a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Abruzzo L’Aquila, Sezione I, 22 giugno 2010


Una volta scaduti i vincoli espropriativi di piano regolatore il Comune deve procedere a ridisciplinare l’area rimasta priva di normazione urbanistica, rimuovendo per tali “zone bianche” i gravosi standard di sostanziale inedificabilità

SENTENZA N. 483

Una volta scaduti i vincoli espropriativi di PRG ai sensi dell’art. 9 commi 2 e 3 del DPR 327/01, il Comune deve procedere a ridisciplinare l’area rimasta priva di normazione urbanistica, rimuovendo per tali “zone bianche” i gravosi standard di sostanziale inedificabilità, già previsti dall’articolo 4 u.c. legge 10/77 ed ora contemplati dall’art. 9 del DPR n. 380/01. Per pacifico principio giurisprudenziale, alla decadenza dei vincoli derivanti dalla zonizzazione in PRG di una determinata area, sorge l''obbligo dell''Ente a provvedere in merito alla nuova destinazione, fermo restando che, nelle more, deve applicarsi la disciplina delle c.d. "zone bianche". L’obbligo di provvedere a sua volta trova la sua radice nel fatto che l''esercizio del potere di pianificazione urbanistica del Comune è obbligatorio nell''an (mentre resta, ovviamente, largamente discrezionale nel quomodo, sia pure nei limiti posti in particolare dalle regole urbanistiche contenute nel DM 1444/68 e nella legislazione di settore più in generale), e diventa cogente alla scadenza del termine quinquennale di efficacia dei vincoli espropriativi (o meglio, preespropriativi). Sulla base delle esposte considerazioni, si assegna al predetto ente locale un termine di 30 giorni per notificare al ricorrente la nuova destinazione urbanistica della zona, in esito al procedimento avviato in data 26.6.06. Nell’ipotesi di ostinata inerzia, il ricorrente medesimo potrà richiedere al collegio la nomina di un commissario ad acta, che verificherà lo stato dell’istruttoria fin ora formalizzata (anche per il doveroso interessamento delle altre magistrature competenti a vagliare le eventuali connesse responsabilità omissive).

FATTO

Il sig. Cifani è proprietario del terreno censito al NCT di L’Aquila – Sezione di Bagno- Fg. 3 partt. 468, 469, 2067, 2079.
Il sig. Del Beato si qualifica invece “futuro acquirente” di tale terreno.
Quest’ultimo era destinato dal PRG di L’Aquila in parte a zona “viabilità e parcheggi” (art. 27 NTA al PRG), in parte a zona rispetto stradale (art. 77 NTA al PRG), in parte a zona a verde pubblico nella fascia di rispetto stradale (art. 29, art. 77 NTA al PRG), ed in parte a zona agricola normale (art. 63 NTA al PRG).
In data 9 agosto 2005, i sigg.ri Cifani e Del Beato presentavano al comune una diffida per la riclassifica urbanistica dell’area, ai sensi dell’art. 44 della L.R. 11/99 come modificata dall’art. 1 della L.R. 31/05 (norma che disciplina per l’appunto il procedimento inerente l’obbligo dei comuni abruzzesi “di disciplinare le aree nelle quali siano scaduti i vincoli urbanistici ai sensi dell’art. 2 della legge 19.11.1968 n. 1187 a seguito di diffida a provvedere entro un termine che non può essere inferiore a 45 giorni”).
A tale diffida il comune rispondeva con nota del 20 giugno 2006, convocando per il 26 giugno di quell’anno una riunione “per avviare il procedimento di formazione urbanistica richiesto”.
A seguito di ricorso al tar ex art. 21 bis legge 1034/1971, questo tribunale dichiarava inammissibile l’impugnativa sul silenzio rifiuto con sentenza 951/2006, poiché il comune aveva medio tempore avviato il procedimento ai sensi del citato art. 44 LR 11/99; in particolare in quella pronuncia si era evidenziato che -in riscontro all’atto di diffida del 9.8.05- l’amministrazione aveva per l’appunto “…organizzato una specifica riunione che si è svolta il 26/6/2006 nell’ambito della quale (presenti i ricorrenti) si è richiesto agli stessi (in una prospettiva di urbanistica concordata) la formulazione di proposta costruttiva riguardante le aree interessate”.
Parte ricorrente, rilevando tuttavia la perdurante inerzia dell’Amministrazione nella conclusione del procedimento, presentava ulteriore diffida notificata in data 5.2.2007, proponendo poi un nuovo gravame al tar sul silenzio-rifiuto, anche in tal caso dichiarato inammissibile (sentenza tar 582/07).
Con nuova istanza-diffida del 4. Febbraio 2010 i sigg.ri Cifani e Del Beato rappresentavano al comune l’avvenuta violazione dell’art. 44 L.R. 11/99, nella parte in cui si prescrive la tempestiva conclusione del procedimento entro il termine perentorio di un anno (termine che sarebbe scaduto al più tardi il 26.6.07), sollecitando ancora una volta la definizione della procedura di ridisciplina urbanistica dell’area in questione.
Una volta trascorsi senza esito ulteriori 45 giorni, gli interessati hanno proposto il presente gravame ai sensi dell’articolo 21 bis legge 1034/1971 chiedendo che il tar –“previa declaratoria dell’inadempimento del Comune di L’Aquila (…) voglia ordinare al medesimo comune di provvedere entro un termine non superiore a trenta giorni alla riclassificazione urbanistica delle aree di proprietà dei ricorrenti (…) nominando sin d’ora un commissario ad acta che possa provvedere in luogo del Comune dopo l’eventuale inutile decorso del termine all’uopo assegnato, con vittoria di spese”.
Non si è costituito in giudizio l’ente civico intimato.
Alla camera di consiglio del 26.5.10 la causa è stata trattenuta a sentenza.

DIRITTO

Va in primo luogo dichiarato il difetto di legittimazione attiva del sig. Aldo De Beato, genericamente qualificatosi come “futuro acquirente” dell’area di cui si invoca la ridisciplina urbanistica. Né risultano documentati od anche semplicemente precisati, in capo a quel ricorrente, altri diritti di godimento che possano in qualche modo radicare aspettative qualificate sui terreni in questione, senza che possano ovviamente assumere rilievo, nel presente giudizio, meri intenti di futuro acquisto dei terreni stessi.
A prescindere dall’estromissione giudiziale del sig. Del Beato, il gravame risulta comunque ammissibile, poiché proposto anche dal proprietario delle aree, sig. Bernardino Cifani.
L’impugnativa è fondata.
L’obbligo di risposta invocato nel ricorso attiene alla necessità che, una volta scaduti i vincoli espropriativi di PRG ai sensi dell’art. 9 commi 2 e 3 del DPR 327/01, il Comune proceda a ridisciplinare l’area rimasta priva di normazione urbanistica, rimuovendo per tali “zone bianche” i gravosi standard di sostanziale inedificabilità, già previsti dall’articolo 4 u.c. legge 10/77 ed ora contemplati dall’art. 9 del DPR n. 380/01.
Per pacifico principio giurisprudenziale, alla decadenza dei vincoli derivanti dalla zonizzazione in PRG di una determinata area, sorge l''obbligo dell''Ente a provvedere in merito alla nuova destinazione, fermo restando che, nelle more, deve applicarsi la disciplina delle c.d. "zone bianche".
L’obbligo di provvedere a sua volta trova la sua radice nel fatto che l''esercizio del potere di pianificazione urbanistica del Comune è obbligatorio nell''an (mentre resta, ovviamente, largamente discrezionale nel quomodo, sia pure nei limiti posti in particolare dalle regole urbanistiche contenute nel DM 1444/68 e nella legislazione di settore più in generale), e diventa cogente alla scadenza del termine quinquennale di efficacia dei vincoli espropriativi (o meglio, preespropriativi).
Da qui la conseguente ammissibilità dell’azione giudiziaria sul silenzio-rifiuto ex artt. 2 legge 241/90 e 21 bis legge 1034/1971 nel caso di inerzia civica (fra le tante, Tar Sicilia –CT- n. 1378 del 9 luglio 2008 oltre ai numerosi precedenti di questo tar, da ultimo 396/2010).
Tornando al caso di specie, come meglio esposto in narrativa, il ricorrente aveva diffidato il comune di L’Aquila in data 9.8.05 a provvedere alla nuova classificazione urbanistica dell’area, divenuta zona bianca.
Non resta in discussione nella presente controversia l’avvenuta scadenza di vincoli espropriativi, visto che era stato lo stesso comune –pur con notevole ritardo rispetto ai quarantacinque giorni stabiliti dall’articolo 44 comma 1 della L.R. 11/99- ad avviare il procedimento mirato ad attribuire una nuova destinazione ai terreni de quibus, mediante la riunione interlocutoria svoltasi in data 26.6.06.
In proposito puntualizza il collegio che la citata disposizione –nel prevedere un termine di quarantacinque giorni dalla diffida entro il quale il comune deve avviare il procedimento- finisce per postulare, nel caso di inerzia civica, una formazione di silenzio-rifiuto ulteriore ed anticipata rispetto all’ordinario silenzio-rifiuto per mancata emanazione del provvedimento finale (il quale deve comunque intervenire entro un anno, secondo quanto affermato dalla stessa normativa regionale).
Pertanto l’interessato può far valere l’eventuale inerzia dell’ente civico nell’avvio del procedimento trascorsi vanamente quarantacinque giorni dalla diffida, senza così dover attendere la scadenza del termine annuale di conclusione del procedimento stesso, fermo restando però che una volta avviato il procedimento, l’interessato rimane titolato a far valere la successiva -ed ancor più significativa- inerzia del comune medesimo nel concludere il procedimento (solo) avviato.
Nell’individuazione del dies a quo per il computo annuale del termine di adozione del provvedimento conclusivo di ripianificazione urbanistica, possono sorgere dubbi interpretativi che comunque restano del tutto marginali nella vertenza in esame.
In particolare il comma 1 quinquies dell’art. 44 L.R. 11/99 stabilisce che “il procedimento di definizione delle aree per le quali sono scaduti i vincoli urbanistici ai sensi dell''art. 2 della legge n. 1187/1968 promosso a seguito di diffida ad adempiere da parte dei proprietari interessati, deve essere concluso da parte del Commissario ad acta oppure dell''Amministrazione comunale, anche nei casi di cui al comma 1-ter, entro il termine perentorio di un anno”. Non è esplicitato in proposito se il termine annuale decorra dalla data della diffida, ovvero dalla data in cui il comune ha avviato il procedimento ai sensi del precedente comma 1 lettera b-1, anche se il riferimento della norma alla diffida sta a significare il probabile intento del legislatore di concedere alle autorità amministrative (ivi comprese quelle eventualmente chiamate in via surrogatoria) uno spatium deliberandi non superiore all’anno da quando l’interessato ha proposto la diffida medesima. A tutto voler concedere, poi, il dies a quo non potrebbe andare oltre i quarantacinque giorni successivi alla proposizione della diffida (con un termine massimo complessivo pari a 13 mesi e 15 giorni), considerando cioè solo il termine fisiologico concesso al comune per avviare il procedimento, senza che gli eventuali ritardi perpetrati dal comune medesimo nel dare inizio alle procedure (ritardi compulsati o meno dall’interessato mediante silenzio-rifiuto) possano riverberarsi –dilatandolo in modo proporzionale all’inerzia- sul termine di legge per la conclusione del procedimento stesso.
Nel caso di specie, la prima diffida è stata proposta in data 9.8.05, per cui l’anno per la conclusione del procedimento di ridisciplina urbanistica avrebbe dovuto decorrere da tale data od al più tardi quarantacinque giorni dopo, vale a dire il 14.9.05.
In realtà il comune ha avviato le procedure con la riunione interlocutoria del 26.6.06, ma quand’anche si intendesse individuare il dies a quo annuale da tale data (secondo una interpretazione comunque non condivisibile del citato comma 1 quinquies dell’art. 44 legge regionale 11/99), il termine di conclusione del procedimento risulterebbe parimenti da tempo scaduto in data 27.6.07, ben prima dell’ennesima (vana) diffida di febbraio 2010, strumentale all’odierna all’impugnativa.
In buona sostanza, se è vero che l’interessato aveva azionato il silenzio-rifiuto sul mancato avvio del procedimento quando (sia pure con notevoli ritardi) tale avvio era stato deliberato (da qui la pronuncia di inammissibilità del gravame di cui alla sentenza di questo tar 951/2006), resta il fatto che il superamento dell’inerzia ha riguardato solo l’adempimento “minimo” al quale era chiamato il Comune, vale a dire quello di dare (almeno) inizio alla procedura, mentre del tutto ostinato e vigente deve qualificarsi il ritardo con il quale l’amministrazione civica non chiude un procedimento già tardivamente avviato il 26.6.06.
In proposito l’articolo 2 della legge 241/90 stabilisce al comma 8 che “il ricorso avverso il silenzio dell’amministrazione (…) può essere proposto anche senza necessità di diffida all’amministrazione inadempiente, fintanto che perdura l’inadempimento e comunque non oltre un anno dalla scadenza dei termini di cui ai commi 2 o 3 del presente articolo”, fermo restando (ultimo periodo del medesimo comma) che “è fatta salva la riproponibilità dell’istanza di avvio del procedimento ove ne ricorrano i presupposti”.
Applicando il citato quadro normativo al caso di specie, emerge che l’azione sul silenzio (questa volta mirata ad evidenziare i ritardi dell’ente nell’adozione del provvedimento conclusivo) avrebbe potuto proporsi nel termine di un anno decorrente al più tardi dal 27.6.07; tuttavia, trattandosi di inadempimento permanente, anche nel caso in cui l’annualità sia trascorsa senza l’iniziativa giudiziaria ex artt. 2 comma 5 legge 241/90 e 21 bis legge 1034/1971, all’interessato rimane sufficiente proporre una nuova “istanza” (da intendere più propriamente come ulteriore diffida ad adempiere), per essere così nuovamente legittimato ad impugnare il silenzio-rifiuto entro l’anno dall’ultima diffida (sempre che ovviamente nel frattempo l’amministrazione non abbia provveduto).
La delineata attenzione procedurale è stata in effetti posta in essere con ineccepibile scrupolo dal ricorrente patrono, il quale ha infatti rinnovato l’ennesima diffida in data 4.2.2010, azionando il presente ricorso solo dopo il vano decorso di ulteriori 45 giorni.
Quanto sopra, con l’intesa che tale modulo di diffida (mutuato tuzioristicamente dal comma 1 lett. b-1 art. 44 L.R. 11/99) non può afferire alla fase ormai superata dell’avvio procedimentale, riguardando invece la definizione del procedimento ancora pendente, nonostante il risalente decorso del tempo massimo stabilito dal legislatore regionale.
Va altresì puntualizzato che, a fronte di un perdurante inadempimento della P.A. durante il quale il ricorrente ha fatto decorrere l’anno di inerzia iniziale, l’azione proposta dal ricorrente stesso una volta rinnovata la diffida (e quindi all’interno del nuovo anno di riferimento) avrà riguardo all’intero periodo inadempimentale ostinatamente protratto dall’amministrazione, così che il termine da concedere a quest’ultima per adottare il provvedimento, prima di ricorrere alla sostituzione commissariale (con tutte le responsabilità anche erariali che ne conseguono), sarà necessariamente “minimo”, anche a fronte di attività complesse –come nel caso di specie- che tuttavia avrebbero ben potuto essere espletate per tempo, quantomeno ed al più tardi durante il notevole arco temporale vanamente trascorso dopo la scadenza dei termini ordinari di adempimento. Ciò, peraltro sempre nell’auspicio che durante la pendenza pluriennale del procedimento, l’amministrazione stessa abbia quantomeno maturato significativi traguardi istruttori, tali da consentirle di chiudere il procedimento stesso entro i rigorosi ed ultimativi termini imposti dal giudice.
Sulla base delle esposte considerazioni, si assegna al predetto ente locale un termine di 30 giorni per notificare al ricorrente la nuova destinazione urbanistica della zona, in esito al procedimento avviato in data 26.6.06 . Nell’ipotesi di ostinata inerzia, il ricorrente medesimo potrà richiedere al collegio la nomina di un commissario ad acta, che verificherà lo stato dell’istruttoria fin ora formalizzata (anche per il doveroso interessamento delle altre magistrature competenti a vagliare le eventuali connesse responsabilità omissive).
Non può invece accedersi alla richiesta di nomina immediata del commissario, e ciò in relazione alla chiara cronologia prevista dal comma 2 dell’articolo 21bis della legge 1034/1971, ove si consente l’attivazione della fattispecie commissariale solo dopo l’ostinato inadempimento della PA all’ordine del giudice, chiamato a vagliare in quella fase l’esatta entità o residualità dell’inerzia amministrativa, alla quale dover supplire mediante l’intervento surrogatorio del commissario ad acta (per una fattispecie similare, cfr. tar abruzzo –AQ- n. 119 del 22.9.2008).
In conclusione, previa dichiarazione di difetto di legittimazione attivo del sig. Del Beato, il ricorso trova accoglimento nei sensi sopra esposti.
Le spese del presente giudizio sono liquidate a carico del comune intimato, nella misura indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Accoglie il ricorso, con conseguente obbligo del comune intimato di provvedere con le modalità e le tempistiche indicate in motivazione.
Spese a carico del comune di L’Aquila liquidate in euro 800 (ottocento/00), oltre agli accessori di legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall''autorità amministrativa.
Così deciso in L''Aquila nella camera di consiglio del giorno 26 maggio 2010 con l''intervento dei Magistrati:
Cesare Mastrocola, Presidente
Paolo Passoni, Consigliere, Estensore
Maria Abbruzzese, Consigliere


Urbanisticaitaliana.it - Rivista di Urbanistica:  http://www.urbanisticaitaliana.it