a cura del Dott. Francesco Barchielli



Consiglio di Stato, Sezione VI, 14 ottobre 2010


Sull’art. 49 del codice della navigazione secondo cui “quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facoltà dell’autorità concedente di ordinarne la demolizione, con restituzione del bene demaniale al pristino stato

SENTENZA N. 7505

L’art. 49 del codice della navigazione prevede che “quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facoltà dell’autorità concedente di ordinarne la demolizione, con restituzione del bene demaniale al pristino stato”. La disposizione in esame – che richiama in pratica l’istituto dell’accessione, di cui all’art. 934 cod. civ (con deroga al principio dell’indennizzo, di cui al successivo art. 936) – è stata più volte interpretata nel senso che l’accessione si verifica “ipso iure”, al termine del periodo di concessione e, secondo parte della giurisprudenza (Cass. Civ., sez. III, 24.3.2004, n. 5842 e sez. I, 5.5.1998, n. 4504) va applicata anche in caso di rinnovo della concessione stessa, implicando il rinnovo – a differenza della proroga – una nuova concessione in senso proprio, dopo l’estinzione della concessione precedente alla relativa scadenza, con automatica produzione degli effetti acquisitivi in questione (cfr. in tal senso anche Cons. St., sez. VI, 27.4.1995, n. 365 e 5.5.1995, n. 406).

FATTO

Attraverso l’atto di appello in esame, notificato il 23.12.2009 e depositato il 30.12.2009, la società Food Music s.a.s. impugnava la sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, sez. III, n. 1160/09 del 29.6.2009 (che non risulta notificata), con la quale era stato accolto in parte il ricorso dalla medesima proposto, avverso i provvedimenti nn. 11781 del 28.5.2008 e 10786 del 23.5.2007, concernenti determinazione del canone di concessione demaniale, rispettivamente per gli anni 2008 e 2007, in relazione all’occupazione di un pontile con una struttura sovrastante, adibita a ristorante, nonché all’ulteriore collocazione sul pontile stesso di tavoli e sedie, a servizio dell’attività di ristorazione.
Con la citata sentenza – rilevata la sussistenza di giurisdizione del giudice amministrativo, per questioni implicanti non il mero pagamento, ma l’esercizio del potere discrezionale di determinazione del canone concessorio – si rilevava la fondatezza delle sole censure riferite ad omessa esclusione, per la quantificazione del canone stesso, delle aree sottostanti a vani non destinati nemmeno in via strumentale ad attività commerciale (ufficio, servizi igienici e disimpegno); correttamente invece, dopo l’acquisizione al demanio del pontile occupato dal manufatto ad uso commerciale (di per sé non oggetto di acquisizione, in quanto amovibile), il canone dovuto per la relativa concessione sarebbe stato commisurato alla destinazione del manufatto stesso e dell’annessa area pertinenziale scoperta.
In sede di appello la società concessionaria contestava la sentenza sopra sintetizzata, nella parte in cui le originarie ragioni difensive risultavano respinte o non esaminate, e riproponeva pertanto censure di violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1, commi da 250 a 257 della legge n. 296/2006; violazione dell’art. 1362 cod. civ. e dell’art. 29 del codice della navigazione; violazione o falsa applicazione della circolare n. prot. 21259 del 29.5.2007 dell’Agenzia del Demanio, nonché dell’art. 3 della legge n. 241/1990; eccesso di potere per difetto dei presupposti, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e carenza di motivazione. L’appellante rilevava in particolare che – non essendo stato acquisito dal Demanio il manufatto adibito a ristorante – la quota parte del canone demaniale, relativa alla sottostante superficie di pontile, avrebbe dovuto essere determinata in base al cosiddetto canone tabellare e non già in base ai valori di mercato, come nella fattispecie avvenuto; in caso contrario, sarebbe stata eliminata ogni differenza di canone fra locali commerciali, costituenti pertinenze demaniali marittime e manufatti di proprietà privata, collocati su suolo pubblico oggetto di concessione.
Le amministrazioni appellate, costituitesi anche nel presente grado di giudizio, sottolineavano in via preliminare l’inammissibilità e nel merito l’infondatezza del grave, ribadendo in particolare, a quest’ultimo riguardo, come il ristorante-bar di cui si discute fosse rimasto di proprietà dell’appellante, ma con insistenza su una pertinenza demaniale (pontile di appoggio) che – “per la porzione corrispondente alla relativa occupazione” – non avrebbe potuto non considerarsi “destinata direttamente ad attività commerciale”.

DIRITTO

La questione sottoposta all’esame del Collegio, in materia di determinazione del canone per una concessione demaniale marittima, prescinde da ogni questione in tema di giurisdizione: giurisdizione, nella fattispecie, ritenuta sussistente dal Giudice di primo grado e non resa oggetto di contestazione nella presente fase di appello, con conseguente formazione al riguardo di giudicato parziale (cfr. in tal senso Cons. St., Ad. Plen.30.8.2005, n. 4; Cons. St., sez. VI, 10.10.2005, n. 5466; Cons. St. sez. IV, 31.5.2007, n. 2853, 16.1.2006, n. 102 e 21.12.2006, n. 7779; Cons. St., sez. V, 29.8.2005, n. 4402; Cass.civ. SS.UU. 22.2.2007, n. 4109); quanto sopra, fermo restando che il combinato disposto degli articoli 5 e 7 della legge 6.12.1971, n. 1034, come modificati ed integrati dall’art. 33 del D.Lgs. 31.3.1998, n. 80, nel testo sostituito dall’art. 7 della legge 21.7.2000, n. 205 – nell’assegnare al Giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva in materia di concessione di beni pubblici, facendo però salva la “giurisdizione dell’autorità giudiziaria per le controversie concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi….” – rimette alla cognizione del giudice ordinario solo le controversie di contenuto meramente patrimoniale, non anche la qualificazione del rapporto concessorio e la conseguente identificazione dei parametri applicabili per la predetta quantificazione, ravvisandosi in tal caso un’attività autoritativa, implicante la cognizione del giudice amministrativo in presenza sia di interessi legittimi che di diritti soggettivi: cfr. in tal senso, fra le tante, Cass. Civ. SS.UU. 11.3.1992, n. 2958, 20.11.2007, n. 24012, 31.7.2008, n. 20749 e 16.7.2009, n. 16568; Cons. St., sez. IV, 15.5.2000, n. 2708; sez. VI, 17.2.2004, n. 657, 27.6.2006, n. 4090, 24.10.2008, n. 5294 e 21.5.2009, n. 3122; TAR Lazio, Roma, sez. II, 4.3.2009, n. 2233).
Ugualmente oggetto di giudicato parziale deve ritenersi la statuizione della sentenza appellata, concernente annullamento del canone concessorio, commisurato ai valori di mercato, nella parte in cui non venivano escluse dal calcolo le superfici accessorie, non direttamente adibite ad uso commerciale: il parziale accoglimento del ricorso sotto tale profilo – corrispondente all’interesse della concessionaria e contrastante con quello dell’Amministrazione – poteva infatti essere oggetto di impugnativa solo da parte di quest’ultima; l’Amministrazione interessata non ha viceversa proposto appello, nemmeno in via incidentale, limitandosi a prospettare in una memoria – non notificata alla controparte – argomentazioni difensive, che risultano pertanto inammissibili (oltre che comunque infondate, per quanto di seguito esposto).
Ancora in via incidentale, il Collegio ritiene che debba essere respinta l’eccezione di inammissibilità, sollevata dalla medesima Amministrazione con riferimento alla natura degli atti impugnati, concernenti una prima richiesta di pagamento ex art. 1, comma 274, della legge n. 311/2004 e – in quanto inidonei a costituire presupposto per l’iscrizione a ruolo degli importi richiesti – da ritenere atti endo-procedimentali non produttivi di lesione concreta ed attuale, con conseguente insussistenza di interesse a ricorrere, a norma dell’art. 100 c.p.c., applicabile anche al processo amministrativo. Tale prospettazione non può essere condivisa, essendo oggetto principale del presente giudizio non un mero obbligo di pagamento (peraltro rimesso alla cognizione del Giudice Ordinario, nei termini in precedenza chiariti), ma l’apprezzamento discrezionale della pubblica Autorità, circa i parametri da applicare per la determinazione del canone concessorio nel caso di specie: un apprezzamento espresso poi in forma autoritativa e da contestare, come in effetti avvenuto, in sede di giudizio di legittimità innanzi al giudice amministrativo.
Nel merito, la questione sollevata investe le modalità applicative dell’art. 1, comma 251, della legge 27.12.2006, n. 296, norma che introduce una integrale revisione del canone concessorio, previa ricognizione tecnico-discrezionale del carattere di pertinenze demaniali marittime di opere, anche in precedenza realizzate dal concessionario, ma acquisite dal Demanio, ove inamovibili, alla scadenza del rapporto concessorio, a norma dell’art. 49 del codice della navigazione. La predetta norma introduce infatti – per le concessioni attinenti ad utilizzazioni “turistico-ricreative di aree, pertinenze demaniali marittime e specchi acquei, per i quali si applichino le disposizioni relative…al demanio marittimo” – una forte rivalutazione dei canoni, a lungo lasciati a livelli del tutto inadeguati, rispetto agli equilibri di mercato, con disposta decorrenza 1 gennaio 2007, in relazione alle concessioni “rilasciate e rinnovate” e, dunque, anche con incidenza sui rapporti in corso, in corrispondenza ad una lettura della norma rispondente al dato testuale e alla finalità di interesse pubblico sottese, tenuto conto dei poteri riconosciuti all’ente proprietario nei confronti dei concessionari, nonché dell’esigenza di trarre dall’uso dei beni pubblici proventi non irrisori, da porre a servizio della collettività.
Nella situazione in esame, non si pongono problematiche inerenti l’applicazione dell’art. 49 del codice della navigazione, in base al quale “…quando venga a cessare la concessione, le opere non amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facoltà dell’autorità concedente di ordinarne la demolizione, con restituzione del bene demaniale al pristino stato”. La disposizione in esame – che richiama in pratica l’istituto dell’accessione, di cui all’art. 934 cod. civ (con deroga al principio dell’indennizzo, di cui al successivo art. 936) – è stata più volte interpretata nel senso che l’accessione si verifica “ipso iure”, al termine del periodo di concessione e, secondo parte della giurisprudenza (Cass. Civ., sez. III, 24.3.2004, n. 5842 e sez. I, 5.5.1998, n. 4504) va applicata anche in caso di rinnovo della concessione stessa, implicando il rinnovo – a differenza della proroga – una nuova concessione in senso proprio, dopo l’estinzione della concessione precedente alla relativa scadenza, con automatica produzione degli effetti acquisitivi in questione (cfr. in tal senso anche Cons. St., sez. VI, 27.4.1995, n. 365 e 5.5.1995, n. 406).
Detta situazione risulta verificatasi per il pontile, la cui acquisizione quale opera inamovibile – e la conseguente qualificazione come pertinenza demaniale marittima – sono attestati con verbale in data 21.11.2005, non reso oggetto di contestazione; ugualmente incontestata è però la non avvenuta acquisizione al Demanio del manufatto adibito a ristorante, ritenuto dalla stessa Amministrazione opera amovibile, di proprietà privata, esclusa dall’atto concessorio n. 15935 del 30.5.2006, che ha per oggetto il “pontile quale impianto di servizio al ristorante-bar”.
Premesso quanto sopra, il Collegio ritiene che il canone, richiesto per la concessione di cui trattasi, non sia stato correttamente calcolato, con conseguente carattere fondato ed assorbente della censura di violazione dell’art. 1, comma 251, della legge 27.12.2006, n. 296.
A norma del citato art. 49 del codice della navigazione, infatti, sono soggette ad accessione, al termine del rapporto concessorio, solo le opere “non amovibili”, nel presupposto che per tali opere, destinate a restare sul territorio o ad essere distrutte, debba assicurarsi la piena disponibilità per l’ente proprietario del suolo, a fini di corretta gestione delle medesime nell’interesse pubblico.
Detto interesse giustifica anche – “per le pertinenze destinate ad attività commerciali, terziario direzionali, o di produzione di beni e di servizi” – l’applicazione di un canone concessorio, “determinato moltiplicando la superficie complessiva del manufatto per la media dei valori mensili unitari minimi e massimi, indicati dall’Osservatorio del mercato immobiliare per la zona di riferimento” (art. 1, comma 251 L. n. 296/06 cit., punto 2).
Per le concessioni demaniali marittime aventi ad oggetto “aree e specchi acquei”, si applicano invece canoni tabellari predeterminati per legge, differenziati in base allo stato dei luoghi, a seconda del fatto che si tratti di aree scoperte, ovvero occupate da impianti di facile o difficile rimozione (art. 1, comma 251, L. n. 296/06 cit., punto 1, lettera b).
Nella fattispecie l’Amministrazione ha ritenuto che – insistendo sull’area demaniale una pertinenza (pontile), quale “impianto di servizio al ristorante-bar” – l’intera superficie occupata dovesse ritenersi a destinazione commerciale, con applicazione delle tariffe commisurate ai valori di mercato per il relativo utilizzo.
Così operando, tuttavia, l’Amministrazione stessa sembra escludere ogni differenza tra concessione di aree, con annessi fabbricati ad uso produttivo di proprietà pubblica, e concessione di sole aree su cui insistano, per diritto di superficie, manufatti di proprietà privata: una situazione, quest’ultima, che prevede viceversa applicazione dei canoni tabellari, di cui al suddetto art. 1, comma 251, punto 1, lettera b) L. n. 296/06.
Non può modificare i presupposti applicativi in questione il carattere naturale o artificiale dell’area concessa, essendo, in entrambi i casi, il bene di proprietà pubblica inidoneo al diretto uso produttivo, con conseguente indebito arricchimento dell’ente proprietario, ove il medesimo volesse trarre da tale bene i proventi, resi possibili solo dalla realizzazione del manufatto di proprietà privata. Coerentemente ai principi qui affermati, del resto, la stessa Agenzia del Demanio, con circolare n. prot. 2007/21259/ACS-NOR del 29.5.2007, aveva chiarito che “il canone commisurato ai valori di mercato, di cui al comma 251 della legge finanziaria 2007…trova applicazione esclusivamente per i manufatti costituenti pertinenze demaniali......., all’internodei quali si svolge attività commerciale, terziario-direzionale o di produzione di beni e di servizi”.
Non può condividersi, pertanto, l’assunto dell’attuale parte resistente, secondo cui “per la porzione corrispondente” alla superficie occupata dal fabbricato, adibito a ristorante-bar, lo stesso pontile di appoggio non potrebbe “non considerarsi destinato direttamente ad attività commerciale”: scopo della normativa, dettata con la legge finanziaria in esame, infatti, è quello di consentire all’Amministrazione di trarre giusti proventi dai beni di proprietà pubblica, ma non al di là dell’utilità che i beni stessi, in base alle caratteristiche loro proprie, sono idonei a fornire, con correlativa acquisizione di valore commerciale.
Quando pertanto, come nel caso di specie, la pertinenza demaniale marittima non sia di per sé idonea ad avere destinazione produttiva, deve ritenersi che la stessa – quando utilizzabile solo come supporto materiale di appoggio – sia assimilabile al suolo, di proprietà pubblica, indipendentemente dal fatto che sullo stesso siano installati immobili ad uso produttivo, il cui utilizzo compete a chi ne sia proprietario.
Per le ragioni esposte (e per la conseguente, ravvisata applicabilità nel caso di specie dell’art. 1, comma 251, punto 1, lettera b) – anziché del punto n. 2 – della più volte citata legge n. 296/06) il Collegio ritiene che l’appello debba essere accolto, con assorbimento delle ragioni difensive non esaminate ed annullamento sia della sentenza appellata che degli atti impugnati in primo grado di giudizio; quanto alle spese giudiziali, tuttavia, la complessità della normativa di riferimento e la novità della questione trattata ne giustificano la compensazione.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, accoglie l’appello specificato in epigrafe, annulla la sentenza appellata e, in riforma della medesima, annulla altresì i provvedimenti impugnati in primo grado di giudizio.
Compensa le spese giudiziali.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 6 luglio 2010 con l'intervento dei Signori:
Giovanni Ruoppolo, Presidente
Maurizio Meschino, Consigliere
Roberto Garofoli, Consigliere
Roberto Giovagnoli, Consigliere
Gabriella De Michele, Consigliere, Estensore


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