a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Umbria, Sezione I, 24 agosto 2010


In materia archeologica il valore artistico dei reperti non è determinante

SENTENZA N. 431

In materia archeologica il valore artistico dei reperti non è determinante, in quanto, per evidenti motivi, possono assumere interesse archeologico anche resti privi di valore artistico.

FATTO

Il ricorrente, nella qualità di procuratore generale della sig.ra Teresa Cristiani in Truffini, proprietaria di una rata di terreno edificabile distinta al N.C.T. al foglio 30, particelle 141 142, 161, 464 e 465, della superficie di mq. 4095, impugna la delibera n. 15 del 23 febbraio 2000, con cui il Consiglio comunale di Bevagna ha approvato la variante parziale al programma di fabbricazione concernente alcune aree del territorio comunale, per effetto della quale, in particolare, è stata imposta la seguente normativa alla sottozona “B.R. Area di Riserva” : «nella presente area, essendovi fondati motivi circa l’esistenza di cospicue presenze archeologiche di rilevante valore, la edificazione è consentita previa effettuazione preliminare di indagini del sottosuolo realizzate di concerto con la Soprintendenza Archeologica per l’accertamento effettivo di presenze archeologiche. Se i sondaggi dovessero dare esito positivo, l’Amministrazione comunale si riserva l’acquisizione dell’area per darle una destinazione pubblica consona al suo valore storico-ambientale».
Deduce a sostegno del ricorso i seguenti motivi di diritto :
1) Violazione della legge n. 1089 del 1939 e dell’art. 42 della Costituzione; eccesso di potere per travisamento dei fatti, errore sui presupposti, contraddittorietà con gli elementi acquisiti, difetto di motivazione.
Replicando alle osservazioni proposte nei confronti della delibera di adozione della variante n. 30 del 28 giugno 1999, pure gravata in questa sede, il Comune di Bevagna ha rappresentato che la stessa «tiene conto dei provvedimenti della Soprintendenza Archelogica per l’Umbria con cui viene dichiarato e confermato l’alto interesse archeologico dell’area di proprietà della sig.ra Cristiani».
Sennonchè con sentenza 4 dicembre 1998, n. 1145 del T.A.R. Umbria è stata esclusa la natura provvedimentale delle comunicazioni della Soprintendenza in data 30 marzo 1992 e 23 agosto 1996.
2) Eccesso di potere per illogicità manifesta e contraddizione con precedenti manifestazioni di volontà.
Il provvedimento appare particolarmente lesivo, in quanto non pone limiti di tempo alla effettuazione delle indagini sul sottosuolo, e rinvia a tale scopo ad un “concerto con la Soprintendenza Archeologica”.
3) Violazione della legge n. 1089 del 1939 e dell’art. 42 della Costituzione; eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto dei presupposti e falsità dei motivi.
La variante, nei termini in cui è stata adottata, realizza surrettiziamente un vincolo espropriativo, senza prefissione, peraltro, di un termine entro cui eseguire gli scavi.
4) Eccesso di potere per travisamento dei presupposti di fatto, carenza di istruttoria, violazione dei principi generali in materia di onere probatorio, contraddittorietà con gli elementi acquisiti, difetto di motivazione.
La fattispecie in esame non è interessata da un formale vincolo archeologico, né la Soprintendenza ha inteso impugnare la sentenza amministrativa che accertava tale assenza.
Va inoltre rammentato come gli scavi già effettuati nel 1991 non hanno determinato l’emersione di reperti di sostanziale rilevanza.
5) Eccesso di potere per illogicità manifesta, disparità di trattamento e contraddizione con precedenti manifestazioni di volontà.
L’intero comparto edificabile comprendente il cespite interessato dal provvedimento gravato risulta, attualmente, con eccezione della zona circostante l’anfiteatro romano, pressocchè totalmente edificato, con classificazione urbanistica a zona B (B2 e B3), destinato al completamento della immediata periferia di Bevagna, come dimostra lo stralcio planimetrico catastale del foglio 30. Né sussistono elementi tali da indurre a ritenere che le costruzioni diffusamente realizzate si fondino su terreni archeologicamente più poveri di quello di proprietà Cristiani, non potendosi escludere che sia vero il contrario. Sussiste dunque una vistosa contraddittorietà tra l’inedificabilità dell’area Cristiani ed il complesso della zona circostante interessato da diverse edificazioni.
Si sono costituiti in giudizio il Mi.B.A.C. ed il Comune di Bevagna, eccependo l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, in quanto il pregiudizio paventato diverrebbe attuale solamente nell’ipotesi che dagli scavi emerga l’esistenza di presenze archeologiche, e comunque la sua infondatezza nel merito.
All’udienza del 26 maggio 2010 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. - Deve essere preliminarmente disattesa l’eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse attuale svolta dal Comune di Bevagna nella considerazione che il vincolo apposto dalla variante risulterebbe lesivo solamente nel caso in cui dagli scavi emerga l’esistenza di presenze archeologiche.
Ed infatti il nuovo art. 32, Sottozona “BR”-Area di Riserva, come esplicitato nella delibera n. 30 del 28 giugno 1999, di adozione della variante parziale, condiziona l’edificazione alla previa effettuazione di indagini sul sottosuolo, da realizzare di concerto con la Soprintendenza; la lesività attuale del provvedimento discende dunque già da tale limitazione dello ius aedificandi, e non dipende dal rinvenimento di reperti archeologici, evenienza che potrebbe schiudere la strada a differenti ed ulteriori provvedimenti di acquisizione dell’area da parte dell’Amministrazione preposta al governo del territorio, come pure all’imposizione del vincolo archeologico da parte dell’Amministrazione statale competente.
2. - Con il primo motivo, traendo spunto anche da quanto desumibile dall’esame delle “osservazioni ed opposizioni”, di cui alla pure gravata delibera n. 46 del 30 settembre 1999, si lamenta che, illegittimamente, il Comune di Bevagna ha deliberato la variante in questione attribuendo rilievo agli atti della Soprintendenza Archeologica per l’Umbria con cui è stato evidenziato l’interesse culturale dell’area di proprietà della ricorrente, così da condizionarne l’edificabilità alla previa esplorazione del suolo; ed infatti con il giudicato di cui alla sentenza n. 1145 del 1998 di questo Tribunale Amministrativo è stata esclusa la natura provvedimentale (e dunque cogente) delle comunicazioni soprintendentizie del 30 marzo 1992 e del 23 agosto 1996.
Il motivo non appare meritevole di positiva valutazione, e deve dunque essere disatteso.
E’ pur vero che con la predetta sentenza il Tribunale Amministrativo ha dichiarato inammissibile il ricorso esperito avverso le note della Soprintendenza, espressive della valutazione di notevole interesse archeologico dell’area in questione, in quanto prive di valore provvedimentale, e dunque improduttive di effetti giuridici nella sfera giuridica privata, ma è anche vero che la variante gravata si pone sul differente piano della disciplina urbanistica del territorio che compete al Comune.
Si intende osservare che l’Amministrazione comunale può legittimamente prevedere una tutela urbanistica dei beni culturali, prescindente ovviamente dalla previa imposizione di un formale vincolo (culturale); il che comporta l’inapplicabilità della disciplina dell’autorizzazione per interventi edilizi da parte della Soprintendenza di cui all’art. 22 del vigente codice dei beni culturali (d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42).
In questa prospettiva, non sembra assumere rilievo significativo neppure la circostanza che, medio tempore, gli immobili in questione, in quanto ritenuti inclusi in un’area archeologica, sono stati interessati da un provvedimento del D.G. del Mi.B.A.C. in data 8 giugno 2001, di dichiarazione di interesse particolarmente importante, ed assoggettati alla disciplina di tutela (per completezza, va precisato che tale provvedimento ministeriale di imposizione del vincolo archeologico è poi stato annullato, essenzialmente per difetto di motivazione, con sentenza di questo Tribunale Amministrativo 21 dicembre 2007, n. 1028, nei confronti della quale pende peraltro appello al Consiglio di Stato).
3. - Con il secondo mezzo si lamenta poi che la variante non appone limiti di tempo all’effettuazione dei sondaggi nel sottosuolo, stabilendo per di più che vanno condotti di concerto con la Soprintendenza, così determinando un’incertezza sotto il profilo temporale e del coordinamento di differenti competenze (od attribuzioni) amministrative.
Anche tale censura deve essere disattesa.
Ed infatti la variante gravata non ha introdotto un vincolo urbanistico di inedificabilità stricto sensu, per il quale la disciplina vigente prevede il principio della decadenza quinquennale ai sensi dell’art. 2 della legge 19 novembre 1968, n. 1187 (ed oggi dell’art. 9 del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327).
I vincoli di piano regolatore cui si applica tale disciplina sono solamente quelli che incidono su beni determinati, assoggettandoli a vincoli preordinati all’espropriazione od a vincoli che ne comportano l’inedificabilità, e, dunque, svuotano il contenuto del diritto di proprietà, incidendo sul godimento del bene tanto da renderlo inutilizzabile rispetto alla sua destinazione naturale (in termini, tra le tante, Cons. Stato, Sez. IV, 10 giugno 2010, n. 3700).
Il provvedimento oggetto di gravame consente, invece, l’edificazione nell’area di proprietà della ricorrente, ma la condiziona alla previa indagine sul sottosuolo, di concerto con la Soprintendenza. Non configura, dunque, un vincolo preordinato all’espropriazione, né comportante l’inedificabilità assoluta, ma, piuttosto, contiene una prescrizione diretta a regolare concretamente l’attività edilizia inerente alla potestà conformativa propria dello strumento urbanistico generale, la cui validità è a tempo indeterminato, come espressamente stabilito dall’art. 11 della legge urbanistica fondamentale (legge 17 agosto 1942, n. 1150).
Quanto al “concerto” con l’Amministrazione preposta alla tutela dei beni culturali, è facile replicare che tale esigenza di coordinamento non si traduce in una reale incertezza dei tempi di esecuzione delle indagini archeologiche, che, verosimilmente, implicano comunque un’iniziativa del privato, sotto la sorveglianza della Soprintendenza.
4. - Quanto ora osservato in ordine alla natura del vincolo introdotto con la variante urbanistica impone altresì di disattendere il terzo mezzo di gravame, costruito intorno all’erroneo presupposto che lo stesso realizzi, surrettiziamente, un vincolo espropriativo, senza prefissazione di un termine di efficacia.
5. - Con il quarto motivo si deduce poi l’inesistenza di un formale provvedimento di vincolo archeologico, espressione di un potere di accertamento costitutivo (o di certazione) in ordine all’interesse culturale della res, assumendosi, anzi, che gli scavi effettuati nel passato sembrerebbero dimostrare l’inesistenza di significativi reperti archeologici nell’area interessata dalla variante, come confermato anche dalla relazione tecnica (a cura del prof. Binazzi) versata in atti.
Anche tale censura deve essere disattesa, per la semplice ragione che non si controverte della legittimità di un provvedimento di vincolo archeologico, bensì di un vincolo urbanistico, che si limita a regolare l’attività edilizia.
Vale tuttavia la pena di segnalare come la sentenza n. 1028/07 di questo Tribunale abbia, pur annullando, per altre ragioni, il sopravvenuto provvedimento dichiarativo dell’interesse culturale particolarmente importante, sottolineato come in materia archeologica il valore artistico dei reperti non è determinante, in quanto, per evidenti motivi, possono assumere interesse archeologico anche resti privi di valore artistico.
6. - Con il quinto ed ultimo motivo si allega che l’area interessata dalla variante risulta, per la grande parte, edificata, con conseguente irragionevole contraddittorietà del vincolo apposto alla proprietà dei ricorrenti.
Anche tale censura non sembra cogliere nel segno.
Ed infatti, in primo luogo, il vincolo contestato, come sopra chiarito, non determina inedificabilità dell’area, ma solamente un’edificabilità condizionata; inoltre, secondo quanto allegato dal Ministero nella propria memoria difensiva, e non contestato ex adverso, anche per i lotti adiacenti, successivamente al 1980, sono stati effettuati sondaggi preventivi, e proprio l’esito negativo degli stessi ha consentito l’edificazione.
Ciò induce ad escludere la sussistenza della figura sintomatica (dell’eccesso di potere) della contraddittorietà tra provvedimenti, che è ravvisabile in presenza di un provvedimento che presenti contraddizioni od incongruenze rispetto a precedenti valutazioni della stessa Autorità emanante, o di manifestazioni di volontà che si pongono in contrasto fra di loro; la contraddittorietà non attiene dunque alla concreta scelta amministrativa, che è sindacabile solamente per i vizi di manifesta illogicità, irrazionalità ed errore di fatto (così Cons. Stato, Sez. V, 6 ottobre 2009, n. 6094).
Analogamente, l’eccesso di potere per disparità di trattamento è ravvisabile solamente in caso di assoluta identità di situazioni di fatto e di assoluta irragionevole diversità del trattamento riservato (Cons. Stato, Sez. IV, 18 febbraio 2010, n. 959; T.A.R. Umbria, 4 maggio 2010, n. 274); ma di tale circostanza non è stata fornita alcuna dimostrazione in questa sede, non essendo certamente sufficiente a tale scopo dedurre la sola identità di destinazione urbanistica dei beni posti in comparazione.
7. - In conclusione, alla stregua di quanto esposto, il ricorso deve essere respinto per l’infondatezza dei motivi dedotti.
Sussistono tuttavia giusti motivi per compensare tra tutte le parti le spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Umbria respinge il ricorso.
Compensa tra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 26 maggio 2010 con l'intervento dei Magistrati:
Pier Giorgio Lignani, Presidente
Carlo Luigi Cardoni, Consigliere
Stefano Fantini, Consigliere, Estensore


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