a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Sicilia Catania, Sezione III, 29 dicembre 2010


La determinazione del fabbisogno costituisce l''elemento fondamentale ai fini non solo del dimensionamento del piano di edilizia economico e popolare, ma anche della stessa determinazione di “politica sociale” dell''Amministrazione di adottare il predetto piano

SENTENZA N. 4863

Secondo la Giurisprudenza, in sede di determinazione del fabbisogno di edilizia residenziale pubblica l'Amministrazione gode di ampi poteri tecnico-discrezionali, ciò non di meno è necessario che tale determinazione si fondi su una adeguata motivazione e su una puntuale istruttoria, sì da potersi evincere la sua ragionevolezza e congruità e questo perché la quantificazione del fabbisogno costituisce elemento fondamentale non solo ai fini del dimensionamento in sé del piano dell'edilizia economica e popolare, ma vale a rendere concreto l'interesse pubblico di carattere prevalente alla realizzazione di case popolari a fronte del quale i diritti dominicali appaiono recessivi (da ultimo Consiglio Stato , sez. IV, 25 giugno 2010, n. 4101). La determinazione del fabbisogno costituisce l'elemento fondamentale ai fini non solo del dimensionamento del piano di edilizia economico e popolare, ma anche della stessa determinazione di «politica sociale» dell'Amministrazione di adottare il predetto piano, ponendosi come strumento indispensabile per la corretta ed effettiva individuazione dell'interesse pubblico prevalente (alla realizzazione di case popolari da assegnare ai cittadini meno abbienti), rispetto al quale recedono i diritti di proprietà (ivi compreso ovviamente lo ius aedificandi), dei soggetti proprietari delle aree individuate per la realizzazione del piano stesso; in altri termini, nel bilanciamento degli interessi in gioco, l'ordinamento assicura la prevalenza dell'interesse pubblico alla realizzazione di alloggi popolari solo a condizione che ciò sia effettivamente necessario per la comunità, e quindi solo laddove sia stato accertato in modo ragionevolmente adeguato e approfondito l'effettivo bisogno abitativo (T.A.R. Lombardia Milano, sez. III, 10 dicembre 2009 , n. 5305).

FATTO

Con il ricorso introduttivo, notificato il 29.4.1996 e depositato il 21.5.1996, i ricorrenti espongono di essere proprietari di un terreno in territorio di Caltagirone, c.da Semini, ricadente, in parte in zona agricola, in parte in zona destinata a parcheggi e attrezzature scolastiche ed in parte a sede viaria, secondo le previsioni del PRG approvato nel 1984, con relativi vincoli scaduti.
A seguito di notifica, avvenuta il 1.3.1996, del deposito degli atti della procedura espropriativa del proprio terreno, i ricorrenti apprendevano che con delib. C.C. n.200/1989 il Comune aveva approvato una variante al PRG, destinando a PEEP alcune aree ricadenti in località Semini, S.Rita e a sud della S.P. Niscemi/S. Pietro; con D.A. n.598/1993 il PEEP era stato approvato limitatamente alle aree in loc. Semini e a sud della S.P. Niscemi/S.Pietro.
Con la successiva delib. C.C. n.117 del 4.5.1994 era stato adottato il Piano di Zona; e con delib. C.C. n. 67 dell’8.3.1995 le aree in questione erano state assegnate alle Cooperative, in particolare, quanto al lotto n.3 in località Semini, alla Cooperativa Fatima per la costruzione di n.16 alloggi sociali.
Avverso tutti i predetti atti i ricorrenti , con il ricorso in epigrafe, sollevavano tre distinte censure di eccesso di potere e violazione di legge.
Con il primo motivo lamentavano l’illegittimità delle deliberazioni non essendo stato previamente calcolato il fabbisogno abitativo per l’edilizia pubblica e privata.
Con il secondo motivo lamentavano l’omessa indicazione nei piani in questione dei termini di inizio e fine lavori ed inizio e fine espropriazioni.
Con il terzo motivo si dolevano della circostanza che il Comune non si era avvalso della procedura di localizzazione dei programmi costruttivi ex art.51 L. n. 865/1971.
Nel costituirsi in giudizio il Comune e la Cooperativa controinteressata sollevavano eccezioni in rito circa l’ammissibilità del ricorso introduttivo e, nel merito, difendevano la legittimità degli atti.
Tutte le parti producevano documenti e memorie in vista dell’udienza di merito.
All’Udienza fissata i Difensori delle parti chiedevano concordemente il rinvio della trattazione della causa, adducendo, quanto al Legale dei ricorrenti, la necessità di riunione e di decisione congiunta del ricorso in epigrafe con ulteriori ricorsi, successivamente proposti avverso i singoli atti della procedura espropriativa; quanto al Legale della Cooperativa controinteressata, di non aver ricevuto l’avviso relativo alla fissazione dell’Udienza di merito.
Esaurita la discussione, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

I. Preliminarmente va disattesa la richiesta di rinvio della trattazione del ricorso.
Infatti, l’avviso di udienza risulta comunicato mediante raccomandata A/R presso il domicilio del difensore della controinteressata eletto in sede di costituzione in giudizio, e senza che sia mai stata depositata nel fascicolo in questione alcuna variazione di domicilio, onere a carico della parte.
II. Vanno esaminate le numerose eccezioni di improcedibilità ed inammissibilità sollevate dalle difese del Comune e della Cooperativa.
Quanto alla pretesa sopravvenuta carenza di interesse per essere stato, nelle more del giudizio, adottato un nuovo strumento urbanistico, l’eccezione va disattesa in quanto, come ora espressamente disposto dall’art. 34, comma 3, del D.Lgs. n. 104/2010, “quando, nel corso del giudizio, l’annullamento del provvedimento impugnato non risulta più utile per il ricorrente, il giudice accerta l’illegittimità dell’atto se sussiste l’interesse ai fini risarcitori”.
Va pure respinta l’eccezione di tardività del ricorso, che deriverebbe dalla circostanza che lo stesso è stato proposto entro i termini dalla piena conoscenza, avvenuta a seguito di notifica, avvenuta il 1.3.1996, del deposito degli atti della procedura espropriativa del proprio terreno.
Secondo l’Amm.ne, i termini decorrerebbero dalla pubblicazione della variante.
L’eccezione è infondata, atteso che, come riportato in premesse, i ricorrenti impugnano non una variante generale al piano regolatore, bensì una variante limitata ad alcune aree destinate ad edilizia residenziale pubblica, nonché il successivo piano particolareggiato.
Ebbene, la Giurisprudenza è costante nel senso di ritenere che il piano di zona per l'edilizia economica e popolare va notificato individualmente ai proprietari delle aree in esso inserite, nei cui confronti produce specifici effetti lesivi in conseguenza dell'individuazione delle predette aree come suscettibili di espropriazione; ne consegue che per tali soggetti il termine per l'impugnazione decorre dalla data della notificazione (tra le più recenti: Consiglio Stato , sez. IV, 14 aprile 2010 , n. 2116; T.A.R. Sicilia Catania, sez. III, 08 aprile 2010 , n. 1058).
Il Collegio si pone d’ufficio la questione di rito circa l’eventuale improcedibilità del ricorso a seguito della mancata impugnazione del decreto di esproprio, la cui avvenuta notifica nel corso del giudizio è stata comprovata mediante deposito di copia del decreto munito delle relate di notifica ai ricorrenti.
Ma il Collegio ritiene tale mancata impugnazione irrilevante, alla luce della costante Giurisprudenza secondo la quale non incorre in alcuna inammissibilità il ricorso avverso gli atti iniziali di una procedura espropriativa, in ragione della mancata impugnazione del decreto di esproprio, atteso che l'annullamento della dichiarazione di pubblica utilità ha efficacia caducante nei confronti del decreto di espropriazione (per tutte Consiglio Stato , sez. IV, 31 maggio 2003 , n. 3040).
La superiore, condivisibile, Giurisprudenza consente anche di motivare la reiezione della domanda di rinvio della trattazione del ricorso al fine di riunire lo stesso agli altri ricorsi autonomamente proposti avverso i singoli atti della procedura espropriativa (occupazione d’urgenza etc.): infatti, non solo la trattazione di tali ricorsi non è pregiudiziale, ma al contrario gli stessi sono destinati a seguire la sorte del ricorso in epigrafe, rivolto avverso la variante al p.r.g., il PEEP ed il piano particolareggiato avente contenuto di dichiarazione di p.u.
III. Esaurita la trattazione delle questioni di rito, il Collegio passa ad esaminare le censure, iniziando, per ragioni di ordine logico, dal terzo motivo di ricorso, con il quale si contesta, in radice, la scelta della variante allo strumento urbanistico.
Ma il motivo è infondato, atteso che le scelte effettuate dall'Amministrazione nell'adozione degli strumenti urbanistici (nella specie piano di zona anziché procedura semplificata ex art.51) costituiscono apprezzamento di merito sottratto al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o abnormi illogicità, che, nella fattispecie, non si ravvisano.
IV. Con il primo motivo di ricorso, i ricorrenti lamentano l’illegittimità delle deliberazioni di adozione ed approvazione della variante, non essendo stato previamente calcolato il fabbisogno abitativo per l’edilizia pubblica e privata
La censura è fondata.
Occorre ricordare che, secondo la Giurisprudenza, in sede di determinazione del fabbisogno di edilizia residenziale pubblica l'Amministrazione gode di ampi poteri tecnico-discrezionali, ciò non di meno è necessario che tale determinazione si fondi su una adeguata motivazione e su una puntuale istruttoria, sì da potersi evincere la sua ragionevolezza e congruità e questo perché la quantificazione del fabbisogno costituisce elemento fondamentale non solo ai fini del dimensionamento in sé del piano dell'edilizia economica e popolare, ma vale a rendere concreto l'interesse pubblico di carattere prevalente alla realizzazione di case popolari a fronte del quale i diritti dominicali appaiono recessivi (da ultimo Consiglio Stato , sez. IV, 25 giugno 2010 , n. 4101).
La determinazione del fabbisogno costituisce l'elemento fondamentale ai fini non solo del dimensionamento del piano di edilizia economico e popolare, ma anche della stessa determinazione di « politica sociale » dell'Amministrazione di adottare il predetto piano, ponendosi come strumento indispensabile per la corretta ed effettiva individuazione dell'interesse pubblico prevalente (alla realizzazione di case popolari da assegnare ai cittadini meno abbienti), rispetto al quale recedono i diritti di proprietà (ivi compreso ovviamente lo ius aedificandi), dei soggetti proprietari delle aree individuate per la realizzazione del piano stesso; in altri termini, nel bilanciamento degli interessi in gioco, l'ordinamento assicura la prevalenza dell'interesse pubblico alla realizzazione di alloggi popolari solo a condizione che ciò sia effettivamente necessario per la comunità, e quindi solo laddove sia stato accertato in modo ragionevolmente adeguato e approfondito l'effettivo bisogno abitativo (T.A.R. Lombardia Milano, sez. III, 10 dicembre 2009 , n. 5305).
Ebbene, nel caso in questione, l’onere a carico dell’Amm.ne è stato del tutto disatteso, e ciò risulta, per tabulas, dallo stesso parere del C.R.U. (Cons. Reg.le Urbanistica) n. 778 del 7.4.1993, rilasciato sulla delib. C.C. n. 200/1989, riportato nel D.A. n.598/1993 impugnato, parere con il quale l’Organo consultivo ritiene che il dimensionamento delle aree da destinare ad e.r.p. si basi su di una “approssimativa stima dei fabbisogni condotta con criteri empirici”.
Il C.R.U. stigmatizza il criterio di calcolo seguito dal Comune in quanto empirico –intuitivo, che non consente di operare una compiuta verifica analitica delle scelte di programmazione urbanistica sottese alla variante, precisandosi, in ogni caso, che la (approssimativa) stima dei fabbisogni nel decennio appaia ingiustificatamente elevata.
A fronte di tale parere, l’Ass.to reg.le avrebbe dovuto respingere la variante, anziché limitarsi a stralciare alcune delle aree, atteso che l’inattendibilità del dimensionamento del piano non consentiva alcuna approvazione parziale.
L’inattendibilità del calcolo del previsto incremento demografico e del relativo fabbisogno abitativo invalidano infatti l’adozione e successiva approvazione del piano,sia pure in parte, atteso che non consentono di comprendere, a monte, la stessa esistenza di esigenze di edilizia economica e popolare.
La fondatezza della censura determina, in accoglimento del ricorso, l’annullamento degli atti di adozione ed approvazione della variante e, conseguentemente, il travolgimento dei successivi provvedimenti di approvazione del piano particolareggiato ed assegnazione aree.
Conclusivamente, assorbito quant’altro, il ricorso va accolto, con il conseguente annullamento degli atti impugnati.
Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo, ponendo le stesse a carico del Comune.
Il Collegio stima equo disporne l’integrale compensazione nei riguardi delle altre parti, avuto riguardo all’assenza di responsabilità nell’adozione degli atti impugnati, in relazione alle censure accolte.

P.Q.M.

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla gli atti impugnati;
condanna Comune di Caltagirone a rifondere ai ricorrenti spese ed onorari di giudizio, liquidate nella misura di euro 2.000,00 (duemila/00), oltre IVA e CPA;
compensa integralmente spese ed onorari di giudizio tra le altre parti
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Catania nella camera di consiglio del giorno 2 dicembre 2010 con l'intervento dei magistrati:
Calogero Ferlisi, Presidente
Gabriella Guzzardi, Consigliere
Maria Stella Boscarino, Primo Referendario, Estensore



Urbanisticaitaliana.it - Rivista di Urbanistica:  http://www.urbanisticaitaliana.it