a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Friuli Venezia Giulia, 4 ottobre 2010


Sulle modalità per consentire il diritto di accesso alla documentazione amministrativa

SENTENZA N. 697

Se a fronte di una generica domanda di accesso la P.A. non è tenuta a elaborare dati in suo possesso al fine di soddisfarla (C.d.S. VI n. 1683/1998), un irretrattabile assenso all’accesso da parte della P.A. costringe il giudice a stabilire, in sostituzione delle illegittime modalità di esecuzione dell’accesso disposte dal Comune, le modalità con le quali tale Amministrazione dovrà dare esecuzione alla propria statuizione di accoglimento della richiesta dei ricorrenti, stabilendo che il Segretario Comunale, entro 30 giorni, inviterà i ricorrenti ad accedere ai fascicoli di archivio presso i quali potrebbe essere reperita la documentazione da loro ricercata.

FATTO E DIRITTO

1.1. I ricorrenti, Signori Clelia Barbara Candido e Beppi Fulvio Candido, espongono che la prima di essi ha presentato in data 28 dicembre 2009 al Sindaco del Comune di Rigolato un’istanza di accesso a documentazione amministrativa così formulata: “Chiedo mi sia direttamente consentito l’accesso ai seguenti documenti amministrativi. 1. Documenti di cui alla concessione edilizia di data 17 dicembre 1984 (voltura della concessione 17 del 18 aprile 1975), della sua variante del 20 dicembre 1984, della successiva autorizzazione di abitabilità 2/77 del 18 gennaio 1986, in particolare tutti attinenti agli allacciamenti idrico e fognario (le concessioni di allora dettavano disposizioni in merito alla rete idrica che dovevano conformarsi a quanto disponeva il regolamento comunale approvato il 26 settembre 1948 – delibera C.C. 52). 2) Relativamente ai tratti delle/a condotte/a d’acqua potabile e della fognatura che direttamente riguarda la mia abitazione di Magnanins (tratto di 40/50 metri che parte all’incirca dal punto in cui la strada comunale si innesta nella strada regionale in prossimità della pubblica fontana); a) corrispondenza tra Comune e la concessionaria Carniacque S.p.a. sulle disfunzioni che io ed altri avevamo segnalato al Comune il 4 gennaio 2006 (Prot. 36) ed a quelle a più riprese rilevate direttamente da Carniacque (in particolare il fatto che le locali condotte fognarie del diametro 300, a valle hanno una strozzatura che riduce di circa il 50% il loro diametro, il che determina la fuoriuscita dei liquami quando piove forte); b) corrispondenza tra Comune e autorità sanitarie ed altre autorità preposte alla tutela ambientale, sempre su tali tema ; c) documenti: atti a conoscere su cosa si fondi l’affermazione che le locali condotte dell’acquedotto (ultimi 30/50 metri) che per il vigente regolamento in materia sono comunali, siano per l’amministrazione di proprietà privata (anche mia); atti ad indicare dove esattamente è posizionato in loco il punto di separazione tra le condotte di proprietà pubblica e quelle che il Comune asserisce essere di proprietà privata (di mia proprietà in particolare), punto che non è rinvenibile nel locale pozzetto/rete idrica; atti a dimostrare a chi appartenga l’asserita (del Comune) proprietà privata dello stesso tratto di rete idrica che serve anche la mia abitazione, posizionato sotto suolo pubblico e sotto proprietà di soggetti terzi; atti a dimostrare a chi competa la manutenzione ordinaria e straordinaria del tratto e/o dei tratti di rete idrica che – in loco – inizia dalla condotta comunale del DN 65 a (sic!) termina nella mia abitazione; atti a dimostrare a chi competa la manutenzione ordinaria e straordinaria del tratto e/o dei tratti di rete fognaria che, in loco, si trova/no sotto e/o a fianco la strada regionale; atto ad individuare il punto dove mi è possibile installare un contatore; 3. Tutti i documenti che disciplinano i rapporti tra il Comune e la concessionaria per il servizio Carniacque, relativamente a fognature e condotte idriche (in particolare l’inventario delle locali condotte di proprietà comunale di cui alla convenzione Comune-concessionaria, convenzione di cui posseggo già una copia), atti ad individuare (per quanto mi riguarda) competenze, responsabilità, miei interlocutori; 4. Documenti indicanti i costi complessivi sostenuti, le ragioni che hanno portato alla sua costruzione ed al suo potenziamento, relativamente a quella parte all’acquedotto comunale, quello costruito ex novo in sostituzione di un impianto idrico privato una decina d’anni fa e recentemente potenziato che serve l’immobile posto in località Calcino (ultimo tratto, quello dalla Fario in poi). Il mio interesse a questi specifici documenti è legato al fatto che quanto il Sindaco ha affermato: a) nella lettera a Laura Candido del 25 agosto 2004 (Prot. 4125); b) nella sua lettera in risposta alla nota della Prefettura del 21 novembre 2005; quanto afferma la relazione del tecnico comunale al Sindaco del 23 novembre 2005 (Prot. 5693); quanto ha deciso la Giunta Comunale in data 5 dicembre 2007 (delibera 103 in relazione al decreto 528/CD2/2007 richiamato dalla delibera stessa) lasciano supporre che, nel mio caso, il Comune si sia ingiustificatamente comportato, a mio danno, in modo non uniforme rispetto a questa situazione. 5. Tutti gli altri relativi, connessi documenti, secondo quanto dispongono gli artt. 12, 13, 14, 15 della legge regionale 11 del 2005. L’istanza è motivata dalla necessità di tutelare i miei interessi anche – ma non solo – in relazione alle connesse vicende che – da tempo – sono ben note a quest’amministrazione comunale. Ritengo, infatti, che il Comune mi abbia illegittimamente danneggiata anche impedendo, di fatto, che Carniacque svolga su quel tratto tutte le attività che per convenzione le competono. … Perché l’attività lavorativa mi impone di soggiornare stabilmente all’estero, delego fin d’ora ad accedere ai documenti richiesti per mio conto ed i mio nome (sic!) mio fratello Beppi Fulvio Candido” (cfr. doc. 1 di parte ricorrente).
Con nota Prot. ARA0000413 dd. 27 gennaio 2010, indirizzata alla Sig.ra Clelia Barbara Candido, il Sindaco di Rigolato ha informato quest’ultima che “in relazione alla sua comunicazione di data 28 dicembre 2009 pervenuta al protocollo comunale in data 31 dicembre 2009 e registrata al numero 0006310 … considerando la genericità della documentazione domandata, gli uffici comunali provvederanno con successiva comunicazione ad inviarle il materiale richiesto. Per quanto riguarda quanto il punto 2, lettera c) della sua lettera si informa che questa Amministrazione inoltrerà la richiesta alla ditta Carniacque S.p.a. di Tolmezzo, attuale gestore del servizio idrico integrato. Cordiali saluti” (cfr. ibidem, doc. 6).
1.2. Ciò posto, con il ricorso in epigrafe, proposto a ‘sensi dell’art. 25 della L. 7 agosto 1990 n. 241 e successive modifiche e notificato sia al Comune di Rigolato che a Carniacque, i Signori Clelia Barbara Candido e Beppi Fulvio Candido chiedono l’annullamento “delle determinazioni amministrative in materia di accesso ai documenti amministrativi, anche in materia ambientale”, comunicate ai ricorrenti dal Sindaco del Comune di Rigolato con nota raccomandata A.R. Prot. ARA0000413 dd. 27 gennaio 2010, pervenuta il successivo 29 gennaio 2010, a fronte della domanda di Clelia Barbara Candiso del 28 dicembre 2009.
I ricorrenti, in buona sostanza e per quanto segnatamente attiene all’economia della presente causa, evidenziano che, pur a fronte di quanto affermato nella surriportata nota del Sindaco, ad “oggi”, dopo quasi due mesi dalla domanda, nulla si sacirca l’inoltro della richiesta a Carniacque e circa il preannunciato invio del “materiale richiesto””. (cfr. pag. 3 dell’atto introduttivo del presente giudizio).
Sempre secondo i ricorrenti, anche se l’atto del Sindaco non mette in dubbio la legittimità della loro istanza di accesso, tuttavia esso non è motivato, in difformità dalla regola generale contenuta nell’art. 3 della L. 7 agosto 1990 n. 241, e mancherebbe pure della “necessaria precisione, perché (relativamente a tutto quanto era stato chiesto) non fissa gli ambiti della sua validità, né la sua esatta portata. Ma, soprattutto” conterrebbe “delle disposizioni che rendono impraticabile il pieno esercizio del diritto”, posto che “in questo caso le operazioni di invio del “materiale” … si collocano in un momento logico e cronologico anteriore alla messa a disposizione del richiedente i documenti; … che il primo comma dell’art. 22 della L. 241 del 1990 qualifica il diritto di accesso come “diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia di documenti amministrativi …”; che l’art. 25 della stessa legge dispone che “il diritto di accesso si esercita mediante esame ed estrazione di copia dei documenti amministrativi, nei modi e con i limiti indicati dalla presente legge. L’esame dei documenti è gratuito”; che l’art. 7 del D.P.R. 12 aprile 2006 n. 184 … precisa che “l’atto di accoglimento della richiesta di accesso contiene l’indicazione dell’ufficio, completa della sede, presso cui rivolgersi, nonché di un congruo periodo di tempo, comunque non inferiore a quindici giorni, per prendere visione dei documenti o per ottenerne copia. … l’esame dei documenti avviene presso l’ufficio… L’esame dei documenti è effettuato dal richiedente … l'interessato può prendere appunti e trascrivere in tutto o in parte i documenti presi in visione …”; che l’art. 9 del D.P.R. 184 del 2006 prevede che il rifiuto, il differimento o la limitazione dell’accesso richiesto in via formale devono essere motivati, con la specificazione delle circostanze in base alle quali la richiesta non può essere accolta, o deve essere differito l’accesso, o con l’indicazione dei documenti sottratti all’accesso. La richiesta al Comune era che fosse “direttamente consentito l’accesso”, non che fosse inviato del materiale. Ad ogni modo, anche a voler ammettere tale possibilità, l’invio avrebbe dovuto essere fatto all’estero, dove (come già comunicato al Comune nella domanda d’accesso) l’istante abita e lavora stabilmente. All’indirizzo che al Comune non è mai stato indicato” (cfr. ibidem, pagg. 5 e 6).
2. Non si sono costituiti in giudizio i pur intimati Comune di Rigolato e Carniacque.
3. Con memoria depositata il 28 giugno 2010 la parte ricorrente ha formulato, tra l’altro, proprie osservazioni sulla sopravvenuta astensione di due giudici menzionata nel decreto presidenziale n. 5 dd. 15 aprile 2010, con il quale – per l’appunto – “considerato che alla camera di consiglio del 14 aprile 2010 i membri del Collegio, con esclusione del Presidente, hanno dichiarato di astenersi, per aver già trattato singolarmente questioni connesse; considerata pertanto l’opportunità di rinviare il presente procedimento, vista l’impossibilità di decidere e ritenuta l’incompatibilità dei suddetti membri”, è stato disposto il rinvio della trattazione della presente causa all’udienza camerale del 14 luglio 2010, nel corso della quale non è stato peraltro possibile formare il nuovo collegio giudicante, con conseguente necessità di differire l’udienza stessa alla data odierna.
Secondo la parte ricorrente, infatti, il dichiarato motivo di rinvio non risulterebbe fondato, posto che l’art. 51, comma 2, c.p.c., applicabile anche al processo amministrativo, si caratterizzerebbe per l’apprezzamento del giudice “che si staglia discrezionale, personale e insindacabile, onde per cui la mancata astensione in alcun modo può essere censurata mediante ricusazione, così come dalla stessa non ridonda alcuna conseguenza processuale e disciplinare: solo il singolo giudice può chiedere al suo “capo” l’autorizzazione: senza obblighi, neppure per il “capo dell’ufficio” che, ricevuta la domanda del giudice, potrebbe anche negargli il permesso richiesto” (cfr. ivi, pag. 1).
La parte ricorrente prosegue, quindi, contestando - in una sua probabilistica ricostruzione dei motivi dell’astensione di cui trattasi - la sussistenza di una connessione con altro ricorso già pendente innanzi a questo stesso T.A.R. sub R.G. 285 del 2008 tra lei e il Comune di Rigolato in tema di accesso a documenti amministrativi della medesima indole, già definito con sentenza n. 495 dd. 1 settembre 2008 dichiarativa dell’inammissibilità dell’impugnazione e in ordine alla quale era stato poi proposto sub R.G. 656 del 2008 ricorso per revocazione respinto, poi, con sentenza n. 487 dd. 26 giugno 2009.
La parte ricorrente, da ultimo, conclude le proprie osservazioni evidenziando che il Presidente del Collegio, a differenza dei due giudici a latere, ha ritenuto – per contro – di non astenersi dalla trattazione della presente causa.
4. All’odierna camera di consiglio la parte ricorrente ha prodotto agli atti di causa un’ulteriore memoria, con la quale precisa che le proprie richieste, per quanto segnatamente attiene alla documentazione di cui al n. 2, lettera c), della propria istanza dd. 28 dicembre 2009, sono dirette ad ottenere dal Comune di Rigolato la produzione dei documenti in ordine ai quali, dal 2004, tale Amministrazione seguiterebbe a fondare la sua affermazione circa l’inizio della derivazione privata dalla condotta del civico acquedotto che alimenta le unità abitative dei ricorrenti medesimi, nonché dei documenti “su cui, nel 2007, il direttore tecnico di Carniacque, Ing. Zannier, ha fondato la sua affermazione circa l’inizio (peraltro, non individuabile) della derivazione privata della condotta del civico acquedotto e sulla asserita natura privata delle condotte poste a valle (lettera del 18 gennaio 2007, Prot. 40/Ing. Gz, a cui non sono seguite le precisazioni immediatamente richieste dalla ricorrente con fax) malgrado con appositi strumenti abbia appurato che la derivazione si trova sotto il suolo pubblico, e che condotte “private” passano sotto più suoli pubblici e privati” (cfr. ivi).
La causa è stata quindi trattenuta per la decisione.
5. Il Collegio deve innanzitutto farsi carico di esaminare le osservazioni della parte ricorrente circa l’intervenuta astensione di due magistrati di questo T.A.R. dalla trattazione del presente ricorso.
La decisione del giudice di astenersi, a’ sensi di quanto disposto dall’art. 51 c.p.c. (applicabile anche al presente processo dapprima per effetto del combinato disposto dell’art. 19 della L. 6 dicembre 1971 n. 1034 e dell’art. 47 del R.D. 17 agosto 1907 e – ora – dell’art. 17 del D.L.vo 2 luglio 2010 n. 104) non è comunque dalla parte medesima contestabile, posto che - come riconosce la stessa parte ricorrente – la decisione del magistrato di astenersi, fermi comunque i casi di astensione obbligatoria di cui ai numeri da 1 a 5 dell’anrt. 51 c.p.c. predetto, “si staglia discrezionale, personale e insindacabile” e che, pertanto, non può neppure essere dalla parte stessa contestato anche l’assenso, ovvero il diniego di assenso all’astensione emessi dal capo dell’ufficio.
In conseguenza di ciò, il presente Collegio deve reputarsi ritualmente costituito e altrettanto conseguentemente fissata in modo altrettanto rituale la presente udienza camerale.
6.1. Tutto ciò premesso, il ricorso va accolto entro i limiti qui appresso specificati.
6.2. E’ incontroverso che l’Amministrazione Comunale, presumibilmente nell’applicazione dell’art. 29, comma 2 quater della L. 241 del 1990 come inserito dall’art. 10, comma 1, lettera b), della L. 18 giugno 2009 n. 69, ha inteso nella specie oltremodo favorire la parte ricorrente esprimendo un suo ormai irretrattabile assenso all’accesso di documentazione amministrativa non sempre rappresentativa di “informazioni ambientali” così come definite dall’art. 2, comma 1, lett. A), del D.L.vo 19 agosto 2005 n. 195 e che, pertanto, per più aspetti, è stata accolta una domanda che, seppur non condizionabile di per sé dalla maggiore o minore difficoltà di reperimento della documentazione richiesta nelle relative raccolte, sarebbe risultata ragionevolmente preclusa nel suo esito dalla sua intrinseca genericità, nonché dalla necessità di un'attività valutativa ed elaborativa dell’Amministrazione adita. (cfr. sul punto, ad es., Cons. Stato , Sez. VI, 16 dicembre 1998 n. 1683; il principio per cui “la pubblica amministrazione non è tenuta ad elaborare dati in suo possesso al fine di soddisfare le richieste di accesso”, salvi – per l’appunto – i casi normati dal predetto D.L.vo 195 del 2005 è ora esplicitamente affermato dall’art. 2, comma 2, ultima parte, del D.L.vo 12 aprile 2006 n. 184).
Ciò posto, risultano fondate le censure dei ricorrenti circa l’assunto contenuto nel provvedimento del Sindaco qui impugnato, secondo il quale “gli uffici comunali provvederanno con successiva comunicazione ad inviar (e) … il materiale richiesto”: e ciò proprio perché, come correttamente affermato dai ricorrenti medesimi, dal combinato disposto dell’attuale formulazione degli art. 22 e 25 della L. 241 del 1990, nonché dell’art. 7 del D.P.R. 184 del 2006 consta che il diritto di accesso essenzialmente si attua mediante la previa visione e l’estrazione della copia della documentazione richiesta presso l’ufficio indicato nell’atto di accoglimento della richiesta, nelle ore di ufficio, alla presenza, ove necessaria, di personale addetto.
Nel caso in esame, è compito pertanto di questo giudice stabilire, in sostituzione delle illegittime modalità di esecuzione dell’accesso disposte dal Comune, le modalità con le quali tale Amministrazione, in conformità alla disciplina testè citata, dovrà dare esecuzione alla propria statuizione di accoglimento della richiesta dei ricorrenti.
Entro il termine di giorni 30 (trenta) decorrente dalla comunicazione della presente sentenza, ovvero dalla sua notificazione se anteriormente eseguita, il Segretario Comunale inviterà i ricorrenti, contattandoli entrambi a mezzo raccomandata A.R. presso il domicilio di Via Monte Vodice n. 31 – 33100 Udine da loro dichiarato nell’atto introduttivo del presente giudizio, al fine di farli accedere ai fascicoli di archivio presso i quali potrebbe essere reperita la documentazione da loro ricercata e consentirà ai ricorrenti medesimi di ispezionarne il contenuto e di trarre copia di tutta la documentazione reputata di loro interesse, corrispondendo l’importo dovuto per la riproduzione dei relativi atti.
Poichè, ragionevolmente, la quantità della documentazione ricercata non renderà possibile l’esaurimento in una sola giornata delle ricerche, e poiché non risponde per certo ai canoni di buon andamento dell’azione amministrativa di cui all’art. 97 Cost. il protrarsi oltre misura della distrazione di personale (notoriamente scarso) dipendente dell’Amministrazione Comunale per il compito di necessaria assistenza per le ricerche predette, ogni accesso dei ricorrenti non potrà eccedere le due ore giornaliere e le relative operazioni dovranno proseguire almeno sette giorni dopo la conclusione della precedente sessione.
Alla fine di ogni sessione sarà, inoltre, compilato un breve processo verbale recante gli estremi degli atti dei quali è stata rilasciata copia.
7. Per quanto attiene agli atti in ordine ai quali l’Amministrazione Comunale ha rinviato a quanto detenuto da Carniacque in applicazione dell’art. 6, comma 2, del D.P.R. 184 del 2006 e individuati dal punto 2, lett. c), dell’istanza dei ricorrenti dd. 28 dicembre 2009 (ossia documenti atti a conoscere su cosa si fondi l’affermazione che le locali condotte dell’acquedotto, ultimi 30/50 metri, che per il vigente regolamento in materia sono comunali, siano per l’amministrazione di proprietà privata; atti ad indicare dove esattamente è posizionato in loco il punto di separazione tra le condotte di proprietà pubblica e quelle che il Comune asserisce essere di proprietà privata, punto che non è rinvenibile nel locale pozzetto/rete idrica; atti a dimostrare a chi appartenga l’asserita (del Comune) proprietà privata dello stesso tratto di rete idrica che serve anche l’abitazione di cui trattasi e posizionato sotto suolo pubblico nonchè sotto proprietà di soggetti terzi; atti a dimostrare a chi competa la manutenzione ordinaria e straordinaria del tratto e/o dei tratti di rete idrica che – in loco – inizia dalla condotta comunale del DN 65 e termina nell’abitazione di cui trattasi; atti a dimostrare a chi competa la manutenzione ordinaria e straordinaria del tratto e/o dei tratti di rete fognaria che, in loco, si trova/no sotto e/o a fianco la strada regionale; atto ad individuare il punto dove mi è possibile installare un contatore), l’accesso avrà luogo con le medesime modalità di cui al precedente § 6.2, su iniziativa del Direttore Generale pro tempore della Società.
8. E’ comunque auspicabile che i ricorrenti desistano, per il futuro, e proprio in riconoscimento della rilevante collaborazione ottenuta dall’Amministrazione Comunale, dal proporre nuove e del tutto defatiganti iniziative giudiziali e che dimostrino – pertanto - a loro volta un atteggiamento costruttivo nei loro rapporti con l’Amministrazione Comunale e la Società concessionaria del servizio, rifuggendo in particolare dallo schema mentale secondo cui quanto non viene reperito documentalmente negli archivi di tali soggetti pubblici o sarebbe stato loro dolosamente occultato, ovvero comporterebbe l’automatica infondatezza delle tesi in diritto o dei giudizi tecnici espressi dai soggetti stessi: tesi e giudizi che i ricorrenti, a loro volta, se dissenzienti al riguardo, non potranno che contestare nelle competenti sedi di giudizio nell’evidente impossibilità che per ognuna di tali tesi o che per ognuno di tali giudizi sussistano, sempre e comunque, puntuali supporti documentali.
Proprio con questo auspicio il Collegio reputa di compensare integralmente le spese e gli onorari del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia (Sezione Prima)
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia, definitivamente statuendo sul ricorso in epigrafe, lo accoglie nei limiti di cui in motivazione e,per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato nei limiti di cui in motivazione e disponendo le misure di cui al § 6.2. e § 7 della presente sentenza.
Compensa integralmente tra tutte le parti le spese e gli onorari del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Trieste nella camera di consiglio del giorno 29 settembre 2010 con l’intervento dei magistrati:
Saverio Corasaniti, Presidente
Fulvio Rocco, Consigliere, Estensore
Marco Buricelli, Consigliere


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