a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.R.G.A. Bolzano, 21 luglio 2010


L’interesse al ricorso, in materia di impugnazione degli atti di pianificazione, non può essere provato solo con la situazione dello stabile collegamento con la zona interessata dalle opere, ossia con la vicinitas, ma anche attraverso la dimostrazione del pregiudizio effettivo o anche potenziale

SENTENZA N. 221

Nel valutare l’utilitas all’impugnazione, l’orientamento del Consiglio di Stato (decisione n. 1584 del 10.4.2008), stabilisce che l’interesse al ricorso, in materia di impugnazione degli atti di pianificazione, non può essere provato solo con la situazione dello stabile collegamento con la zona interessata dalle opere, ossia con la vicinitas, ma anche attraverso la dimostrazione del pregiudizio effettivo o anche potenziale, ma direttamente conseguente all’adozione degli atti gravati e della connessa utilitas ricavata dall’accoglimento del ricorso stesso. Tuttavia, nelle controversie attinenti alla realizzazione di interventi che incidono sul territorio, si deve ritenere che l’ordinamento riconosce una posizione qualificata e differenziata a tutti coloro che si trovano in una situazione di stabile collegamento con la zona interessata, anche se, in concreto, devono ritenersi titolati all’impugnativa solo i soggetti che possono lamentare una pregiudizievole alterazione del preesistente assetto urbanistico ed edilizio, per effetto della realizzazione dell’intervento controverso; con la precisazione che il pregiudizio non deve essere necessariamente attuale e concreto, nel senso che dall’esecuzione dei provvedimenti impugnati discenda in via immediata e diretta un danno certo alla sfera giuridica dei ricorrenti, essendo sufficiente che questo sia solo potenziale, ossia che possa verificarsi in futuro con una certa probabilità.


FATTO

Con delibera consiliare n. 14 di data 18.5.2006 il Comune di Malles Venosta proponeva una serie di modifiche al piano urbanistico comunale, tra le quali – per quanto qui di interesse – la trasformazione di un area di ca. 1146 mq. della p.f. 749/1 CC Malles da “zona per attrezzature collettive- istruzione” in “zona di verde agricolo”.
Il precitato fondo risulta essere confinante con la p.ed. 679 CC Malles – di proprietà della signora Schenk Platzgummer Christiane – e con la p.ed. 678 CC Malles – di cui il signor Schenk Eugen è comproprietario – nonché con la p.ed. 352 CC Malles – di proprietà della signora Schenk Dorothea, gestore – a dire dei ricorrenti - unitamente al signor Steiner Friedrich, dell’albergo “Biohotel Panorama”.
I ricorrenti, ritenendo che dietro la variante urbanistica de qua vi sia l’intento di rendere possibile la permuta dei ca. 1146 mq della p.f. 749/1 con un’altra area agricola di proprietà dei signori Schenk Dorothea e Steiner Friedrich e, quindi, di consentire, in tal modo, a questi ultimi, in un prossimo futuro, l’ampliamento qualitativo e quantitativo ricettivo della struttura alberghiera “Biohotel Panorama” - che potrebbe essere realizzata sull’area modificata a verde agricolo - ritengono la variante lesiva dei loro interessi e la impugnano nei provvedimenti costitutivi della stessa, meglio precisati in epigrafe.
A sostegno del gravame vengono dedotte le seguenti censure:
1. Violazione artt. 1 e 18 delle vigenti norme di attuazione del PRG di Malles e art. 15 e 17 l.p. 11.8.1997 n 13 per violazione della definizione di “lotto edificatorio” nonché dell’indice di “rapporto massimo di copertura” prescritto nella misura del 35% del lotto per le “zone per attrezzature collettive – istruzione”; eccesso di potere per difetto di istruttoria;
2. Violazione art. 19 l. prov. 11.8.1997 n. 13 e art. 28 b TUL Reg. Ord. Comuni 24.2.1995 n. 4/L e s m., nonché art. 21 septies l. n 241/1990 (con nullità della nota sindacale dd. 19.7.2006) per omessa sottoposizione al Consiglio comunale di Malles delle osservazioni partecipative presentate dal ricorrente sul progetto di variante di piano e per conseguente omessa controdeduzione da parte di tale organo, nonché per incompetenza assoluta del Sindaco e della stessa Giunta provinciale a potersi sostituire in materia di decisioni urbanistiche del Consiglio comunale nel procedimento di adozione di variante urbanistica; eccesso di potere per incompetenza, difetto di istruttoria e sviamento;
3. Violazione artt. 20, comma 1, e 21 l. prov. 11.8.1997 n 13 per omesso parere della Commissione urbanistica provinciale sulla variante di piano impugnata; eccesso di potere per difetto di istruttoria;
4. Violazione l. prov. 21.7.1977 n 21 e artt. 1, 9 e 15 del DPGP 14.1.1992 n 2 (regolamento di cui all’art. 10 l.p. 21.7.1977 n 21: “Direttive per l’edilizia scolastica”); eccesso di potere per difetto di istruttoria e per contraddittorietà col progetto esecutivo della Provincia Autonoma di Bolzano dd. 13.10.2003 avente ad oggetto anche la p.f. 749/1;
5. Violazione art. 3 l. 241/1990 e normativa locale di recepimento per difetto di motivazione non potendo la p.f. 749/1 essere considerata quale area “non più necessaria per l’utilizzazione scolastica” in quanto asservita, sia, per il soddisfacimento degli indici urbanistici delle NdA al PRG di Malles, sia, dei parametri prescritti dal DPGP 2/1992 per l’edilizia scolastica per il lotto minimo e per la realizzazione degli impianti all’aperto per lo sport; eccesso di potere per difetto di istruttoria, per contrasto con il progetto esecutivo provinciale 13.3.2003 e per sviamento;
6. Violazione dell’art. 829 Cod. Civ. per omessa previa “sdemanializzazione” dell’area oggetto di modifica di destinazione urbanistica con motivazione ad hoc resa dal Consiglio comunale ed omesso parere contabile e parere tecnico nella delibera di adozione; eccesso di potere per sviamento.
Si sono costituiti in giudizio il Comune di Malles Venosta e la Provincia autonoma di Bolzano, resistendo alle pretese dei ricorrenti.
Alla pubblica udienza del 7.10.2009, dopo la discussione delle parti, il ricorso è stato trattenuto in decisione, per la prima volta.
Con ordinanza collegiale n. 59/2009, veniva disposta l’acquisizione di documentazione varia.
Con atto recante motivi aggiunti di data 8.1.2010, veniva censurato il parere n. 132/2006, reso dalla Commissione urbanistica provinciale in data 19.10.2006 e proposte nuove doglianze avverso i provvedimenti di variante urbanistica, già impugnati con il ricorso.
L’esito di quest’ulteriore gravame viene affidato alle seguenti doglianze:
A-Con riferimento ai provvedimenti di variante urbanistica, già impugnati con il ricorso:
Violazione art. 7 bis l. prov. 1972 n. 15, sostituito dagli artt. 5 e 7 l. prov. 1991 n. 10, essendo stata disposta la modifica urbanistica di un’area definitivamente espropriata ed asservita per la realizzazione del complesso scolastico esistente, giusta il D.P.G.P. n. 8097/1991, reso ex art. 16 del D.P.G.P. n. 20/1970 s.m.; eccesso di potere per contraddittorietà con i provvedimenti che hanno disposto l’esproprio delle superfici e per sviamento;
B-Relativamente al parere n. 132/2006, reso dalla Commissione urbanistica provinciale in data 19.10.2006, “come atto non conosciuto”e “provvedimenti conseguenti, già impugnati nel ricorso introduttivo”:
Violazione art. 26 del d.P.reg. del 2005 n. 3/L (T.U. Ordinamento dei Comuni T.A.A.) dell’art. 21 septies e 3 l. n 241/1990 per violazione della competenza esclusiva del Consiglio comunale a rendere le controdeduzioni sulle osservazioni dei privati nell’ambito della variante urbanistica, per incompetenza del Sindaco a rendere le controdeduzioni sulle osservazioni proposte sulla variante urbanistica e per difetto di motivazione su dette osservazioni; eccesso di potere per difetto di istruttoria.
Alla pubblica udienza del 12.5.2010, dopo la discussione delle parti, e dopo una nuova richiesta di istruttoria formulata dai ricorrenti, il gravame è stato trattenuto in decisione, per la seconda volta.

DIRITTO

Occorre, innanzitutto, procedere all’esame delle eccezioni sollevate dalle Amministrazioni resistenti ed intese a far dichiarare il ricorso inammissibile per un’asserita carenza di interesse all’annullamento dei provvedimenti impugnati.
In particolare, si sostiene che la temuta permuta non sarebbe provata e, solamente, frutto di voci di paese e che, comunque, solo un’ eventuale realizzazione concreta della stessa potrebbe concretizzare il pregiudizio lamentato dai ricorrenti, tale da giustificare l’utilitas che gli stessi potrebbero ottenere dall’accoglimento del ricorso.
Questa prospettazione non convince.
Certamente, nel valutare l’utilitas all’impugnazione, l’orientamento del Consiglio di Stato (decisione n. 1584 del 10.4.2008), stabilisce che l’interesse al ricorso, in materia di impugnazione degli atti di pianificazione, non può essere provato solo con la situazione dello stabile collegamento con la zona interessata dalle opere, ossia con la vicinitas, ma anche attraverso la dimostrazione del pregiudizio effettivo o anche potenziale, ma direttamente conseguente all’adozione degli atti gravati e della connessa utilitas ricavata dall’accoglimento del ricorso stesso.
Tuttavia, nelle controversie attinenti alla realizzazione di interventi che incidono sul territorio, si deve ritenere che l’ordinamento riconosce una posizione qualificata e differenziata a tutti coloro che si trovano in una situazione di stabile collegamento con la zona interessata, anche se, in concreto, devono ritenersi titolati all’impugnativa solo i soggetti che possono lamentare una pregiudizievole alterazione del preesistente assetto urbanistico ed edilizio, per effetto della realizzazione dell’intervento controverso; con la precisazione che il pregiudizio non deve essere necessariamente attuale e concreto, nel senso che dall’esecuzione dei provvedimenti impugnati discenda in via immediata e diretta un danno certo alla sfera giuridica dei ricorrenti, essendo sufficiente che questo sia solo potenziale, ossia che possa verificarsi in futuro con una certa probabilità.
Naturalmente incombe sui ricorrenti la prova della sussistenza di un danno potenziale, cioè della possibilità del suo verificarsi in un futuro non troppo lontano.
Ritiene il Collegio che l’onere probatorio de quo sia stato assolto con la produzione in giudizio di un articolo del giornale “Der Vinschger Wind” n. 18 del 14.9.2006 (doc. n. 6 dei ricorrenti), ove viene sollevato il sospetto che l’area controversa, dopo la realizzazione della variante contestata, possa essere permutata con un’altra area ubicata vicino alla caserma, area per quale il signor Steiner Friedrich avrebbe già concluso un contratto preliminare di acquisto.
Nell’articolo si precisa, anche, che il signor Steiner, sin dall’ottobre 2002, gestisce l’Hotel Panorama, che vorrebbe ampliare detta struttura alberghiera e che la permuta sarebbe la sola possibilità per consentire l’ampliamento.
Va, inoltre, evidenziato che, se la precitata manovra urbanistica temuta dai ricorrenti dovesse effettivamente verificarsi, agli stessi potrebbe essere inibita l’impugnazione del successivo provvedimento di concessione edilizia per l’ampliamento dell’esercizio ricettivo del “Biohotel Panorama”, per omissione della tempestiva impugnazione della variante urbanistica che ha reso possibile detta concessione edilizia; con la conseguenza che quest’ultima potrebbe essere censurata solamente per eventuali profili di violazione della normativa edilizia.
Quanto sopra fa concludere per l’infondatezza dell’eccezione dell’inammissibilità del ricorso per mancanza di interesse.
Nel merito il ricorso è fondato sotto gli assorbenti profili dedotti con il secondo mezzo di gravame.
Con questo viene censurata la violazione degli artt. 19, 20 e 21 della LP 11.8.1997, n. 13 e dell’art. 28 n. 2 b) del TU sull’ordinamento dei comuni, come modificato, in quanto le osservazioni del ricorrente signor Schenk Eugen alla modifica urbanistica non sono state sottoposte al consiglio comunale e viene lamentata, tra l’altro, l’incompetenza del sindaco in materia di procedure di piano urbanistico.
La doglianza è condivisibile.
Occorre, preliminarmente, premettere che il signor Schenk Eugen aveva presentato le proprie osservazioni alla variante de qua con lettera di data 11.7.2006, indirizzata al Sindaco di Malles e che quest’ultimo si era limitato a rispondere alla stessa, senza sottoporre dette osservazioni all’esame del consiglio comunale.
Orbene, i procedimenti di formazione degli strumenti urbanistici primari sono soggetti ad una normativa speciale che salvaguarda l’esigenza di contraddittorio tra parti pubbliche e private attraverso un apposito iter puntualmente disciplinato.
L’approvazione del piano urbanistico comunale (artt. 19 e 20 LP 11.8.1997, n. 13) rappresenta una fattispecie complessa, che dopo la stesura del piano e sua approvazione da parte del consiglio comunale prevede la pubblicazione, le osservazioni dei privati, l’esame di queste da parte del consiglio, le eventuali controdeduzioni e l’inoltro alla provincia, che, sentito il parere della commissione urbanistica provinciale, può approvare il piano com’è o con modifiche d’ufficio (in casi delimitati), proporre delle modifiche al comune, o restituirlo al comune perché provveda alla sua rielaborazione, e per il rinvio operato dall’art. 21 dell’anzidetta legge provinciale, lo stesso procedimento è previsto per l’adozione di varianti al piano urbanistico.
Nel caso di specie, le osservazioni del signor Schenk Eugen non sono state sottoposte all’esame del consiglio comunale per le controdeduzioni, ma sono state respinte dal Sindaco con nota del 19.7.2006 e, quindi, inviate dallo stesso all’Amministrazione provinciale che ha comunicato la loro reiezione, con riferimento a quanto scritto dal Sindaco nella precitata nota del 19.7.2006.
Le Amministrazioni resistenti obiettano come la previsione normativa di cui all’art. 19 della LUP preveda solo un eventuale intervento del consiglio comunale, per cui l’intervento non può considerarsi obbligatorio ed in ogni caso rientrerebbe nei poteri del consiglio delegare alla giunta municipale la formulazione delle controdeduzioni alle osservazioni dei privati.
Osserva il Collegio che, nella fattispecie de qua, non sono mancate solo le controdeduzioni del consiglio comunale: le osservazioni del ricorrente non sono state neppure sottoposte all’esame del consiglio, ma solo a quello della giunta provinciale, esautorando l’organo di indirizzo e di controllo politico-amministrativo dell’ente da una sua precipua funzione in materia urbanistica.
Il consiglio comunale, infatti, ai sensi dell’art. 28 co. 3 b) del T.U. sull’ordinamento degli enti locali, è competente tra l’altro, in via esclusiva, in ordine ai “piani territoriali e urbanistici” ed ai “pareri da rendere nelle dette materie”. Rientrano quindi nella competenza consiliare tutti gli atti con cui si esprime una valutazione in materia urbanistica, anche al di fuori di un procedimento di approvazione di uno strumento urbanistico. A maggior ragione è di sua esclusiva competenza l’esame delle osservazioni dei privati, sulla cui base il consiglio può controdedurre per rigettarle o condividerle, posto che tali osservazioni ed il loro successivo esame rientrano nel procedimento di formazione dello strumento urbanistico.
La mancata sottoposizione delle osservazioni del privato al consiglio comunale svuota anche il principio della partecipazione dei cittadini alla formazione del piano urbanistico, eliminando la possibilità di contraddittorio comune-privato e né il sindaco né la giunta comunale avevano la competenza per il vaglio delle osservazioni del ricorrente.
La fondatezza delle censure esaminate implica l’assorbimento delle altre censure dedotte ed esonera il Collegio dal loro esame.
Conclusivamente il ricorso va accolto per i motivi di cui sopra, con il conseguente annullamento degli atti impugnati.
Questo annullamento consente al Collegio di non procedere all’esame dell’eccezione sollevata dalle Amministrazioni intimate, volta alla dichiarazione dell’inammissibilità dell’atto recante motivi aggiunti di data 8.1.2010, nella parte in cui viene censurato il parere n. 132/2006, reso dalla Commissione urbanistica provinciale in data 19.10.2006. Infatti, l’accoglimento del ricorso determina l’annullamento delle delibere comunali e provinciali della variante de qua e, quindi, della variante stessa, – limitatamente alla parte impugnata – con il conseguente venir meno di tutti gli atti compresi in detta variante e, quindi, anche del parere n. 132/2006, della Commissione urbanistica provinciale; per cui anche l’eventuale accoglimento della precitata eccezione di inammissibilità non potrebbe recare alcuna utilità alle Amministrazioni resistenti non potendo incidere sull’annullamento della variante, nei limiti sopra precisati.
Le spese seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa - Sezione Autonoma per la provincia di Bolzano - disattesa ogni contraria istanza ed eccezione, definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso e l’atto recante motivi aggiunti e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati.
Condanna la Provincia autonoma di Bolzano ed il Comune di Malles Venosta al pagamento in solido delle spese di giudizio in favore dei ricorrenti, liquidandole nell’importo complessivo di euro 5.000,00 (cinquemila/00), oltre ad IVA e CNPA, come per legge.
Condanna, inoltre, la Provincia autonoma di Bolzano ed il Comune di Malles Venosta alla rifusione, in favore dei ricorrenti, del contributo unificato.
Spese compensate tra la Provincia autonoma di Bolzano, il Comune di Malles Venosta ed i signori Schenk Dorothea e Steiner Friedrich;
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Bolzano nella camera di consiglio del giorno 12 maggio 2010 con l'intervento dei Magistrati:
Margit Falk Ebner, Presidente
Luigi Mosna, Consigliere, Estensore
Hans Zelger, Consigliere
Terenzio Del Gaudio, Consigliere


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