a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Abruzzo L’Aquila, Sezione I, 24 luglio 2010


[A] Il provvedimento di messa in sicurezza e bonifica ben può essere notificato al proprietario al fine di renderlo edotto di tale onere, ma non può imporre misure di bonifica senza un adeguato accertamento della responsabilità. [B] Sul potere del sindaco di assumere provvedimenti contingibili ed urgenti e di prescrivere al proprietario di un sito inquinato di adottare misure di "messa in sicurezza d''emergenza" dell''area

SENTENZA N. 548

1. La giurisprudenza è pacificamente orientata nel senso di escludere la possibilità di imporre obblighi al proprietario non responsabile dell’evento. Cfr. T.A.R. Toscana, sez. II, 17 aprile 2009 , n. 665; 30 maggio 2008, n. 1541: L'art. 17, d.lg. n. 22 del 1997 prevede che, in caso di mancata esecuzione degli interventi di recupero ambientale anche di natura emergenziale da parte del responsabile dell'inquinamento ovvero in caso di mancata individuazione del predetto, le opere di recupero ambientale vanno eseguite dall'amministrazione competente la quale potrà rivalersi sul soggetto responsabile anche esercitando, nel caso in cui la rivalsa non vada a buon fine, le garanzie gravanti sul terreno oggetto dei suddetti interventi: conseguentemente il proprietario, ove non sia responsabile della violazione, non ha l'obbligo di provvedere direttamente alla bonifica, ma solo l'onere di farlo se intende evitare le conseguenze derivanti dai vincoli che gravano sull'area sub specie di onere reale e di privilegio speciale immobiliare. Ne deriva che il provvedimento di messa in sicurezza e bonifica ben può essere notificato al proprietario al fine di renderlo edotto di tale onere (che egli ha facoltà di assolvere per liberare l'area dal relativo vincolo), ma non può imporre misure di bonifica senza un adeguato accertamento della responsabilità, o corresponsabilità, del proprietario per l'inquinamento del sito. In senso analogo T.A.R. Piemonte, sez. I, 21 novembre 2008, n. 2928; T.A.R. Emilia Romagna, Parma, 27 marzo 2008, n. 169; T.A.R. Lombardia Milano, sez. II, 10 luglio 2007, n. 5355; T.A.R. Lazio Latina, 5 settembre 2006, n. 600 (La locuzione «onere reale» di cui all'art. 17 comma 10 d.lg. 5 febbraio 1997 n. 22 non significa che l'amministrazione abbia il diritto di pretendere dal proprietario dell'area che egli esegua la bonifica, come avverrebbe se la nozione di onere reale fosse stata usata nella accezione tecnica del diritto civile, in cui a esso corrisponde un vero e proprio diritto di credito, rafforzato da una garanzia reale, nei confronti di un obbligato identificato nel proprietario di un fondo; il significato della disposizione è invece che il costo della bonifica, che non sia stato possibile far eseguire e quindi accollare al responsabile dell'inquinamento e che sia stato «anticipato» dall'amministrazione, deve gravare sul proprietario che, per sottrarsi a questa conseguenza, ha la facoltà di eseguire lui stesso i necessari interventi di bonifica); T.A.R. Lombardia Brescia, 16 marzo 2006, n. 291; TAR Veneto, sez. III, 25 maggio 2005 n. 2174. In senso analogo T.A.R. Campania Napoli, sez. I, 29/4/2005, n. 5318; T.A.R. Veneto, sez. III, 25/5/2005, n. 2174; T.A.R. Toscana, sez. II, 19/5/2005, n. 396; T.A.R. Lombardia Milano, sez. II, 10/5/2005, n. 1158 e 1159; Consiglio di Stato, sez. V, 8/3/2005, n. 935; 8/2/2005, n. 323; 25/1/2005, n. 136, che confermano una giurisprudenza già all’epoca consolidata secondo la quale, sia per le ipotesi di abbandono di rifiuti regolate dall'art. 14 del D.Lgs. 22 del 1997 sia nei casi di superamento dei limiti di accettabilità dei suoli e delle acque di cui all'art. 17 del medesimo decreto legislativo, il proprietario dell'area non responsabile dell'abbandono dei rifiuti o della contaminazione è obbligato a provvedere allo smaltimento dei rifiuti o a mettere in sicurezza e bonificare la sua area solo qualora abbia posto in essere un comportamento doloso o colposo.

2. Il collegio ritiene di condividere quanto osservato da Consiglio di Stato, sez. VI, 5 settembre 2005, n. 4525 che, ribadendo l’orientamento sopra richiamato, conferma tuttavia la sentenza appellata [TAR Lombardia, Milano, Sezione I, n. 5473/2004] nel punto in cui il giudice di primo grado aveva affermato che, in base all'art. 54 del decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267, il sindaco, come ufficiale del governo, ha il potere di assumere provvedimenti contingibili ed urgenti nell'interesse della pubblica incolumità e quindi anche di prescrivere al proprietario di un sito inquinato, a prescindere da ogni accertamento sulle sue responsabilità, di adottare misure di "messa in sicurezza d'emergenza" dell'area. Osserva il Consiglio di Stato che “lo stesso Comune appellante erra nel richiamare a sostegno della propria tesi il fatto che i provvedimenti di urgenza contenuti nelle ordinanze impugnate non possono che essere rivolti al proprietario dell'area, unico soggetto che nel caso in esame ha il potere di intervenire sul sito. Si tratta di una considerazione valida appunto per le sole misure urgenti (messa in sicurezza), che non sono state travolte dall'impugnata sentenza proprio perché in relazione a queste, e solo a queste, possono essere esercitati i poteri del Sindaco ex art. 54 del D. Lgs. n. 267/2000, anche prescindendo dall'accertamento della responsabilità dell'inquinamento (accertamento i cui tempi sarebbero in molti casi, compreso quello in esame, incompatibili con l'urgenza di garantire la sicurezza del sito)”. Il provvedimento impugnato appare perciò interamente riconducibile all’art. 54 citato ed è giustificato dall’eccezionalità della situazione e dall’esigenza di fronteggiare con immediatezza la situazione caratterizzata da numerosi fattori di inquinamento, in ciò prescindendo da ogni verifica in ordine all’accertamento delle responsabilità nonché al grado di concentrazione dei fattori inquinanti rispetto ai limiti fissati, attività -queste- incompatibili con l’esigenza di immediatezza che la situazione ha imposto. Il che appare sufficiente a ritenere la legittimità del provvedimento impugnato, posto che la natura dell’atto radica la competenza sindacale in qualità di ufficiale di governo e di per sé esclude la sussistenza dell’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento, che peraltro non sembra potesse condurre a conclusioni diverse una volta escluso che l’accertamento della responsabilità dei destinatari sia uno dei suoi necessari presupposti.

FATTO E DIRITTO

1. La società ricorrente premette di essere proprietaria di immobile costituito da due corpi di fabbrica concessi in locazione a terzi ad uso magazzino ed autorimessa con contratto del giugno 2004. Nel corso della fase esecutiva della procedura di sfratto, avviata nel 2005 in conseguenza del mancato pagamento dei canoni, apprendeva che il conduttore aveva alterato la destinazione pattuita utilizzando l’immobile quale deposito di rifiuti. L’intera area veniva in seguito sottoposta a sequestro preventivo ex art. 321 c.p.p. e sulla stessa si sviluppava, tra il 17 e 19 aprile 2006, un incendio, ipotizzato di natura dolosa, che produceva il crollo di una delle strutture ed il grave danneggiamento dell’altra.
Con l’ordinanza in questa sede impugnata, destinata alla proprietaria dell’immobile ed al conduttore del medesimo, sono state ordinate una serie di attività finalizzate alla messa in sicurezza del sito, prontamente eseguite dalla ricorrente stante l’inerzia dell’altro soggetto intimato.
Veniva quindi comunicata l’adozione della deliberazione oggetto del secondo capo di impugnazione, con cui si disponeva di addebitare alla ricorrente, in via solidale con il conduttore, le spese occorse per le attività collaterali allo spegnimento dell’incendio.
I provvedimenti violerebbero l’art. 14, 3° comma, D.Lgs. 22 del 1997, in cui la responsabilità del proprietario è affermata quale conseguenza dell’imputabilità del fatto al medesimo a titolo di dolo o di colpa, presupposto nemmeno ipotizzato nella fattispecie.
E comunque, l’evocato art. 8 D.M. 25 ottobre 1999 n. 471, oltre a ribadire l’esigenza di accertamento della responsabilità del fatto, postula “livelli di inquinamento … superiori ai valori di concentrazione limite accettabili di cui all’Allegato I”, evenienza che non risulta essere stata adeguatamente accertata dal Comune.
Non essendo peraltro il provvedimento riconducibile ad alcuna specifica norma e non avendo le caratteristiche dell’ordinanza contingibile ed urgente, emergerebbe l’incompetenza del sindaco e non risulterebbe giustificata l’omissione delle garanzie procedimentali di cui all’art. 7 L. 241/90.
Costituitosi in giudizio il Comune ha concluso per l’inammissibilità ed infondatezza del ricorso.
Con memoria depositata in vista dell’udienza di discussione ha ulteriormente illustrato le sue conclusioni ed insistito per il rigetto del ricorso.
2. Nella parte in cui, a tutela “della pubblica e privata incolumità”, ordina al proprietario di intervenire “immediatamente ad adottare tutte le misure occorrenti a porre in sicurezza strutturale la porzione di manufatto ancora non interessata al crollo”, il provvedimento impugnato appare riconducibile alle misure contingibili ed urgenti di cui all’art. 50 D.Lgs. 267/2000. Tale parte, autonoma rispetto a quella con cui è disposta la messa in sicurezza del sito, non risulta oggetto di censura cosicché la stessa resta comunque ferma, a prescindere dall’esito che concerne l’ulteriore capo provvedimentale.
Su tale secondo aspetto va osservato che le opposte conclusioni delle parti dipendono dalla ricostruzione del ruolo del proprietario del sito inquinato. Il Comune, fondando la sua attività sull’art. 17 D.Lgs. 22/1997, sostiene che la norma abbia introdotto la responsabilità del proprietario dell’area da cui incombe pericolo di danno e si differenzierebbe per tale ragione dall’art. 14, su cui la ricorrente ha incentrato le sue doglianze, che è invece volto a sanzionare il solo responsabile dell’illecito.
Il collegio osserva che la giurisprudenza è pacificamente orientata nel senso di escludere la possibilità di imporre obblighi al proprietario non responsabile dell’evento. Cfr. T.A.R. Toscana, sez. II, 17 aprile 2009 , n. 665; 30 maggio 2008, n. 1541: L'art. 17, d.lg. n. 22 del 1997 prevede che, in caso di mancata esecuzione degli interventi di recupero ambientale anche di natura emergenziale da parte del responsabile dell'inquinamento ovvero in caso di mancata individuazione del predetto, le opere di recupero ambientale vanno eseguite dall'amministrazione competente la quale potrà rivalersi sul soggetto responsabile anche esercitando, nel caso in cui la rivalsa non vada a buon fine, le garanzie gravanti sul terreno oggetto dei suddetti interventi: conseguentemente il proprietario, ove non sia responsabile della violazione, non ha l'obbligo di provvedere direttamente alla bonifica, ma solo l'onere di farlo se intende evitare le conseguenze derivanti dai vincoli che gravano sull'area sub specie di onere reale e di privilegio speciale immobiliare. Ne deriva che il provvedimento di messa in sicurezza e bonifica ben può essere notificato al proprietario al fine di renderlo edotto di tale onere (che egli ha facoltà di assolvere per liberare l'area dal relativo vincolo), ma non può imporre misure di bonifica senza un adeguato accertamento della responsabilità, o corresponsabilità, del proprietario per l'inquinamento del sito;
In senso analogo T.A.R. Piemonte, sez. I, 21 novembre 2008, n. 2928; T.A.R. Emilia Romagna, Parma, 27 marzo 2008, n. 169; T.A.R. Lombardia Milano, sez. II, 10 luglio 2007, n. 5355; T.A.R. Lazio Latina, 5 settembre 2006, n. 600 (La locuzione «onere reale» di cui all'art. 17 comma 10 d.lg. 5 febbraio 1997 n. 22 non significa che l'amministrazione abbia il diritto di pretendere dal proprietario dell'area che egli esegua la bonifica, come avverrebbe se la nozione di onere reale fosse stata usata nella accezione tecnica del diritto civile, in cui a esso corrisponde un vero e proprio diritto di credito, rafforzato da una garanzia reale, nei confronti di un obbligato identificato nel proprietario di un fondo; il significato della disposizione è invece che il costo della bonifica, che non sia stato possibile far eseguire e quindi accollare al responsabile dell'inquinamento e che sia stato «anticipato» dall'amministrazione, deve gravare sul proprietario che, per sottrarsi a questa conseguenza, ha la facoltà di eseguire lui stesso i necessari interventi di bonifica); T.A.R. Lombardia Brescia, 16 marzo 2006, n. 291; TAR Veneto, sez. III, 25 maggio 2005 n. 2174. In senso analogo T.A.R. Campania Napoli, sez. I, 29/4/2005, n. 5318; T.A.R. Veneto, sez. III, 25/5/2005, n. 2174; T.A.R. Toscana, sez. II, 19/5/2005, n. 396; T.A.R. Lombardia Milano, sez. II, 10/5/2005, n. 1158 e 1159; Consiglio di Stato, sez. V, 8/3/2005, n. 935; 8/2/2005, n. 323; 25/1/2005, n. 136, che confermano una giurisprudenza già all’epoca consolidata secondo la quale, sia per le ipotesi di abbandono di rifiuti regolate dall'art. 14 del D.Lgs. 22 del 1997 sia nei casi di superamento dei limiti di accettabilità dei suoli e delle acque di cui all'art. 17 del medesimo decreto legislativo, il proprietario dell'area non responsabile dell'abbandono dei rifiuti o della contaminazione è obbligato a provvedere allo smaltimento dei rifiuti o a mettere in sicurezza e bonificare la sua area solo qualora abbia posto in essere un comportamento doloso o colposo.
E, pur tuttavia, va considerato che il provvedimento in esame è stato adottato nei giorni immediatamente successivi all’evento, dopo che, in conseguenza del medesimo, la Giunta comunale aveva dichiarato lo stato di calamità e di emergenza “per l’intera vallata del Tordino e zone collinari”, ed è dichiaratamente finalizzato alla immediata messa in sicurezza del sito prescindendo da qualunque accertamento di responsabilità.
Sul punto il collegio ritiene di condividere quanto osservato da Consiglio di Stato, sez. VI, 5 settembre 2005, n. 4525 che, ribadendo l’orientamento sopra richiamato, conferma tuttavia la sentenza appellata [TAR Lombardia, Milano, Sezione I, n. 5473/2004] nel punto in cui il giudice di primo grado aveva affermato che, in base all'art. 54 del decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267, il sindaco, come ufficiale del governo, ha il potere di assumere provvedimenti contingibili ed urgenti nell'interesse della pubblica incolumità e quindi anche di prescrivere al proprietario di un sito inquinato, a prescindere da ogni accertamento sulle sue responsabilità, di adottare misure di "messa in sicurezza d'emergenza" dell'area. Osserva il Consiglio di Stato che “lo stesso Comune appellante erra nel richiamare a sostegno della propria tesi il fatto che i provvedimenti di urgenza contenuti nelle ordinanze impugnate non possono che essere rivolti al proprietario dell'area, unico soggetto che nel caso in esame ha il potere di intervenire sul sito. Si tratta di una considerazione valida appunto per le sole misure urgenti (messa in sicurezza), che non sono state travolte dall'impugnata sentenza proprio perché in relazione a queste, e solo a queste, possono essere esercitati i poteri del Sindaco ex art. 54 del D. Lgs. n. 267/2000, anche prescindendo dall'accertamento della responsabilità dell'inquinamento (accertamento i cui tempi sarebbero in molti casi, compreso quello in esame, incompatibili con l'urgenza di garantire la sicurezza del sito)”.
Il provvedimento impugnato appare perciò interamente riconducibile all’art. 54 citato ed è giustificato dall’eccezionalità della situazione e dall’esigenza di fronteggiare con immediatezza la situazione caratterizzata da numerosi fattori di inquinamento, in ciò prescindendo da ogni verifica in ordine all’accertamento delle responsabilità nonché al grado di concentrazione dei fattori inquinanti rispetto ai limiti fissati, attività -queste- incompatibili con l’esigenza di immediatezza che la situazione ha imposto.
Il che appare sufficiente a ritenere la legittimità del provvedimento impugnato, posto che la natura dell’atto radica la competenza sindacale in qualità di ufficiale di governo e di per sé esclude la sussistenza dell’obbligo di comunicare l’avvio del procedimento, che peraltro non sembra potesse condurre a conclusioni diverse una volta escluso che l’accertamento della responsabilità dei destinatari sia uno dei suoi necessari presupposti.
Peraltro, in esecuzione dei principi contenuti nell’art. 17, il regolamento attuativo (d.m. 25 ottobre 1999 n. 471, recante criteri, procedure e modalità per la messa in sicurezza, la bonifica e il ripristino ambientale dei siti inquinati ai sensi dell'art. 17 del D. Lgs. n. 22/1997) prevede che la diffida ad eseguire i necessari interventi sia rivolta al responsabile dell'inquinamento (art. 8, comma 2) e che la stessa sia notificata anche al proprietario del sito ai sensi e per gli effetti dell'articolo 17, commi 10 e 11, del d.lg. n. 22/1997 (art. 8, comma 3). Anche da tale prospettiva non può che constatarsi che l’ordinanza in parola viene notificata alla proprietaria ed al conduttore affinché “ognuno per le proprie competenze” adottino, entro le successive 48 ore, misure per la messa in sicurezza del sito. Per cui il provvedimento non dispone a carico della proprietà alcuna specifica attività, limitandosi a richiamare il grado di responsabilità di ogni soggetto implicato anche in relazione alle conseguenze derivanti dall’intervento d’ufficio. “Conseguentemente, l'ordinanza di messa in sicurezza e bonifica ben può essere notificata al proprietario al fine di renderlo edotto di tale onere (che egli ha facoltà di assolvere per liberare l'area dal vincolo correlativo), ma non può imporre misure di bonifica, ulteriori rispetto alla messa in sicurezza, senza un adeguato accertamento della responsabilità, o corresponsabilità, del proprietario per l'inquinamento del sito”, come ribadisce la decisione da ultimo citata.
Assodato che il provvedimento non ha ordinato alcuna attività ulteriore rispetto a quelle di emergenza, ciò conduce quindi al rigetto delle proposte censure e della conseguente domanda risarcitoria.
D’altra parte, anche l’ipotizzata illegittimità del provvedimento non sarebbe stato elemento sufficiente per dimostrare la sussistenza di un danno risarcibile. Appare infatti evidente che in caso di mancata esecuzione delle operazioni di messa in sicurezza da parte dei destinatari del provvedimento, i costi sostenuti dall'amministrazione sarebbero ugualmente ricaduti indirettamente sulla società proprietaria attraverso il meccanismo previsto dall'art. 17 del D. Lgs. n. 2271997. Tali spese possono essere recuperate dal proprietario attraverso una azione di rivalsa, tuttavia non esperibile nei confronti della p.a., ma semmai del responsabile dell'inquinamento sulla base dell'accertamento di tale responsabilità, il cui onere non deve necessariamente ricadere sull'amministrazione (cfr. Cons. St., ult. cit.).
E’ invece estranea alla giurisdizione di questo TAR l’ulteriore capo della domanda risarcitoria con cui si chiede il ristoro dei danni all’immagine della società nonché all’onore, al decoro ed alla dignità dei soci, derivanti dall’attribuzione alla ricorrente della responsabilità dell’inquinamento ambientale e dal “polverone ingiustamente sollevato dall’ente convenuto, del quale ampia eco hanno dato gli organi di informazione locale”. Tali pretesi danni, infatti, non sembrano in alcun modo connessi all’atto impugnato, che -come osservato- non presuppone alcuna responsabilità della proprietaria, per cui una lesione ai diritti personali della medesima può casomai discendere esclusivamente da comportamenti estranei al contenuto provvedimentale.
Deve invece escludersi la natura provvedimentale dell’altro atto impugnato.
Con la del. G.C. 173/2006 il Comune ha ordinato il pagamento delle spese sostenute nel corso delle operazioni di spegnimento dell’incendio, ma appare evidente, visti anche i generici riferimenti normativi, che l’atto non ha connotazioni autoritative, come peraltro emerge dall’incerto riferimento alla possibili conseguenze (iscrizione a ruolo o di ingiunzione di pagamento) per il caso di mancato pagamento nei termini indicati. Peraltro, la posizione soggettiva da cui muove la ricorrente, costituita dal diritto di proprietà sull'area e dalla dedotta inesistenza di un qualunque obbligo di farsi carico delle spese di intervento, evidenzia l’estraneità della questione dalla giurisdizione del giudice amministrativo, non essendo possibile ricondurre la situazione ad una fattispecie di giurisdizione esclusiva del T.A.R., tanto più dopo l'intervento della Corte costituzionale di cui alla sentenza 204/2004.
Il ricorso è pertanto infondato in parte e per l’altra parte inammissibile.
Le spese di giudizio possono essere peraltro interamente compensate.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per l’Abruzzo - L’Aquila- rigetta parte del ricorso, mentre per altra parte lo dichiara inammissibile. Compensa le spese di giudizio.
Così deciso in L'Aquila nella camera di consiglio del giorno 04/11/2009 con l'intervento dei Magistrati:
Michele Perrelli, Presidente FF
Paolo Passoni, Consigliere
Alberto Tramaglini, Consigliere, Estensore


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