a questo riguardo potrebbero essere poste in risalto le considerazioni svolte dalla Soprintendenza nelle –peraltro assai concise- note prot. n. 625 del 12 marzo 2012, e prot. n. 17677 del 28 novembre 2011 rinvenute nel fascicolo di primo grado (in formato digitale, non risultando in atti il fascicolo di primo grado in supporto cartaceo), e questo perché l’integrazione postuma della motivazione del provvedimento lesivo non pare consentita, come ritenuto in generale dalla giurisprudenza amministrativa qui condivisa (v. Cons. Stato, sez. VI, n. 3194 del 2016, p. 4.3. e v., ivi, riferimenti giurisprudenziali ulteriori; sull’esigenza che la motivazione debba precedere e non seguire il provvedimento amministrativo v. “ex multis” Cons. Stato, VI, n. 3882 del 2011).

FATTO e DIRITTO

1. Il ricorrente, proprietario, in Sorrento, Via Marina Grande n. 72, di una unità immobiliare posta all’ultimo piano di un edificio, espone di avere realizzato un torrino –scala in ferro e vetro, di circa 4 mq., a copertura della scala di collegamento tra l’appartamento e il terrazzo sovrastante, e un’opera consistente nella chiusura, con infisso metallico, di una piccola area porticata; di avere presentato per tali interventi istanza di condono edilizio ai sensi dell’art. 39 della l. n. 724 del 1994, e che la Commissione comunale per il paesaggio, il 20 gennaio 2011, ha reso parere favorevole, ritenendo l’intervento modesto e tale da non alterare né l’armonia architettonica del fabbricato né il paesaggio d’insieme del borgo di Marina Grande.
Di diverso parere però la Soprintendenza in epigrafe che, con nota prot. n. 6333 del 19 aprile 2011, ha espresso parere negativo di compatibilità paesaggistica affermando che “il torrino realizzato abusivamente con struttura di metallo e vetro di una scala interna di collegamento al terrazzo di copertura dell’appartamento e costruito in elevazione su di esso, proposto in muratura nel progetto di completamento, aggiunge, per la sua collocazione, disordine architettonico e visivo alla veduta panoramica del borgo di Marina Grande, di notevole pregio paesaggistico (e) che dai grafici di rilievo e di progetto esibiti non è evidente “la chiusura a mezzo di un infisso metallico di una piccola area porticata”.
Il parere negativo al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica è stato impugnato dal signor D’Alesio dinanzi al Tar Campania –Napoli con tre motivi.
Proposto il ricorso, l’Ufficio Paesaggio del Comune di Sorrento, sulla scorta del parere vincolante della Soprintendenza, con decreto n. 197 del 18 ottobre 2011 ha respinto l’istanza di autorizzazione paesaggistica in sanatoria.
Quest’ultimo atto è stato impugnato con motivi aggiunti per illegittimità derivata.
2.Il Tar, con la sentenza in epigrafe, ha respinto il ricorso, a spese compensate, evidenziando che:
-il torrino –scale determina un aumento della volumetria precedente e nella specie la realizzazione del torrino “si è sostanziata in una sopraelevazione che ha comportato un incremento volumetrico dell'immobile e, dal punto di vista visivo, ha determinato una modifica delle facciate con un'alterazione dei prospetti dell'edificio che legittimamente l'Amministrazione ha stimato, nella sua discrezionalità tecnica, come non paesisticamente compatibile”;
-non è condivisibile “la prospettazione del ricorrente secondo la quale la Soprintendenza nel valutare l'impatto del torrino - scale avrebbe dovuto tenere conto del fatto che lo stesso è inserito in un contesto in cui "la compatta aggregazione dei volumi costruiti (...) rappresenta un tipico esempio di architettura spontanea, la cui stratificazione nel tempo è chiara manifestazione delle semplici esigenze d'uso dei residenti" (e ciò perché) …la circostanza che esist(a)no analoghi abusi negli immobili vicini a quello oggetto dell'intervento non deve indurre l'amministrazione procedente a ritenere che un ulteriore abuso non crei che un minimo nocumento al paesaggio”. Ciò determina anzi un accrescimento del disordine architettonico e visivo "alla veduta panoramica" del borgo di Marina Grande, di notevole pregio paesaggistico;
-“la sostituzione della muratura al vetro e al ferro”, come proposto dal D’Alesio dinanzi alla Commissione comunale per il paesaggio, non “vale a elidere il vulnus al paesaggio” dell'intervento oggetto della valutazione paesaggistica;
-quanto alla chiusura, con infisso metallico, di una piccola area porticata, la controversia s’incentra essenzialmente sul torrino –scale, “mentre tale ulteriore intervento risulta recessivo, come del resto lo è anche nella motivazione della Soprintendenza che si è limitata a evidenziare la non esaustività al riguardo dei grafici e del progetto”.
3. Il signor D’Alesio ha interposto appello con tre motivi.
Il Mibact ha svolto una difesa di pura forma.
La Sezione, con le ordinanze istruttorie n. 5176 del 2015 e n. 2857 del 2016, ha vanamente richiesto alla Soprintendenza una succinta e documentata relazione di chiarimenti sulla vicenda e in particolare copia della relazione tecnico illustrativa redatta dalla Soprintendenza medesima a sostegno del parere negativo del 19 aprile 2011, e copia della documentazione che risulta essere pervenuta dal Comune di Sorrento l’8 marzo 2011, documentazione citata nel parere della Soprintendenza ma che non risulta depositata in giudizio, precisando che nel caso di inottemperanza alla richiesta istruttoria il Collegio avrebbe potuto trarre argomenti di prova ai sensi degli articoli 116 c.p.c. e 64 c.p.a. .
All’udienza del 22 settembre 2016 il ricorso è stato nuovamente trattenuto in decisione.
4.Anche alla luce dell’inadempimento, da parte della Soprintendenza, alle richieste istruttorie della Sezione (cfr. articoli 116 c.p.a. e 64 c.p.a.), l’appello è fondato e va accolto sotto il profilo, decisivo e assorbente, della genericità e, comunque, della insufficienza della motivazione necessaria al fine di sorreggere il parere negativo impugnato.
In via preliminare il Collegio ritiene di condividere l’affermazione svolta in sentenza a confutazione del profilo di censura di eccesso di potere per difetto di presupposto e per irragionevolezza, denunciato dal D’Alesio in relazione al fatto che il torrino -scale non determinerebbe alcun disordine architettonico, innestandosi in una zona caratterizzata da molteplici interventi analoghi volti all’adeguamento funzionale dei fabbricati.
A questo specifico proposito bene il Tar, confutando l’asserzione del ricorrente secondo cui la Soprintendenza, nel valutare l’incidenza sul piano paesaggistico del torrino –scale, avrebbe dovuto tenere conto del fatto che lo stesso è inserito in un contesto in cui “la compatta aggregazione dei volumi costruiti (...) rappresenta un tipico esempio di architettura spontanea, la cui stratificazione nel tempo è chiara manifestazione delle semplici esigenze d'uso dei residenti" –a neutralizzazione, quasi, di eventuali lesioni ai valori paesaggistici dell’area; bene il giudice di primo grado rileva che il fatto che esistano abusi analoghi nell’area oggetto dell’intervento non deve indurre l’Amministrazione procedente a ritenere che un abuso ulteriore non crei che un nocumento minimo al paesaggio.
Ciò posto, indipendentemente dalla qualificazione del torrino –scale come volume tecnico, in termini edilizi –urbanistici, poiché servente all’ascensore, o come costruzione idonea, come tale, a determinare un incremento di volumetria, l’appello è fondato e può trovare accoglimento attesa la fondatezza del profilo di censura basato sulla genericità e, comunque, sulla insufficienza della motivazione del parere negativo di compatibilità paesaggistica e sulla inadeguatezza dell’istruttoria svolta, perlomeno allo stato degli atti.
Come si è anticipato sopra al p. 3. , infatti, la Sezione, con due ordinanze istruttorie pronunciate nel 2015 e nel 2016, aveva richiesto alla Soprintendenza di Napoli di produrre in giudizio una succinta relazione di chiarimenti e, in particolare, copia della relazione tecnico illustrativa redatta dalla Soprintendenza medesima a sostegno del parere negativo dato il 19 aprile 2011, e copia della documentazione che risulta pervenuta all’organo statale dal Comune di Sorrento l’8 marzo 2011, documentazione citata nel parere della Soprintendenza ma che non è stata depositata in giudizio.
Le ordinanze interlocutorie, che risultano puntualmente comunicate alla Soprintendenza, sono rimaste ineseguite, sicché il Collegio, ai sensi e per gli effetti di cui agli articoli 64, comma 4, del c.p.a. e 116, comma 2, del c.p.c., ritiene di desumere argomenti di prova dal comportamento della parte appellata che, in sede processuale, si è limitata a una difesa di forma.
Tutto ciò premesso, e precisato, per quanto occorra, che le valutazioni compiute dalle Soprintendenze in materia sono espressione di discrezionalità tecnica, sindacabile in sede di giurisdizione di legittimità, tra l’altro, per eccesso di potere sotto il profilo del difetto di motivazione, il Collegio, in ordine al profilo di censura di insufficiente motivazione e di carenza d’istruttoria a più riprese denunciato in appello, ritiene di dover porre in risalto, a differenza di quanto è stato fatto nella sentenza appellata, l’omessa precisazione, nel parere negativo impugnato, delle ragioni specifiche del disordine architettonico e visivo alla veduta panoramica del borgo di Marina Grande, non risultando sufficiente a questo riguardo lo scarno riferimento alla “collocazione” del torrino, tenuto conto delle dimensioni, oggettivamente minime, dell’intervento, e avuto anche riguardo al fatto che la Commissione integrata aveva reso parere favorevole all’intervento, oltre alla carenza di motivazione in ordine all’esame delle osservazioni formulate dal privato nella relazione paesaggistica, il che assume rilievo al fine di evidenziare –allo stato degli atti- anche la fondatezza del vizio di difetto di istruttoria che, nella prospettazione di parte appellante, inficia l’atto lesivo.
Dagli atti di causa non risultano individuate in concreto le ragioni di un’alterazione dei luoghi derivante dalla realizzazione di un torrino –scale in metallo e vetro di 4 mq. a copertura di un vano scale; non è dato cogliere, nella valutazione di (in)compatibilità paesaggistica compiuta dall’organo statale, un’adeguata manifestazione esterna delle ragioni per le quali l’intervento realizzato è stato considerato in contrasto con i valori paesaggistici dell’area, avuto riguardo alla situazione di contesto evidenziata sopra.
Diversamente da quanto si è ritenuto in sentenza, va condiviso il rilievo di parte appellante secondo cui la Soprintendenza ha motivato il parere negativo in modo tutt’altro che puntuale, essendosi limitata a fare richiamo a formule “stereotipate e generiche”.
L’appellante lamenta non a torto che l’organo statale non risulta aver dato conto in modo idoneo delle ragioni del proprio parere sfavorevole, avendo omesso di spiegare in modo adeguato perché dimensioni e collocazione del torrino scale contrastano con i valori paesaggistici dell’area. Le espressioni impiegate nel parere, oltre a essere estremamente sintetiche, appaiono del tutto generiche, sicché esse denotano un’insufficienza della valutazione effettuata, a sua volta conseguenza di un’istruttoria evidentemente manchevole.
La motivazione del parere negativo di compatibilità paesaggistica risulta dunque generica di suo e generica anche –e soprattutto- se si ha riguardo alle caratteristiche dell’opera e alla valutazione di segno diverso, ossia favorevole all’intervento, data dalla Commissione locale per il paesaggio.
Né a questo riguardo potrebbero essere poste in risalto le considerazioni svolte dalla Soprintendenza nelle –peraltro assai concise- note prot. n. 625 del 12 marzo 2012, e prot. n. 17677 del 28 novembre 2011 rinvenute nel fascicolo di primo grado (in formato digitale, non risultando in atti il fascicolo di primo grado in supporto cartaceo), e questo perché l’integrazione postuma della motivazione del provvedimento lesivo non pare consentita, come ritenuto in generale dalla giurisprudenza amministrativa qui condivisa (v. Cons. Stato, sez. VI, n. 3194 del 2016, p. 4.3. e v., ivi, riferimenti giurisprudenziali ulteriori; sull’esigenza che la motivazione debba precedere e non seguire il provvedimento amministrativo v. “ex multis” Cons. Stato, VI, n. 3882 del 2011).
In conclusione l’appello va accolto e, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso di primo grado va accolto per le ragioni indicate sopra e gli atti impugnati davanti al Tar vanno annullati (non solo il parere negativo della Soprintendenza ma anche, per illegittimità derivata, il decreto dirigenziale del Comune n. 197 del 18 ottobre 2011, il quale ultimo trova il suo presupposto unico nel parere negativo anzidetto), salvi e riservati gli ulteriori provvedimenti della P. A. e, in particolare, salva restando una nuova valutazione da parte dell’organo statale, all’esito di una rinnovata istruttoria e con corredo di una motivazione adeguata.
Le peculiarità della controversia giustificano, tuttavia, in via eccezionale, la compensazione delle spese con riferimento a entrambi i gradi del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), definitivamente pronunciando sull'appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie per le ragioni specificate in motivazione e, per l’effetto, in riforma della sentenza gravata, annulla gli atti impugnati in primo grado, salvi e riservati gli ulteriori provvedimenti della P.A.
Spese di ambedue i gradi del giudizio compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 22 settembre 2016 con l'intervento dei magistrati:
Sergio Santoro, Presidente
Bernhard Lageder, Consigliere
Marco Buricelli, Consigliere, Estensore
Francesco Mele, Consigliere
Italo Volpe, Consigliere



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