a cura del Dott. Francesco Barchielli



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T.A.R. Sardegna, Sezione II, 8 giugno 2010


L’adozione di una variante al piano urbanistico comunale è soggetta all’onere della comunicazione laddove concerna l''esecuzione di una precisa opera pubblica su di un''area ben individuata

SENTENZA N. 1416

L’adozione di una variante al piano urbanistico comunale - pur di regola non soggetta all’onere di previa comunicazione dell’avvio del procedimento, secondo quanto prevede l’art. 13 della legge n. 241/1990 - è viceversa assoggettata al medesimo onere laddove concerna l''esecuzione di una precisa opera pubblica su di un''area ben individuata, perché in tale ipotesi non viene in considerazione un mero atto di pianificazione del territorio, bensì - sotto il profilo sostanziale degli interessi coinvolti e dei correlativi effetti - una scelta amministrativa puntuale ed immediatamente incidente sulla sfera giuridica dei privati proprietari, costituendo, infatti, la variante un necessario presupposto del successivo iter espropriativo. Ciò comporta l’onere per l’Amministrazione di comunicare preventivamente l’avvio del procedimento ai proprietari interessati, in modo che gli stessi possano formulare le loro osservazioni fin dalla fase iniziale di un procedimento all’esito del quale saranno assunte scelte determinanti in relazione al regime finale cui sarà assoggettata il fondo (cfr, ex multis, T.A.R. Salerno, Sez. I, 6 giugno 2007, n. 711; Consiglio di Stato, Sez. IV, 17 aprile 2003, n. 2004; Adunanza Generale, 29 marzo 2001, n. 4).

FATTO

I. I ricorrenti sono proprietari di un terreno di circa 3.000 mq. sito in Comune di Teulada, utilizzato quale foraggera e uliveto, classificato dal Piano urbanistico comunale (fino all’adozione degli atti impugnati) in zona H di rispetto cimiteriale.
Con deliberazione 13 marzo 2008, n. 3, il Consiglio comunale di Teulada ha approvato il progetto preliminare per la realizzazione su quel terreno di un parcheggio pubblico, adottando contestualmente una conseguente variante al P.U.C. (poi definitivamente approvata con deliberazione 12 maggio 2008, n. 13) e dando atto, altresì, che lo stesso progetto preliminare era stato in precedenza approvato dalla Giunta con deliberazione 20 dicembre 2007, n. 12.
A seguito di nota informativa dell’Ufficio espropriazioni in data 6 giugno 2008, n. 4787, i proprietari interessati hanno formulato osservazioni, chiedendo al Comune di ridurre l’ambito territoriale del previsto esproprio in modo da far coincidere il confine dell’area interessata con il prolungamento della linea che delimiterà una nuova zona C di espansione in procinto di essere realizzata e segnalando, inoltre, che nelle immediate vicinanze del cimitero esiste altra area di proprietà comunale idonea ad ospitare un parcheggio pubblico.
Dette osservazioni sono state respinte con deliberazione del Consiglio comunale 3 ottobre 2008, n. 38, con cui si è deciso di confermare “l’indirizzo politico espresso con gli atti consiliari n. 3 del 13/03/2008 e n. 13 del 12/05/2008”; con nota 25 novembre 2008, n. 10080, l’Ufficio espropri ha poi informato i proprietari circa l’avvio del procedimento volto alla dichiarazione di pubblica utilità del terreno di loro proprietà.
Con il ricorso in esame è stato chiesto l’annullamento degli atti fin qui descritti, sulla base delle seguenti censure:
1. Violazione e falsa applicazione degli artt. 12 e 15 del Piano Paesaggistico Regionale;
2. Violazione dell’art. 15, comma 5, del Piano Paesaggistico Regionale;
3. Violazione dell’art. 15, comma 6, del Piano Paesaggistico Regionale;
4. Violazione degli artt. 38 e 39 del Piano Paesaggistico Regionale;
5. Violazione dell’art. 7 della legge 7 agosto 1990, n. 241, dell’art. 12 della l.r. 1990, n. 40 e dell’art. 11 del d.p.r. 2001, n. 327;
6. Sviamento di potere;
7. Contraddittorietà e perplessità della deliberazione 3 ottobre 2008, n. 10, di rigetto delle osservazioni formulate dai proprietari interessati;
8. Violazione dell’art. 338, commi 1 e 5, del T.U.L.P.S., difetto di istruttoria e di motivazione;
9. Irragionevolezza ed incongruità della motivazione;
10. Difetto di motivazione e di istruttoria sotto diverso profilo;
11. Difetto di motivazione sotto ulteriore diverso profilo;
12. Sviamento funzionale;
13. Difetto di motivazione e istruttoria sotto ulteriore diverso profilo;
14. Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 2, della l.r. 1996, n. 32.
Si è costituito in giudizio il Comune di Teulada, sollecitando la reiezione del ricorso ed eccependone la tardività del deposito presso la Segreteria del Tribunale.
II. Successivamente alla proposizione del gravame - con deliberazione della Giunta comunale 30 dicembre 2008, n. 145, comunicata ai ricorrenti con nota 30 giugno 2009, n. 7488 - è stato approvato il progetto definitivo del parcheggio da ubicare sul terreno dei ricorrenti, con la conseguente dichiarazione di pubblica utilità dell’opera.
Avverso tali nuovi atti amministrativi, i ricorrenti hanno proposto motivi aggiunti, notificati in data 31 luglio 2009, deducendo le seguenti censure:
15. Illegittimità in via derivata.
16. Carenza di istruttoria e difetto di motivazione.
III. Sempre nelle more del giudizio, il Comune di Teulada ha portato a termine la procedura ablatoria, adottando il decreto di esproprio 8 ottobre 2009, n. 10298, comunicato con nota 8 ottobre 2009, n. 10300, individuando in via provvisoria l’indennità di espropriazione, nonché disponendo per il 19 ottobre 2009 l’immissione nel possesso dei fondi espropriati.
Con ulteriori motivi aggiunti i ricorrenti hanno esteso l’impugnazione anche a tali nuovi provvedimenti, deducendo le seguenti censure:
17. Illegittimità derivata.
18. Difetto di istruttoria, difetto di motivazione e violazione dell’art. 97 Costituzione.
19. Difetto di valida notifica del decreto di esproprio.
Con ordinanza di questa Sezione 9 dicembre 2009, n. 490, la domanda cautelare proposta in via incidentale dai ricorrenti è stata rigettata in ragione della ritenuta tardività del deposito del ricorso.
È seguito lo scambio di memorie con cui ciascuna delle parti ha ulteriormente argomentato le proprie tesi; il Comune ha, inoltre, eccepito la tardività dei motivi aggiunti notificati in data 31 luglio 2009.
Alla pubblica udienza del 9 marzo 2010 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

In via preliminare il Collegio ritiene di dover rivedere l’orientamento espresso in sede di decisione della domanda cautelare, laddove fu condivisa l’eccezione di tardività del deposito del ricorso sollevata dal Comune di Teulada sul presupposto che il dies a quo del relativo termine (nel caso di specie dimezzato, vertendo la controversia in materia espropriativa) fosse il giorno di spedizione della raccomandata da parte dell’ufficiale giudiziario in sede di notifica del ricorso a mezzo del servizio postale.
Tale linea interpretativa deve essere ora rimeditata a seguito del recente pronunciamento della Corte costituzionale, la quale, con sentenza 4 dicembre 2009, n. 412, ha affermato che “l’anticipazione del perfezionamento della notifica al momento della consegna dell’atto all’ufficiale giudiziario (o all’agente postale) non ha ragione di operare con riguardo ai casi in cui detto perfezionamento assume rilievo, non già ai fini dell’osservanza di un termine in quel momento pendente nei confronti del notificante, bensì per stabilire il dies a quo inerente alla decorrenza di un termine successivo del processo, qual è nella specie il deposito del ricorso notificato…Pertanto detto termine decorre dal momento in cui l’atto perviene al destinatario”.
L’autorevole indicazione ermeneutica è ora condivisa dal Collegio, per cui, nel caso di specie, il deposito del ricorso - avvenuto in data 9 gennaio 2009 - deve ritenersi tempestivo, iniziando a decorrere il relativo termine solo dal 29 dicembre 2008, giorno di ricezione della notifica da parte del destinatario.
Parimenti infondata è l’eccezione di tardività (per un solo giorno) dei motivi aggiunti notificati in data 31 luglio 2009, che l’Amministrazione argomenta sul presupposto che il dies a quo del relativo termine (ancora una volta dimezzato) decorra dal 30 giugno 2009, data riportata sulla nota con cui è stato dato avviso ai ricorrenti dell’avvenuta approvazione del progetto definitivo (con deliberazione della Giunta comunale 30 dicembre 2008, n. 145).
Basti osservare, al riguardo, che il termine per l’impugnazione di tale nuovo provvedimento decorre - non già dalla data indicata sul relativo avviso - bensì da quella di effettiva ricezione dell’avviso stesso (o comunque di effettiva conoscenza del provvedimento), sulla quale il Comune di Teulada non ha fornito alcun elemento di prova, per cui l’eccezione in esame deve essere disattesa.
Passando all’esame del merito, il Collegio ritiene opportuno esaminare preliminarmente la censura dedotta come quinta nel gravame introduttivo, laddove si denuncia la violazione degli artt. 7 della legge n. 241/1990 e 12 della l.r. n. 40/1990, in ragione della tardività dell’avviso di inizio del procedimento, effettuato dal Comune di Teulada solo in data 6 giugno 2008, dopo che (con deliberazione 13 marzo 2008, n. 3) il Consiglio comunale aveva approvato il progetto preliminare dell’opera e contestualmente adottato la necessaria variante al P.U.C. e, altresì, dopo che (con deliberazione 12 maggio 2008, n. 13) lo stesso Consiglio comunale aveva definitivamente approvato la variante in questione.
La censura merita accoglimento, con il conseguente assorbimento degli ulteriori motivi dedotti.
Il Collegio, infatti, condivide il consolidato orientamento giurisprudenziale secondo cui l’adozione di una variante al piano urbanistico comunale - pur di regola non soggetta all’onere di previa comunicazione dell’avvio del procedimento, secondo quanto prevede l’art. 13 della legge n. 241/1990 - è viceversa assoggettata al medesimo onere laddove concerna l''esecuzione di una precisa opera pubblica su di un''area ben individuata, perché in tale ipotesi non viene in considerazione un mero atto di pianificazione del territorio, bensì - sotto il profilo sostanziale degli interessi coinvolti e dei correlativi effetti - una scelta amministrativa puntuale ed immediatamente incidente sulla sfera giuridica dei privati proprietari, costituendo, infatti, la variante un necessario presupposto del successivo iter espropriativo. Ciò comporta l’onere per l’Amministrazione di comunicare preventivamente l’avvio del procedimento ai proprietari interessati, in modo che gli stessi possano formulare le loro osservazioni fin dalla fase iniziale di un procedimento all’esito del quale saranno assunte scelte determinanti in relazione al regime finale cui sarà assoggettata il fondo (cfr, ex multis, T.A.R. Salerno, Sez. I, 6 giugno 2007, n. 711; Consiglio di Stato, Sez. IV, 17 aprile 2003, n. 2004; Adunanza Generale, 29 marzo 2001, n. 4).
Nel caso di specie il Comune di Teulada non si è attenuto al modello partecipativo previsto dalla normativa vigente, avendo informato i ricorrenti del procedimento di variante solo dopo che quest’ultima era stata adottata e definitivamente approvata ed avendo esaminato le loro conseguenti osservazioni (peraltro assai articolate e relative anche a possibili scelte urbanistiche alternative) solo nell’ambito del successivo procedimento espropriativo, quando, cioè, le scelte urbanistiche di fondo erano state ormai assunte.
Né può condividersi l’argomentazione difensiva del Comune, secondo cui il sia pur tardivo esame delle osservazioni degli interessati, anche alla luce delle risposte fornite dall’Amministrazione, garantirebbe, comunque, il rispetto delle loro prerogative procedimentali.
E, difatti, come già si è osservato, lo spostamento del contraddittorio nella sede “a valle” del procedimento espropriativo finisce per privare l’intervento procedimentale di concreta efficacia, né per altro verso può trovare applicazione nel caso di specie l’art. 21 octies della legge n. 241/1990, vista la complessità delle scelte urbanistiche sottese all’intervento e le possibili alternative, il che impedisce di formulare il giudizio di “inevitabilità” della scelta amministrativa richiesta dalla citata disposizione normativa.
A ciò consegue l’illegittimità delle delibere di adozione e approvazione della variante di piano e, in via derivata, dei successivi atti della procedura ablatoria, con il conseguente annullamento di tutti i provvedimenti impugnati.
Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Accoglie il ricorso e annulla i provvedimenti in epigrafe indicati.
Condanna il Comune di Teulada al pagamento delle spese processuali in favore dei ricorrenti, che liquida in complessive euro 2.500,00 (duemilacinquecento/00), oltre ad IVA, CPA e contributo unificato.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall''autorità amministrativa.
Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 9 marzo 2010 con l''intervento dei Magistrati:
Marco Lensi, Presidente
Tito Aru, Consigliere
Antonio Plaisant, Primo Referendario, Estensore

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