a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Veneto, Sezione II, 31 maggio 2011


Sull''intervenuta inefficacia di un pregresso vincolo urbanistico di destinazione a pubblico servizio di una determinata area prevista da un piano particolareggiato

SENTENZA N. 919

L'intervenuta inefficacia di un pregresso vincolo urbanistico di destinazione a pubblico servizio di una determinata area prevista da un piano particolareggiato, comporta la restituzione della stessa alla precedente destinazione urbanistica recata dal P.R.G.; mentre nel caso in cui il vincolo a contenuto espropriativo sia previsto direttamente dal Piano regolatore, la mancata attuazione dello stesso nel termine di cinque anni dalla sua approvazione, comporta la successiva qualificazione dell'area vincolata come zona bianca, soggetta alla disciplina stabilita dell'art. 4, ultimo comma, della legge n. 10/1977, sino all'adozione di nuove prescrizioni di zona da parte dell'Amministrazione comunale (cfr. T.A.R. Marche, 17.1.2008, n. 8; TAR Calabria, Catanzaro, 2.3.2004, n. 517; TAR Lazio, Roma, II, 11.9.2000, n. 7000). Né, infine, può essere condivisa la tesi di parte ricorrente secondo la quale nel caso di specie dovrebbe trovare applicazione l’art. 33 della L.R. n. 11/2004, anziché l’art. 9 del T.U. Edilizia. Infatti la disposizione regionale citata prevede al comma 3 che “nelle aree non pianificate interne al perimetro dei centri abitati, fino alla approvazione di un nuovo piano degli interventi o di una sua variante che le riguardi, sono consentiti i soli interventi di cui alle lettere a), b), c), d), dell’articolo 3 del decreto del presidente della repubblica n. 380 del 2001”. L’art. 33, comma 1, chiarisce che si devono intendere per aree non pianificate quelle per le quali sia intervenuta la decadenza di cui all’articolo 18, comma 7 (“decorsi cinque anni dall’entrata in vigore del piano decadono le previsioni relative alle aree di trasformazione o espansione soggette a strumenti attuativi non approvati, a nuove infrastrutture e ad aree per servizi per le quali non siano stati approvati i relativi progetti esecutivi, nonché i vincoli preordinati all’esproprio di cui all'articolo 34. In tali ipotesi, fino ad una nuova disciplina urbanistica, si applica l’articolo 33”). Ne consegue che tale disciplina non può ritenersi applicabile laddove non sia stato approvato il P.I. da parte del Comune resistente, come è accaduto nel caso di specie.

FATTO

A. La società ricorrente è proprietaria di un complesso immobiliare, sito in Comune di Verona, in via Francesco da Levanto, costituito da 18 unità abitative, frutto di due interventi di ristrutturazione, assentiti rispettivamente con permessi di costruire n. 4411/2000 e n. 2459/2004.
B. Il Comune di Verona autorizzava anche la realizzazione di una piscina a servizio del complesso residenziale, realizzata nel giardino di pertinenza.
C. Nel corso degli anni il predetto complesso è stato gestito come attività di affittacamere. Quindi la società ricorrente chiedeva al Comune resistente un parere preventivo circa la compatibilità della destinazione a residence del complesso immobiliare de quo, evidenziando che l’area d’intervento era classificata dal vigente P.R.G. come zona verde 19 – verde pubblico o sportivo con vincolo decaduto, risalente ad una variante al P.R.G., approvata nel 1975 e mai attuata, e che il P.A.T., approvato definitivamente nel 2007, qualifica la zona come ambito di urbanizzazione consolidata, disciplinato dall’art. 50 delle N.T.A. Tale nuova classificazione urbanistica, sostitutiva della precedente destinazione a zona verde 19, manca però della regolamentazione dell’attività edilizia minuta rimessa al P.I.. Ad avviso della società ricorrente la destinazione a residence del complesso immobiliare, senza esecuzione di opere edilizie, doveva ritenersi ammissibile, trattandosi di modifica funzionale della destinazione d’uso, sempre possibile e non soggetta a controllo comunale. L’unica conseguenza di tale mutamento di destinazione sarebbe stata l’integrazione del contributo di costruzione conseguente al presumibile aumento del carico urbanistico.
D. Quindi il 2.7.2010 la società ricorrente presentava la dichiarazione di inizio di attività avente ad oggetto la riqualificazione del complesso immobiliare di sua proprietà da affittacamere a residence. Con nota del 13.7.2010 il Comune resistente interrompeva l’efficacia della detta dichiarazione ritenendo il diverso uso non conforme rispetto alle previsioni dello strumento urbanistico e invitava la società ricorrente a fornire i chiarimenti richiesti.
E. A seguito della presentazione di una nuova denuncia di inizio di attività da parte della società ricorrente, il Comune resistente emetteva l’11.8.2010 un nuovo provvedimento di interruzione ribadendo le irregolarità urbanistiche emerse dagli accertamenti d’ufficio.
F. La società ricorrente, attesa la natura di veri e propri dinieghi degli atti interruttivi emessi dal Comune resistente, ne deduce l’illegittimità:
1) per eccesso di potere per sviamento, per difetto d’istruttoria e di motivazione, per erronea applicazione della disciplina di zona del P.R.G. e della disciplina edilizia del P.A.T., per erronea applicazione degli artt. 3 e 10 del d.P.R. n. 380/2001 poiché nel caso di specie non può ravvisarsi alcuna incompatibilità tra la consolidata destinazione residenziale e quella recettiva extralberghiera, già attivata con l’assenso comunale per l’attività di affittacamere, e quindi vi è solo un cambio del regime di gestione dell’immobile che non incide sull’assetto esistente del territorio e non produce alcuna alterazione del carico urbanistico;
2) per violazione della disciplina urbanistica del Comune sotto altro profilo, per erronea applicazione dell’art. 70 del Regolamento edilizio comunale poiché la modifica della destinazione d’uso prospettata si sostanzia in un’occupazione di unità abitative di breve durata, del tutto analoga a quella di lunga durata e inidonea a incidere sulla conformità delle opere edilizie, a suo tempo autorizzate, e sulla loro salubrità, attestata dal certificato di abitabilità;
3) per violazione e falsa applicazione del P.A.T. e dell’art. 9 del d.P.R. n. 380/2001 in quanto, se il P.R.G. vale come P.I. nelle more dell’approvazione di quest’ultimo, ad esso vanno applicate le disposizioni di cui all’art. 33 della L.R. n.11/2004 che consente gli interventi di ristrutturazione con modifiche di destinazione d’uso compatibili. E, infatti, l’intervenuta approvazione del P.A.T. ha escluso l’applicabilità dell’art. 9 del T.U. edilizia giacché il pianificatore ha consapevolmente mantenuto all’interno di un’area classificata come di urbanizzazione consolidata anche le aree per servizi.
G. Il Comune di Verona, ritualmente costituito in giudizio, ha concluso per la reiezione del ricorso evidenziando che il complesso immobiliare, oggetto di causa, è ubicato nell’ambito territoriale disciplinato dall’art. 50 delle N.T.A. del P.A.T. e classificato zona 19 “verde pubblico sportivo con vincolo preordinato all’esproprio ma decaduto”, al quale si applica l’art. 9 del d.P.R. n. 380/2001. Ne discende che la destinazione ricettiva extralberghiera, ancorché potenzialmente non incompatibile con quella residenziale, è concettualmente e funzionalmente differente da quest’ultima anche in termini di incidenza del carico urbanistico sicché il Comune può legittimamente limitarne o circoscriverne l’espansione.
H. Con ordinanza n. 149 del 17.11.2010 il Collegio ha fissato l’udienza per la discussione del merito del ricorso, ritenendo le esigenze di parte ricorrente adeguatamente tutelabili con la sollecita definizione del giudizio.
I. Alla pubblica udienza del 6.4.2011 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso non è fondato e va respinto per le seguenti ragioni.
2. Il Collegio ritiene opportuno partire dai dati non controversi tra le parti, per poi passare a esaminare quale sia la disciplina urbanistica applicabile alla fattispecie in esame e, segnatamente se debba o meno farsi riferimento, ai fini della compatibilità della richiesta modifica della destinazione d’uso del complesso immobiliare di proprietà di parte ricorrente, agli interventi consentiti dall’art. 9 del d.P.R. n. 380/2001.
3. La società ricorrente intende utilizzare il complesso immobiliare di sua proprietà, costituito da 18 unità abitative, anziché per l’autorizzata attività di affittacamere per l’attività di residence. Tale differente utilizzazione modifica la destinazione d’uso in termini giuridicamente rilevanti, giacché sebbene non presuppone l’esecuzione di opere, determina il passaggio tra categorie urbanistiche autonome, e cioè dall’attuale destinazione residenziale a quella turistica.
3.1. Altro dato non contestato è che il complesso immobiliare ricade in un’area classificata dal P.R.G. del 1975 come zona 19 “verde pubblico e sportivo”, ma con vincolo ormai decaduto, non essendo state attuate le previsioni dello strumento urbanistico che riservava alla sola iniziativa pubblica l’utilizzo della zona. La predetta area è stata poi classificata come ambito di urbanizzazione consolidata dal P.A.T. del Comune di Verona, approvato con D.G.R.V. n. 4148 del 18.12.2007.
4. Tanto premesso, secondo la prospettazione della società ricorrente, esposta nei tre motivi di ricorso, nel caso di specie, a seguito dell’approvazione del P.A.T. nel 2007 e della classificazione dell’area nella quale ricade il complesso immobiliare come ambito di urbanizzazione consolidata, è stata apprestata una disciplina edilizia transitoria che ha superato e sostituito quella statale per le zone prive di pianificazione, prevista prima dall’art. 4 della legge n. 10/1977 e poi dall’art. 9 del d.P.R. n. 380/2001. Alle zone qualificate come ambiti di urbanizzazione consolidata il P.A.T. ha attribuito la qualità edificatoria prevista dal P.R.G. vigente e ammessa, secondo gli artt. 48 e 50 delle N.T.A., nelle forme della nuova edificazione, dell’ampliamento e della ristrutturazione urbanistica. Ne discende che, ad avviso di parte ricorrente, anche per l’ex zona 19 con vincolo decaduto devono ritenersi ammissibili gli interventi di ristrutturazione edilizia, tra i quali va ricompreso il mutamento di destinazione d’uso funzionale, sia perché la nuova classificazione operata dal P.A.T. supera le previsioni del P.R.G., sia perché deve trovare applicazione l’art. 33 della L.R. n. 11/2004 e non l’art. 9 del d.P.R. n. 380/2001. Sulla scorta delle predette considerazioni parte ricorrente ritiene, quindi, ammissibile il richiesto mutamento del regime di utilizzazione e di gestione delle 18 unità abitative sia perché non in contrasto con l’assetto urbanistico vigente, sia perché attuato senza opere e, quindi, sottratto alla necessità del previo rilascio di un titolo autorizzatorio, in conformità al disposto dell’art. 70 del Regolamento edilizio comunale.
5. Il Collegio non ritiene condivisibile l’interpretazione delle disposizioni urbanistiche sostenuta da parte ricorrente.
6. Occorre, innanzitutto, evidenziare, che, sebbene il complesso immobiliare de quo fosse già adibito all’attività di affittacamere, la volontà di adibirlo a residence determina una modificazione della destinazione d’uso rilevante in quanto segna il passaggio dalla categoria residenziale a quella turistica.
6.1. L'art. 25, comma 2, della L.R. n. 33/2002 definisce esercizi di affittacamere "le strutture che assicurano i servizi minimi ed in possesso dei requisiti previsti dall’allegato F parte prima, composte da non più di sei camere, ciascuna con accesso indipendente dagli altri locali, destinate ai clienti ubicate in non più di due appartamenti ammobiliati di uno stesso stabile, nei quali sono forniti alloggio ed eventualmente servizi complementari, compresa l’eventuale somministrazione dei pasti e delle bevande alle persone alloggiate”, mentre il successivo comma 6 definisce strutture ricettive - residence “i complessi unitari costituiti da uno o più immobili comprendenti appartamenti che forniscono i servizi minimi di cui all’allegato F, parte quarta arredati e dotati di servizi igienici e di cucina autonomi, gestiti in forma imprenditoriale, dati in locazione ai turisti, con contratti aventi validità non inferiore a tre giorni e non superiore ai sei mesi.”.
6.2. Orbene è pacifico che l'attività di affittacamere è consentita nell'ambito della funzione residenziale, se è svolta in modo promiscuo con l'uso abitativo e a condizione che la superficie prevalente dell'unità sia adibita a quest'ultimo uso, mentre l'uso esclusivo dell’immobile come residence comporta una destinazione non residenziale, ma turistico - ricettiva, e come tale, consentita solo se compatibile con la zona in cui è localizzata l'unità immobiliare in questione.
6.3. Il cambio d'uso assume, quindi, rilevanza urbanistica e diviene un vero e proprio mutamento di destinazione d’uso, quando il passaggio avvenga tra le categorie funzionalmente autonome, giacché fuori da tali limiti, l'attività del privato non può formare oggetto di alcun controllo da parte della pubblica Amministrazione. E, infatti, il legislatore regionale non può che interessarsi di quei mutamenti che importino variazione degli standards urbanistici, giacché sono gli unici mutamenti di destinazione d’uso senza opere rilevanti in materia di governo del territorio.
6.4. Ciò premesso, se é vero che la Regione Veneto non ha ancora regolato la materia dei mutamenti di destinazione d'uso senza opere e che questi non sono subordinati ad alcun titolo abilitativo, è altrettanto vero che gli stessi devono però risultare conformi alle previsioni dello strumento urbanistico.
6.5. Nel caso di specie manca tale conformità in quanto la nuova destinazione viola le disposizioni applicabili alla zona 19 “verde pubblico e sportivo”, cioè ad una zona a vincolo decaduto, dovendosi correttamente applicare il disposto dell’art. 9 del d.P.R. n. 380/2001.
6.6. Se è, allora, indubitabile che il P.A.T., approvato nel 2007, ha classificato l’area nella quale ricade il compendio immobiliare della ricorrente come ambito di urbanizzazione consolidata, è altrettanto vero che non è stato ancora approvato il P.I. e che in forza dell’art. 79.01 delle N.T.A. del P.A.T. il P.R.G. acquista valore e efficacia di P.I. per le sole parti compatibili. Compatibilità che nel caso di specie è esclusa dal fatto che il P.R.G. assoggettava la zona 19 alla disciplina di un vincolo espropriativo decaduto con conseguente possibilità di limitata edificazione, atteso che manca la previsione di indici di edificabilità. E, allora, correttamente il Comune resistente ha applicato il disposto dell’art. 9, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001 ai sensi del quale “nelle aree nelle quali non siano stati approvati gli strumenti urbanistici attuativi previsti dagli strumenti urbanistici generali come presupposto per l'edificazione, oltre agli interventi indicati al comma 1, lettera a), sono consentiti gli interventi di cui alla lettera d) del primo comma dell'articolo 3 del presente testo unico che riguardino singole unità immobiliari o parti di esse.”
6.7. Ritiene, infatti, il Collegio, in adesione all'orientamento della giurisprudenza amministrativa, che l'intervenuta inefficacia di un pregresso vincolo urbanistico di destinazione a pubblico servizio di una determinata area prevista da un piano particolareggiato, comporta la restituzione della stessa alla precedente destinazione urbanistica recata dal P.R.G.; mentre nel caso in cui il vincolo a contenuto espropriativo sia previsto direttamente dal Piano regolatore, la mancata attuazione dello stesso nel termine di cinque anni dalla sua approvazione, comporta la successiva qualificazione dell'area vincolata come zona bianca, soggetta alla disciplina stabilita dell'art. 4, ultimo comma, della legge n. 10/1977, sino all'adozione di nuove prescrizioni di zona da parte dell'Amministrazione comunale (cfr. T.A.R. Marche, 17.1.2008, n. 8; TAR Calabria, Catanzaro, 2.3.2004, n. 517; TAR Lazio, Roma, II, 11.9.2000, n. 7000).
7. Né, infine, può essere condivisa la tesi di parte ricorrente secondo la quale nel caso di specie dovrebbe trovare applicazione l’art. 33 della L.R. n. 11/2004, anziché l’art. 9 del T.U. Edilizia. Infatti la disposizione regionale citata prevede al comma 3 che “nelle aree non pianificate interne al perimetro dei centri abitati, fino alla approvazione di un nuovo piano degli interventi o di una sua variante che le riguardi, sono consentiti i soli interventi di cui alle lettere a), b), c), d), dell’articolo 3 del decreto del presidente della repubblica n. 380 del 2001”. L’art. 33, comma 1, chiarisce che si devono intendere per aree non pianificate quelle per le quali sia intervenuta la decadenza di cui all’articolo 18, comma 7 (“decorsi cinque anni dall’entrata in vigore del piano decadono le previsioni relative alle aree di trasformazione o espansione soggette a strumenti attuativi non approvati, a nuove infrastrutture e ad aree per servizi per le quali non siano stati approvati i relativi progetti esecutivi, nonché i vincoli preordinati all’esproprio di cui all'articolo 34. In tali ipotesi, fino ad una nuova disciplina urbanistica, si applica l’articolo 33”). Ne consegue che tale disciplina non può ritenersi applicabile laddove non sia stato approvato il P.I. da parte del Comune resistente, come è accaduto nel caso di specie.
8. Per tali ragioni il ricorso deve essere respinto.
9. Le spese di lite seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la società ricorrente alla rifusione delle spese di lite in favore dell’Amministrazione resistente che liquida in complessivi euro 2.500,00 (duemilacinquecento/00), oltre IVA e CPA come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 6 aprile 2011 con l'intervento dei magistrati:
Angelo De Zotti, Presidente
Angelo Gabbricci, Consigliere
Marina Perrelli, Referendario, Estensore



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