a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Puglia Lecce, Sezione I, 8 settembre 2010


Sulla funzione del piano di recupero anche alla luce della legislazione della Regione Puglia

SENTENZA N. 1949

1. Dopo l’affermarsi di una linea esegetica in forza della quale si riconosceva al piano di recupero funzione meramente attuativa del piano generale, si è fatta strada, specie in dottrina, una più moderna concezione dei rapporti in questione. Si tratta dell’orientamento che tende a svincolare il piano di recupero dal ruolo meramente esecutivo del P.R.G. per ravvisarvi, addirittura, una funzione di tipo misto: di piano in variante, per quel che riguarda gli interventi di recupero del patrimonio edilizio degradato esistente; e di piano attuativo, per le restanti disposizioni. Su questa scia interpretativa si colloca la legislazione della Regione Puglia che prevede un duplice iter di formazione ed approvazione del piano di recupero, fornendone la relativa disciplina con il combinato disposto degli artt. 21, comma 12 e 13 della legge Regione Puglia 31 maggio 1980, n.56. Dette ultime norme stabiliscono che il piano di recupero è adottato con delibera di consiglio comunale e, dopo un iter costituito dalla acquisizione di pareri di uffici e organi tecnici, nonché dalla valutazione delle osservazioni formulate da privati, approvato sempre con delibera della medesima assemblea. Il procedimento in questione si applica al piano di recupero che non comporti variante allo strumento urbanistico generale. Nel caso contrario, l’approvazione del piano di recupero è preceduta dalla approvazione della relativa variante al P.R.G. E’, tuttavia, prevista la possibilità di adottare e approvare, con provvedimento unico, il piano di recupero in variante al P.R.G., seguendo lo stesso procedimento di adozione e di approvazione del prg, qualora il piano di recupero contenga modifiche alle norme di attuazione, nonché varianti al prg, intese ad adeguare il prg stesso ai limiti e rapporti fissati con il dm 2 aprile 1968 n.1444.( art 21, comma 13, legge regione Puglia 31.05.1980, n56). Dalla lettura delle norme della legislazione regionale evocata dalla difesa dei ricorrenti emerge, dunque, la possibilità di approvazione di un unico provvedimento diretto al varo di un piano di recupero che sortisca esiti di variante allo strumento urbanistico generale.

2. La logica della approvazione di un piano di recupero è, in un certo senso, proprio quella di potenziare gli standards urbanistici previsti dalla normazione di settore, stabilendo che l’area da recuperare sia ben servita sul piano delle dotazioni di quartiere e dei servizi messi a disposizione dei residenti.

3. La tesi della difesa appare frutto di una visione semplicistica del piano di recupero, la cui finalità immanente è senz’altro quella di favorire appunto il recupero del patrimonio edilizio degradato, il che, però, può avvenire anche per mezzo di demolizione e successiva riedificazione di edifici nel rispetto delle sagome preesistenti, senza che ciò implichi una deviazione dal modello prescelto dal legislatore, né comporti una ingiustizia tra i proprietari di aree incluse nella perimetrazione del pian di recupero.

FATTO

I ricorrenti censurano la scelta che il Consiglio Comunale di Fasano ha effettuato in sede di adozione e successiva approvazione di un piano di recupero delle zone A- A1 del centro storico di Fasano, determinando una modifica della destinazione urbanistica di un suolo di loro proprietà a parcheggio ad uso pubblico.
Gli interessati espongono di avere formulato osservazioni, nel corso del procedimento, volte ad evidenziare la illegittimità della predetta destinazione urbanistica che, tuttavia , sono state disattese
Il Consiglio Comunale di Fasano , con la delibera del 2 settembre 2008, ha, invero, determinato di “ approvare definitivamente il PPR di recupero delle zone A, As, A1 di Fasano, nelle parti non soggette a variante al Prg , unitamente alle NTE così come corrette e modificate( all.sub E e F) ..di dare mandato all’UTC di depositare il PPR presso il competente ufficio della Regione Puglia, al fine di conseguire l’approvazione definitiva delle parti previste in variante al vigente PRG , unitamente alle NTE così come corrette e modificate ( all.sub E ed F)”
Questi i motivi di ricorso:
violazione e falsa applicazione di legge ( artt27-31 della legge 457/1978);
violazione e falsa applicazione di legge ( art 7 della legge 1150/1942);
violazione e falsa applicazione di legge ( art 21 legge regionale puglia 56/1980);
violazione e falsa applicazione di legge (artt 17 e 18 legge 765/1967, in relazione al dm 2 aprile 1968) ;
violazione e falsa applicazione di legge ( artt.41-42 della cost)
violazione e falsa applicazione di legge (art 3 della legge 241/90. difetto di motivazione);
violazione dei principi in materia di pianificazione urbanistica ;
eccesso di potere per difetto di istruttoria;
eccesso di potere per travisamento. Eccesso di potere per ingiustizia manifesta . sviamento
II- violazione e falsa applicazione di legge(artt 27-31 della legge 457/1978)
Violazione e falsa applicazione di legge ( art 7 della legge 1150/1942)
Violazione e falsa applicazione di legge ( art 21 legge regionale puglia 56/80)
Violazione di legge( artt.1,3,4 e 6 d.m. 2.4.1968 n.1444, art 42 cost)
Violazione di legge( art 3 della legge 241/90: difetto di motivazione)
Eccesso di potere per difetto di presupposto e di istruttoria, nonché per travisamento e sviamento. Eccesso di potere per illogicità e contraddittorietà
III- violazione e falsa applicazione di legge (artt 27-31 legge 457/78)
Violazione e falsa applicazione di legge( art 16 legge regione puglia 56/80)
Violazione e falsa applicazione di legge ( art 21 legge regionale puglia 56/80)
Violazione di legge ( art 3 della legge 241/90: difetto di motivazione )
Violazione e falsa applicazione di legge ( artt 7,8, 10 legge 241/90)
Violazione dei principi in materia di giusto procedimento e partecipazione . eccesso di potere per travisamento, erroneo e/o omesso apprezzamento dei presupposti considerati. Eccesso di potere per difetto di istruttoria, illogicità, contraddittorietà . sviamento
IV- violazione e falsa applicazione di legge( art 97 cost)
Violazione e falsa applicazione di legge( artt. 27 e 31 legge 457/78)
Violazione dei principi in materia di pianificazione urbanistica
Eccesso di potere per illogicità manifesta, contraddittorietà, ingiustizia manifesta travisamento . sviamento;
V- violazione e falsa applicazione di legge (art 15,comma 2 del regolamento regionale 2/2006)
Violazione e falsa applicazione di legge (artt.27-31 legge 457/78)
Violazione e falsa applicazione di legge (art. 7 della legge 1150/1942)
Violazione e falsa applicazione di legge(art 21, legge regione Puglia 56/80)
Violazione e falsa applicazione di legge( artt 17 e 18 della legge 765/1967, in relazione al d.m. 2 aprile 1968)
Violazione e falsa applicazione di legge( artt.41 e 42 cost)
Violazione e falsa applicazione di legge( art 3 della legge 241/90: difetto di motivazione )
Violazione dei principi in materia di pianificazione urbanistica
Eccesso di potere per difetto di istruttoria .eccesso di potere per travisamento. Eccesso di potere per ingiustizia manifesta. Sviamento
VI- violazione di legge(art 78 d.lgs 267/2000)
Violazione e falsa applicazione di legge ( art 97 cost)
Si sono costituiti in giudizio il Comune di Fasano, la società ALISMA srl e Amati Fabiano, i quali hanno chiesto il respingimento del ricorso, a mezzo di note difensive .
La controversia è passata in decisione alla pubblica udienza del 20 maggio 2009


DIRITTO

Con il primo gruppo di censure , i ricorrenti lamentano , in buona sostanza, la violazione delle disposizioni della legge della Regione Puglia 56/80 che stabiliscono la necessità, ai fini dell’approvazione di un piano di recupero in variante al piano regolatore generale , di una preliminare approvazione della variante allo strumento urbanistico generale; ovvero, alternativamente,l’adozione di un unico atto che costituisca approvazione del piano di recupero e contestuale variante al PRG, nel solo caso in cui detta variante sia intervenuta per adeguare il Prg ai limiti e rapporti fissati con il dm 2 aprile 1968 n. 1444.
Dopo aver rammentato la funzione del piano di recupero e il fatto che detto strumento attuativo “ non può contenere norme o prescrizioni difformi da quelle poste col piano regolatore”, i ricorrenti si dolgono della immotivata introduzione, da parte della amministrazione comunale, di un vincolo conformativo a parcheggio, avente ad oggetto l’ area di loro proprietà ( secondo quanto previsto dall’art 43 delle n.t.a. ) senza che si fosse proceduto alla necessaria verifica del fabbisogno dello standard a parcheggio .
Sennonchè, “ la destinazione urbanistica a parcheggio imposta dall’approvato piano di recupero si appalesa illegittima ove si consideri che il suolo dei ricorrenti non è destinato a parcheggio secondo le previsioni del prg vigente del comune di Fasano”
Dunque, “la modifica della destinazione urbanistica dei suoli dei ricorrenti richiedeva la previa attivazione del procedimento di variante del Prg vigente e solo dopo la conclusione del predetto iter di modifica dello strumento urbanistico ,l’amministrazione comunale avrebbe potuto approvare il piano di recupero, così come previsto dall’art 21, comma 12 legge regione puglia, 56/80)”
Né si verte, secondo l’impostazione difensiva dei ricorrenti, nella distinta ipotesi di cui all’art 21, comma 13, a termini della quale è possibile adottare e approvare , con provvedimento unico, il piano di recupero in variante al prg, perché le deliberazioni consiliari impugnate “ non contengono alcun riferimento alla necessità di approvare il piano di recupero in variante al prg per poter adeguare il prg stesso ai limiti e rapporti fissati con il dm 2 aprile 1968 n.1444”.
Il motivo di ricorso è infondato.
La questione di diritto che il Collegio è chiamato a risolvere attiene al rapporto tra il piano di recupero e lo strumento urbanistico generale .
Si osserva, in proposito, che, dopo l’affermarsi di una linea esegetica in forza della quale si riconosceva al piano di recupero funzione meramente attuativa del piano generale, si è fatta strada, specie in dottrina, una più moderna concezione dei rapporti in questione .
Si tratta dell’orientamento che tende a svincolare il piano di recupero dal ruolo meramente esecutivo del prg per ravvisarvi, addirittura, una funzione di tipo misto: di piano in variante , per quel che riguarda gli interventi di recupero del patrimonio edilizio degradato esistente ; e di piano attuativo, per le restanti disposizioni.
Su questa scia interpretativa si colloca la legislazione della Regione Puglia che prevede un duplice iter di formazione ed approvazione del piano di recupero, fornendone la relativa disciplina con il combinato disposto degli artt. 21, comma 12 e 13 della legge Regione Puglia 31 maggio 1980, n.56.
Dette ultime norme stabiliscono che il piano di recupero è adottato con delibera di consiglio comunale e, dopo un iter costituito dalla acquisizione di pareri di uffici e organi tecnici, nonché dalla valutazione delle osservazioni formulate da privati, approvato sempre con delibera della medesima assemblea.
Il procedimento in questione si applica al piano di recupero che non comporti variante allo strumento urbanistico generale .
Nel caso contrario, l’approvazione del piano di recupero è preceduta dalla approvazione della relativa variante al Prg.
E’, tuttavia, prevista la possibilità di adottare e approvare, con provvedimento unico, il piano di recupero in variante al Prg, seguendo lo stesso procedimento di adozione e di approvazione del prg, qualora il piano di recupero contenga modifiche alle norme di attuazione , nonché varianti al prg, intese ad adeguare il prg stesso ai limiti e rapporti fissati con il dm 2 aprile 1968 n.1444.( art 21, comma 13, legge regione Puglia 31.05.1980, n56)
Dalla lettura delle norme della legislazione regionale evocata dalla difesa dei ricorrenti emerge, dunque, la possibilità di approvazione di un unico provvedimento diretto al varo di un piano di recupero che sortisca esiti di variante allo strumento urbanistico generale.
Detta opzione procedimentale costituisce la risultante di una scelta improntata a discrezionalità politico-amministrativa, che compete al Consiglio Comunale anche alla luce dell’art 42 del d.lgs 267/2000.
E’, infatti, evidente che la concentrazione, per così dire, in un unico provvedimento è contemplata quando il piano di recupero, pur incidendo sulle scelte effettuate in sede di approvazione dello strumento urbanistico generale delle quali finisce col comportare una modifica, riguardi un brano di territorio comunale circoscritto, ovvero implichi una modifica non sensibile della impostazione generale del prg. .
In altri termini, lo stesso legislatore regionale ha concesso l’opportunità di un procedimento semplificato nel solo caso in cui l’esito di variante al PRG , per la sua portata limitata, non implichi necessariamente la preventiva compartecipazione della Regione alle scelte decisive di governo del territorio.
Questo appare il senso dell’ultimo inciso della disposizione sopra richiamata “ sempre che tali modifiche e o varianti non incidano sui criteri informatori del Prg.
Sicchè, nel caso di specie, l’iter procedimentale seguito dal Consiglio Comunale di Fasano appare rispettoso della disciplina di settore una volta che si consideri che il procedimento di formazione ed approvazione del piano particolareggiato di recupero prevede, per le parti in variante al prg, l’esame delle osservazioni e la trasmissione del Piano alla Regione Puglia per l’approvazione definitiva , ai sensi dell’art 16 della l.r. 56/80, applicabile in virtù dell’art 21 comma 14 stessa legge.
Nel caso che ci occupa, la possibilità di attuare le previsioni del Prg a mezzo di un piano di recupero è stata poi normata dall’art 48 delle norme tecniche di attuazione del Prg, il quale stabilisce che “ tutta la zona A relativa al centro storico di Fasano viene definita come zona di recupero ai sensi dell’art 27 della legge 457/78”.
Ciò implica una chiara riserva di piano di recupero per quel che concerne gli interventi nelle aree con classificazione A , di cui si controverte.
Ma altra significativa previsione concerne il divieto di destinazione d’uso nelle zone A e A1 relativamente all’insediamento di stazioni di rifornimento di carburante , così come previsto dall’art 45 delle stesse nn.tt.aa del Prg.
A tal proposito deve ricordarsi che la ragione principale sottesa alla proposizione del presente gravame è proprio quella di contestare una non meglio precisata variazione alla destinazione d’uso della zona in cui i ricorrenti sono proprietari di un suolo che, per quanto si è esposto, non solo non risulta apportata in concreto dal piano di recupero,- i ricorrenti non hanno mai precisato quale fosse la destinazione d’uso prevista in origine- ma mai avrebbe potuto ricevere attuazione nel senso divisato dagli interessati, secondo le previsioni del Prg .
Anche la censura – II /III motivo di ricorso - che riguarda il sovradimensionamento degli standards urbanistici è da ritenere priva di pregio.
I ricorrenti affermano che “ con gli atti impugnati l’amministrazione comunale ha proceduto a sovradimensionare immotivatamente e, quindi, illegittimamente gli standards urbanistici”
E, ancora, si sostiene “ la illegittimità della destinazione a parcheggio in assenza di una specifica destinazione del vigente Prg e soprattutto in assenza di una adeguata istruttoria che desse contezza della necessità di reperire nuove aree a standard”
Si tratta di una censura inammissibile , non essendo stata fornita la dimostrazione della lesione diretta subita dagli interessati attraverso un sovradimensionamento di standards urbanistici capace di risolversi , in via ipotetica, in una modifica in peius della destinazione d’uso del suolo di proprietà dei ricorrenti medesimi.
Così come vale porre in risalto che la logica della approvazione di un piano di recupero è, in un certo senso, proprio quella di potenziare gli standards urbanistici previsti dalla normazione di settore , stabilendo che l’area da recuperare sia ben servita sul piano delle dotazioni di quartiere e dei servizi messi a disposizione dei residenti.
Pure infondata è la censura relativa alla ingiustizia manifesta IV motivo di ricorso-che si è perpetrata nel momento in cui “ si appone un vincolo conformativo a parcheggio del suolo dei ricorrenti , non previsto dal Prg vigente, mentre allo stesso tempo si rende edificabile , assoggettando alla favorevole disciplina urbanistica della zona B1, altra parte del territorio comunale ricompreso nel perimetro del piano di recupero”
La tesi della difesa appare frutto di una visione semplicistica del piano di recupero , la cui finalità immanente è senz’altro quella di favorire appunto il recupero del patrimonio edilizio degradato, il che, però, può avvenire anche per mezzo di demolizione e successiva riedificazione di edifici nel rispetto delle sagome preesistenti , senza che ciò implichi una deviazione dal modello prescelto dal legislatore, né comporti una ingiustizia tra i proprietari di aree incluse nella perimetrazione del pian di recupero.
Quanto al V motivo di ricorso, esso è del pari inaccoglibile atteso che la possibilità di insediare una stazione di rifornimento carburanti in pieno centro storico è stata , per quanto già si è evidenziato, esclusa in radice dalle norme tecniche di attuazione al Piano regolatore vigente nel comune di Fasano.
Merita,infine , di essere rigettato anche l’ultimo motivo di ricorso.
La dedotta sussistenza di una ragione di incompatibilità che avrebbe dovuto indurre un consigliere comunale ad astenersi dal prendere parte alla votazione relativa alla approvazione finale del piano di recupero in argomento , in quanto socio di una società proprietaria di suoli ricompresi nella perimetrazione del piano, è esplicitata in termini generici.
Né i ricorrenti si sono sforzati di comprovare la sussistenza di una correlazione immediata e diretta tra il contenuto della deliberazione e specifici interessi dell’amministratore “ della cui imparzialità si dubita, secondo quanto richiede l’art 78 del d.lgs 267/2000, in caso di approvazione “ sospetta” di piani urbanistici.
Ritiene, il Collegio, che da questo punto di vista l’affermazione secondo la quale “ a seguito della approvazione del piano di recupero impugnato con il presente ricorso , la disciplina giuridica dell’area di proprietà della società Alisma s.r.l. è fissata dall’art 19 delle nta relativo al Comparto di facciata “appare insufficiente
Il ricorso va conclusivamente respinto.
Le spese possono essere compensate .

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sezione prima di Lecce, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe , lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Lecce nella camera di consiglio del giorno 20/05/2009 con l'intervento dei Magistrati:
Aldo Ravalli, Presidente
Carlo Dibello, Referendario, Estensore
Claudia Lattanzi, Referendario


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