a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.R.G.A. Bolzano, 25 agosto 2010


Sull’interesse a ricorrere in materia di attività commerciale a fronte di una lesione concreta dei diritti all’esercizio dell’attività economica

SENTENZA N. 254

La giurisprudenza, in punto di interesse a ricorrere in materia di attività commerciale, ha chiarito che una lesione concreta dei diritti all’esercizio dell’attività economica sussiste solo quando ciò “altera le pregresse condizioni di mercato incidendo immediatamente nella sfera giuridica dell’impresa in attività, non solo nella prospettiva di sottrazione alle medesime di spazi commerciali, ma anche in termini di svolgimento e sviluppo della loro attività”, considerando la contrapposizione in spazi ristretti e viciniori di “operatori nel medesimo settore commerciale” (cfr. CdS, Sez. V, 7 gennaio 2009, n. 20). Per la sussistenza dell’interesse a ricorrere va individuato un provvedimento amministrativo che autorizzi altra impresa ad operare sul medesimo “segmento di mercato” nel quale essa agisce (vedi CdS, Sez. VI, 18 marzo 2008, n. 31) e nel caso il nuovo esercizio tratti “i medesimi prodotti” (cfr. TAR Calabria, RC, 19 gennaio 2008, n. 31). E in particolare il TAR Puglia, Bari, ha avuto un orientamento costante volto ad escludere la titolarità di un interesse oppositivo in assenza di prova circa la diretta ed immediata interferenza tra l’attività commerciale o imprenditoriale preesistente e quella in fieri, ritenendo di conseguenza la necessità di “considerare comparativamente le attitudini all’offerta di entrambi, desumibili dai servizi garantiti, dalla formula organizzativa, dalla tipologia di utenza, dalla dimensione delle strutture e dalla loro rispettiva ubicazione” (cfr. TAR Puglia, Bari, 27.3.2006, n. 1068 e vedi anche: 16 aprile 2004, n. 1850 e 26 settembre 2007, n. 2774).

FATTO

I ricorrenti, dichiarando di essere titolari di esercizi commerciali situati in Vandoies e Rio Pusteria, nonché, tre di loro, semplicemente residenti a Vandoies, impugnano i provvedimenti specificati in epigrafe, tutti concernenti una modifica al PUC di Vandoies, consistente nella trasformazione di una parte della zona di espansione per insediamenti produttivi “Lodenwelt” in zona residenziale di completamento.
Il ricorso è affidato ai seguenti motivi di gravame:
1.Violazione dell’art. 21 comma 1 LP 13/1997.
2. Incompetenza assoluta dell’organo che ha disposto l’adozione del PUC.
3.Eccesso di potere per carenza di istruttoria e conseguente carenza di motivazione in ordine ai pareri obbligatori.
4.Ulteriore eccesso di potere per carente istruttoria.
5.Violazione dell’art. 34 LP 5/2007.
6.Violazione degli artt. 36 e 37 della LP 13/1997 per la elusione e/o violazione del principio di settore che garantisce in ogni zona residenziale di espansione la riserva per l’edilizia agevolata.
7. Eccesso di potere per sviamento della causa tipica.
Con atto di data 1.2.2010 interveniva ad adiuvandum l’Unione Commercio Turismo e Servizi della Provincia autonoma di Bolzano, facendo propri e sviluppando i motivi di gravame che sostengono il ricorso principale.
Si costituiva, con atto dd. 7.2.2010, il Comune di Vandoies che produceva documentazione ed eccepiva preliminarmente l’inammissibilità/irricevibilità/improcedibilità del ricorso, chiedendone comunque il rigetto stante la sua infondatezza.
Con ordinanza n. 28/2010, assunta nella camera di consiglio del 9.2.2010, nella quale i ricorrenti producevano una memoria di replica, questo Tribunale rigettava l’istanza di adozione di misure cautelari da loro avanzata.
Con atto notificato in data 15.4.2010 alle amministrazioni resistenti ed ai controinteressati, includendovi anche, con la formula “per quanto occorrer possa”, la Pantex Bau Srl, con motivo aggiunto veniva indicato quale ulteriore motivo:
Nullità della delibera del Consiglio comunale di Vandoies di data 28.10.2009 ex art. 21 septies L 241/1990.
In data 26.4.2010 si costituivano la Lodenwirt Srl, la Emsinwest Srl e la Pantex Bau Srl, dichiarando di rinunciare ai termini a difesa in relazione ai motivi aggiunti loro notificati; in data 27.4.2010 i ricorrenti e gli intervenienti ad adiuvandum presentavano un’istanza motivata di rinvio per permettere i termini a difesa di tutte le parti in relazione all’atto con motivi aggiunti e nella stessa data si costituiva anche la Provincia autonoma di Bolzano rinunciando ai termini a difesa.
Alla pubblica udienza del 28.4.2010 anche il Comune di Vandoies rinunciava ai termini a difesa in relazione al ricorso con motivi aggiunti e la causa veniva trattenuta per la decisione.

DIRITTO

Con delibera di data 29.10.2008 il Consiglio comunale di Vandoies ha avviato il procedimento per una modifica al piano urbanistico comunale avente ad oggetto la trasformazione di una parte dell’area della zona di espansione per insediamenti produttivi “Lodenwelt” in zona residenziale di completamento. Non avendo la Giunta provinciale provveduto in merito entro i termini prescritti, l’Ufficio urbanistica della Provincia, con lettera dd. 21.8.2009, comunicava al Comune di Vandoies l’intervenuta esecutività della delibera e lo invitava a procedere alla pubblicazione della stessa ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 20, comma 3, LP n. 13/1997. Con delibera del Consiglio di data 28.10.2009 il Comune di Vandoies dava formale esecuzione alla propria delibera del 29.10.2008, ordinandone la pubblicazione nel BUR a spese della Provincia. Detta sequenza procedimentale costituisce l’oggetto del ricorso in esame.
Preliminarmente va disattesa la richiesta dei ricorrenti e dell’Unione Commercio Turismo e Servizi della Provincia di Bolzano di rinvio dell’udienza, in considerazione di due elementi:
1. tutte le parti si sono costituite (la Pantex Bau Srl solo in relazione all’atto con motivi aggiunti) ed hanno espressamente rinunciato ai termini a difesa in relazione al motivo aggiunto;
2. l’atto con motivo aggiunto non è relativo a nuovi provvedimenti intervenuti o dei quali i ricorrenti abbiano avuto contezza successivamente all’instaurazione del ricorso principale ed è pertanto tardivo e va dichiarato inammissibile.
Passando alla disamina delle eccezioni sollevate in via preliminare dal Comune di Vandoies, di inammissibilità/irricevibilità/improcedibilità del ricorso, assume rilievo prioritario l’esame dell’eccezione di carenza di legittimazione attiva in capo ai ricorrenti.
I ricorrenti impugnano collettivamente i provvedimenti indicati in epigrafe in qualità di: i primi quattro titolari di un esercizio commerciale a Vandoies, altri cinque a Rio Pusteria e gli ultimi tre, cittadini residenti a Vandoies.
A sostegno del proprio interesse ad agire contro la variante urbanistica in questione deducono: “I quattro primi ricorrenti sono tutti residenti a Vandoies e comunque sono proprietari di altrettanti negozi di vendita al minuto in Vandoies ond’essi hanno interesse ad agire contro la modifica della zona produttiva “Lodenwelt” perché attraverso tale modifica si peggiora sensibilmente la qualità dell’abitato e perché si crea la possibilità di allocarvi quelle attività di commercio al minuto che già esistono (nella zona Lodenwelt) ma che ivi sono chiaramente illegali ed illegittime per i noti impedimenti legali all’esercizio del commercio in zona produttiva”. Ed ancora: “omissis…sono proprietari di altrettanti negozi di vendita al minuto in Rio Pusteria ovvero nel medesimo bacino di utenza del polo commerciale al minuto che già esiste e che a seguito della contestata modifica di PUC verrà a svilupparsi ulteriormente…omissis…onde anch’essi avranno a soffrire la concorrenza ai loro commerci da parte di una sempre maggiore aggregazione di autorizzazioni di media dimensione che avrà particolare capacità di attrazione della clientela con pari distrazione della medesima clientela dal centro di Rio Pusteria.” Nulla viene argomentato in riferimento all’interesse in capo ai tre ricorrenti solo asseritamente residenti a Vandoies, ma non portatori di un interesse commerciale.
Orbene, nel processo amministrativo l’accertamento dell’interesse a ricorrere non può prescindere dalla verifica della lesione, concreta ed immediata, che dalla determinazione assunta dall’Amministrazione deriverebbe per la sfera giuridica del soggetto istante, su cui incombe anche il relativo onere probatorio: da tale principio deriva il diniego di riconoscimento della legittimazione processuale per chiunque agisca solamente a tutela del principio di legittimità dell’azione amministrativa.
Nella fattispecie in esame, in primo luogo, delle anzidette situazioni soggettive in ordine ai singoli ricorrenti non viene fornito neppure un principio di prova.
Analizzando le diverse posizioni, poi, si ricava che i ricorrenti che dichiarano di essere cittadini di Vandoies non adducono alcuna lesione concreta che deriverebbe alla loro sfera giuridica dalla modifica di destinazione urbanistica oggetto dei provvedimenti impugnati, se non un generico peggioramento sensibile della qualità dell’abitato, senza alcun’altra specificazione. Non è fornito alcun elemento suffragante tale paventato peggioramento e non si vede, invero, come la trasformazione di una zona da produttiva in residenziale possa incidere negativamente sulla qualità dell’abitato.
Non può essere pertanto riconosciuto a Mayr Klammer Ivo, Mair Peter e Unterpertinger Johann Franz alcun interesse legittimante ad causam.
Più articolata appare la disamina relativa all’interesse a ricorrere in capo a coloro che si dichiarano titolari di esercizi commerciali in Vandoies e Rio Pusteria (paese che dista da Vandoies circa 15 km). Il loro interesse ad impugnare la variante asseritamente assunta illegittimamente dal Consiglio comunale di Vandoies, in esito al silenzio assenso della Provincia di Bolzano, deriverebbe dalla circostanza che mentre in zona produttiva, quale era quella di specie fino all’adozione della variante, non è ammesso il commercio al dettaglio se non per ristrette tipologie o in caso di produzione e vendita, in una zona di edilizia residenziale il commercio al dettaglio è ammesso senza restrizioni; da un tanto deriverebbe ai ricorrenti un danno potenziale di sottrazione ai medesimi di spazi commerciali, con le conseguenti ripercussioni economiche negative.
Anche a prescindere dalla circostanza che i ricorrenti non hanno adempiuto all’onere di allegare e provare la propria posizione di legittimi titolari dell’esercizio di un’attività commerciale posizionata nel medesimo bacino di utenza di quello della zona “Lodenwelt”, per poter dimostrare di possedere il requisito della “vicinitas ampliata”, come elaborato nel tempo dalla giurisprudenza amministrativa in materia di licenze commerciali, ma anche di strumenti pianificatori presupposti alla possibilità di allocazione di esercizi commerciali, osserva il Collegio come nella fattispecie all’esame difetti il requisito della concretezza e della immediatezza della lesione e quindi dell’interesse legittimante l’azione.
La giurisprudenza, in punto di interesse a ricorrere in materia di attività commerciale, ha chiarito che una lesione concreta dei diritti all’esercizio dell’attività economica sussiste solo quando ciò “altera le pregresse condizioni di mercato incidendo immediatamente nella sfera giuridica dell’impresa in attività, non solo nella prospettiva di sottrazione alle medesime di spazi commerciali, ma anche in termini di svolgimento e sviluppo della loro attività”, considerando la contrapposizione in spazi ristretti e viciniori di “operatori nel medesimo settore commerciale” (cfr. CdS, Sez. V, 7 gennaio 2009, n. 20). Per la sussistenza dell’interesse a ricorrere va individuato un provvedimento amministrativo che autorizzi altra impresa ad operare sul medesimo “segmento di mercato” nel quale essa agisce (vedi CdS, Sez. VI, 18 marzo 2008, n. 31) e nel caso il nuovo esercizio tratti “i medesimi prodotti” (cfr. TAR Calabria, RC, 19 gennaio 2008, n. 31). E in particolare il TAR Puglia, Bari, ha avuto un orientamento costante volto ad escludere la titolarità di un interesse oppositivo in assenza di prova circa la diretta ed immediata interferenza tra l’attività commerciale o imprenditoriale preesistente e quella in fieri, ritenendo di conseguenza la necessità di “considerare comparativamente le attitudini all’offerta di entrambi, desumibili dai servizi garantiti, dalla formula organizzativa, dalla tipologia di utenza, dalla dimensione delle strutture e dalla loro rispettiva ubicazione” (cfr. TAR Puglia, Bari, 27.3.2006, n. 1068 e vedi anche: 16 aprile 2004, n. 1850 e 26 settembre 2007, n. 2774).
Ora, di fronte ad una simile richiesta di qualificazione di concretezza dell’interesse atto ad ancorare l’azione, appare palese l’indeterminatezza della lesione, sia pur potenziale, a sostegno del ricorso in esame. Le incognite sono molteplici: l’assoluta eventualità dell’apertura di nuovi esercizi commerciali in quella zona, in tal caso l’omogeneità di settore merceologico, di tipologia di struttura per dimensioni e formula organizzativa ed il requisito della vicinitas con l’esercizio di vicinato eventualmente omogeneo (non va dimenticato che Rio Pusteria dista circa 15 km e oggetto della controversia non è l’apertura di un centro commerciale). E dette caratteristiche, del caso, potranno determinare una concorrenzialità con alcuni ricorrenti e non con altri. Il tutto in un’ottica di totale indeterminatezza che si scontra con l’esigenza di provare una lesione concreta ed immediata del diritto ad esercitare la propria attività economica, per fondare l’ interesse ad causam.
L’impugnazione in esame appare, in definitiva, sorretta da una finalità tuzioristica collegata ad una eventualità ipotetica e remota che, in seguito all’attuazione della variante urbanistica contestata, possano insediarsi in quella zona, già in gran parte edificata ed utilizzata, degli esercizi commerciali che potrebbero eventualmente porsi in concorrenza con uno o più dei ricorrenti.
Ad avviso di questo Collegio non appaiono pertanto sussistere i presupposti per radicare l’interesse ad agire, con conseguente inammissibilità del ricorso in esame.
Il ricorso ad adiuvandum segue la sorte del ricorso principale.
Sussistono giustificati motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di giudizio tra le parti, ad eccezione del contributo unificato che rimane, come per legge, a carico dei soccombenti.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa - Sezione Autonoma per la provincia di Bolzano, disattesa ogni contraria istanza ed eccezione, definitivamente pronunciando, dichiara inammissibili il ricorso principale, quello con motivi aggiunti e quello ad adiuvandum.
Spese compensate, ad eccezione del contributo unificato che rimane a carico dei ricorrenti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Bolzano nella camera di consiglio del giorno 28 aprile 2010 e del 21 luglio 2010 con l'intervento dei Magistrati:
Margit Falk Ebner, Presidente
Hugo Demattio, Consigliere
Marina Rossi Dordi, Consigliere, Estensore
Lorenza Pantozzi Lerjefors, Consigliere


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