a cura del Dott. Francesco Barchielli



Consiglio di Stato, Sezione IV, 12 ottobre 2010


Sugli obblighi a carico del Comune in seguito alla decadenza dei vincoli urbanistici che comportano l''inedificabilità assoluta determinata dall''inutile decorso del termine quinquennale

SENTENZA N. 7442

La decadenza dei vincoli urbanistici che comportano l'inedificabilità assoluta ovvero che privano il diritto di proprietà del suo sostanziale valore economico, determinata dall'inutile decorso del termine quinquennale di cui all'art. 2 comma 1 l. 19 novembre 1968 n. 1187, decorrente dall'approvazione del piano regolatore generale, obbliga il Comune a procedere alla nuova pianificazione dell'area rimasta priva di disciplina urbanistica, obbligo che può però essere assolto a mezzo sia di una variante specifica che di una variante generale, che sono gli unici strumenti che consentono all'amministrazione comunale di verificare la persistente compatibilità delle destinazioni già impresse ad aree situate nelle zone più diverse del territorio comunale rispetto ai principi informatori della vigente disciplina del piano regolatore ed alle nuove esigenze di pubblico interesse (Consiglio Stato , sez. IV, 21 agosto 2006 , n. 4843).

FATTO E DIRITTO

1.- In primo grado, la società appellata ha chiesto che venisse dichiarata l’illegittimità del silenzio serbato dal Comune di L’Aquila in relazione ad un’istanza da essa ricorrente proposta in data 26.3.2009 ed intesa ad ottenere una pronuncia della medesima Amministrazione sulla richiesta di riqualificazione urbanistica dei suoli di proprietà, per intervenuta decadenza dei relativi vincoli e mediante variante specifica.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Abruzzo, ha accolto il ricorso proposto dalla società interessata e, per l’effetto, ordinato al Comune odierno appellante di concludere il procedimento attivato con istanza del 26.3.2009 con un provvedimento espresso e motivato nel termine di 60 giorni dalla comunicazione e/o notifica della pronuncia, riservando la nomina di un Commissario ad acta su richiesta di parte.
A dire dei primi giudici non costituirebbe ragione giustificativa del silenzio (e dell’inerzia) la emanazione di atti generali, quali quelli richiamati nella memoria di costituzione del Comune di L’Aquila e consistenti in una impostazione generalizzata di ritipizzazione di tutti i vincoli decaduti, in quanto qualificabili di mero indirizzo, cronologicamente precedenti al sisma, ed anche incerti relativamente ai tempi della relativa necessaria definizione procedimentale; inoltre, neppure sarebbe pertinente il richiamo operato dalla difesa del Comune al disposto di cui all’art. 44 della L.R. 3.3.1999, n.11, in ordine alla necessità di attendere il decorso del termine di un anno dalla diffida per ritenere inadempiente l’Amministrazione rispetto all’obbligo di ridisciplinare le aree con vincoli scaduti; ancora, rilevante sarebbe invece il termine “massimo” fissato dalla diffida (non inferiore ai quarantacinque giorni, ma nella specie ben superiore a novanta, tenuto conto della data di notifica del ricorso) entro cui il Comune avrebbe dovuto avviare il procedimento di riqualificazione urbanistica.
2.- Il Comune di L’Aquila, con l’appello in esame fondato su due ordini di censura, a riforma della sentenza gravata, ha chiesto che il ricorso di primo grado sia respinto, deducendo il mancato decorso del termine di un anno per la conclusione del procedimento di formazione delle aree con vincoli decaduti, come previsto dall’art. 44, comma 1 quinquies, della legge regionale Abruzzo 3 marzo 1999 n. 11, nonché la contraddittorietà della sentenza laddove, da un lato, individua correttamente la priorità di procedere alla ridefinizione urbanistica dell’intero territorio comunale -specialmente in esito allo stravolgimento conseguente ai recenti eventi sismici- e, dall’altro, invece, irragionevolmente conclude nel senso di assentire ad una riqualificazione territoriale settoriale con specifica variante di ritipizzazione, addirittura con termine ridotto rispetto alla previsione di cui alla citata legge regionale.
Con la memoria di costituzione, la società appellata ha opposto l’intervenuta formazione del giudicato su due punti di motivazione della sentenza asseritamente non censurati (il Comune obbligato principale ai sensi dell’art. 2 della legge 19 novembre 1968 n. 1187 mentre la Provincia essere competente all’esercizio del potere sostitutivo in relazione al richiamato art. 44 delle L.R. n. 11/1999 ed, inoltre, il Comune essere tenuto a provvedere “entro un termine che non può essere inferiore ai quarantacinque giorni”, diffida che va solo inoltrata per conoscenza alla Provincia); ha altresì opposto l’inammissibilità dell’appello o comunque la sua infondatezza in quanto la norma di legge regionale non sarebbe finalizzata a regolamentare i rapporti tra i privati ed i Comuni, né lo speciale procedimento di cui all’art. 21 bis della legge n. 1034 del 1971 invece nella specie seguito da essa appellata, bensì solo ed esclusivamente il potere sostitutivo della Provincia; infine, a contrastare il secondo motivo di appello, l’obbligo ad ogni modo in capo al Comune di provvedere alla ritipizzazione in conseguenza della scadenza dei relativi vincoli.
La causa è stata trattenuta in decisione alla Camera di Consiglio del 27 luglio 2010.
3.- L’appello è fondato e la sentenza merita di essere riformata.
In linea preliminare va osservato come, nella specie, non si sia formato alcun giudicato interno perché sia la controversia che gli aspetti di motivazione della sentenza in questione attengono all’ esatta interpretazione dell’art. 44 della legge regionale già citata.
La norma in esame, nei comma 1-bis, 1-quinquies ed 1-sexies aggiunti dall'articolo 1 della legge regionale n. 31 del 17-10-2005 che qui rilevano, si limita a disporre solo nei termini di seguito riportati:
“1 bis. Per l'applicazione di quanto disposto al punto 1 lettera b) comma 1 del presente articolo, il Comune interessato, entro il termine massimo fissato dalla diffida, provvede a dare comunicazione dell'avvio del procedimento agl' interessati ed all'Amministrazione Provinciale, ai sensi degli artt. 7 e 8 della Legge 7 agosto 1990, n. 241, nel rispetto delle procedure e contenuti disciplinati dalla L.R. 18/1983 nel testo in vigore e del D.P.R. 8.6.2001, n. 327.
1 quinquies. Il procedimento di definizione delle aree per le quali sono scaduti i vincoli urbanistici ai sensi dell'art. 2 della legge 1187/1968 promosso a seguito di diffida ad adempiere da parte dei proprietari interessati, deve essere concluso da parte del Commissario ad acta oppure dell'Amministrazione comunale, anche nei casi di cui al comma 1 ter, entro il termine perentorio di un anno.
1 sexies. Il termine di cui al comma 1 quinquies non si applica ai procedimenti di particolare complessità i cui tempi sono disciplinati dall'art. 8 punto 2 lettera c bis della legge n. 241/90”.
Orbene, alla stregua di tali disposizioni sopravvenute ed alla piana loro lettura, la tesi dei primi giudici –secondo cui la norma in argomento, nel prevedere un termine di quarantacinque giorni dalla diffida entro il quale il Comune deve avviare il procedimento, finisce per postulare, nel caso di inerzia civica, una formazione di silenzio-rifiuto ulteriore ed anticipata rispetto all'ordinario silenzio rifiuto per mancata emanazione del provvedimento finale e che l'interessato può far valere detta eventuale inerzia nell'avvio del procedimento trascorsi vanamente quarantacinque giorni dalla diffida, senza così dover attendere la scadenza del termine annuale di conclusione del procedimento stesso- non può essere condivisa.
Infatti, ad avviso del Collegio, il termine di diffida in questione previsto ha semplice natura ordinatoria e funzione solo di radicare il momento a decorrere dal quale il Comune è tenuto a provvedere entro il tempo perentorio di legge assegnato di un anno; del resto, la comunicazione di cui agli artt. 7 e 8 della legge n. 241 del 1990, rientrando nella categoria degli atti preparatori c.d. endoprocedimentali, non è dotata di autonoma lesività e, pertanto, eventuali suoi vizi di omissione, possono essere fatti valere, unicamente in via derivata, avverso l’accertamento finale di totale o parziale inadempimento, ma una volta scaduto il termine moratorio di legge per provvedere.
Segue da ciò che il silenzio serbato dall'Amministrazione, rispetto alla diffida volta ad ottenere l'emanazione degli atti necessari a conferire una nuova destinazione urbanistica ad aree divenute prive di disciplina a causa della decadenza di vincoli urbanistici, non può essere qualificato illegittimo se non è ancora decorso il termine di legge per provvedere sull'istanza ed il Comune ha ancora legalmente spazio per avviare il procedimento e concluderlo.
D’altro canto, e per concludere, la decadenza dei vincoli urbanistici che comportano l'inedificabilità assoluta ovvero che privano il diritto di proprietà del suo sostanziale valore economico, determinata dall'inutile decorso del termine quinquennale di cui all'art. 2 comma 1 l. 19 novembre 1968 n. 1187, decorrente dall'approvazione del piano regolatore generale, obbliga il Comune a procedere alla nuova pianificazione dell'area rimasta priva di disciplina urbanistica, obbligo che può però essere assolto a mezzo sia di una variante specifica che di una variante generale, che sono gli unici strumenti che consentono all'amministrazione comunale di verificare la persistente compatibilità delle destinazioni già impresse ad aree situate nelle zone più diverse del territorio comunale rispetto ai principi informatori della vigente disciplina del piano regolatore ed alle nuove esigenze di pubblico interesse (Consiglio Stato , sez. IV, 21 agosto 2006 , n. 4843).
Quindi, neanche sotto quest’ultimo aspetto la sentenza merita di essere seguita.
4.- L’appello va dunque accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, va respinto il ricorso di primo grado in considerazione che, nella fattispecie, non è ancora spirato il termine di legge per provvedere e l’azione intrapresa di silenzio-rifiuto si pone in termini anticipati rispetto al maturarsi del relativo inadempimento.
Le spese di lite relative al doppio grado di giudizio possono essere integralmente compensate tra le parti a ragione della particolarità della fattispecie.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando, accoglie l’appello in epigrafe e, per l’effetto, in riforma della sentenza del TAR Abruzzo n. 557 del 2009, respinge il ricorso di primo grado.
Compensa le spese di lite relative al doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 27 luglio 2010 con l'intervento dei Signori:
Gaetano Trotta, Presidente
Pier Luigi Lodi, Consigliere
Antonino Anastasi, Consigliere
Vito Carella, Consigliere, Estensore
Raffaele Greco, Consigliere


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