a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Sardegna, Sezione II, 20 giugno 2011


Sui limitati casi in cui è consentito prescindere dall’approvazione del piano attuativo previsto dallo strumento urbanistico

SENTENZA N. 634

1. A mente dell'art. 9, t.u. ed. costituisce regola generale ed imperativa, in materia di governo del territorio, il rispetto delle previsioni del p.r.g. che impongano, per una determinata zona, la pianificazione di dettaglio: tali prescrizioni - di solito contenute nelle n.t.a. - sono vincolanti e idonee ad inibire l'intervento diretto costruttivo (cfr. Cons. St., sez. IV, 30 dicembre 2008, n. 6625). Corollari immediati di tale principio fondamentale sono: a) che quando lo strumento urbanistico generale prevede che la sua attuazione debba aver luogo mediante un piano di livello inferiore, il rilascio del titolo edilizio può essere legittimamente disposto solo dopo che lo strumento esecutivo sia divenuto perfetto ed efficace, ovvero quando è concluso il relativo procedimento (cfr. Cons. St., sez. V, 1 aprile 1997, n. 300); b) che in presenza di una normativa urbanistica generale che preveda per il rilascio del titolo edilizio in una determinata zona l'esistenza di un piano attuativo, non è consentito superare tale prescrizione facendo leva sulla situazione di sufficiente urbanizzazione della zona stessa (cfr. Cons. St., sez. IV, 3 novembre 2008, n. 5471); c) l'insurrogabilità dell'assenza del piano attuativo con l'imposizione di opere di urbanizzazione all'atto del rilascio del titolo edilizio; invero, l'obbligo dell'interessato di realizzare direttamente le opere di urbanizzazione è idoneo a sopperire solo alla mancanza fisica e materiale di tali opere ma non è in grado di colmare l'assenza dello strumento esecutivo (cfr. Cons. Sr., sez. IV, 26 gennaio 1998, n. 67; Cass. pen., sez. III, 26 gennaio 1998, n. 302; Cons. St., sez. V, 15 gennaio 1997, n. 39); d) l'inconfigurabilità di equipollenti al piano attuativo, circostanza questa che impedisce che in sede amministrativa o giurisdizionale possano essere effettuate indagini volte a verificare se sia tecnicamente possibile edificare vanificando la funzione del piano attuativo, la cui indefettibile approvazione, se ritarda, può essere stimolata dall'interessato con gli strumenti consentiti dal sistema (cfr. Cons. St., sez. IV, 30 dicembre 2008, n. 6625); e) la necessità dello strumento attuativo anche in presenza di zone parzialmente urbanizzate che sono comunque esposte al rischio di compromissione dei valori urbanistici e nelle quali la pianificazione di dettaglio può conseguire l'effetto di correggere e compensare il disordine edificativo in atto (cfr. Cass. pen., sez. III, 19 settembre 2008, n. 35880) A fronte di tale principio fondamentale e dei suoi corollari, la prassi giurisprudenziale ha coniato una deroga eccezionale, dagli incerti confini, in presenza di una peculiare situazione di fatto che ha preso il nome di “lotto intercluso”. Tale fattispecie si realizza, secondo una preferibile rigorosa impostazione, allorquando l'area edificabile di proprietà del richiedente: a) sia l'unica a non essere stata ancora edificata; b) si trovi in una zona integralmente interessata da costruzioni; c) sia dotata di tutte le opere di urbanizzazione (primarie e secondarie), previste dagli strumenti urbanistici; d) sia valorizzata da un progetto edilizio del tutto conforme al p.r.g.

2. In sintesi, si consente l'intervento costruttivo diretto purché si accerti la sussistenza di una situazione di fatto perfettamente corrispondente a quella derivante dall'attuazione del piano esecutivo, allo scopo di evitare defatiganti attese per il privato ed inutili dispendi di attività procedimentale per l'ente pubblico (cfr. Cons. St., sez. IV, 29 gennaio 2008, n. 268; sez. V, 3 marzo 2004, n. 1013). Tali essendo la ratio e la natura eccezionale della regola sottesa al c.d. “lotto intercluso”, deve ritenersi che, in assenza di strumento attuativo: a) la valutazione circa la congruità del grado di urbanizzazione sia rimessa all'esclusivo apprezzamento discrezionale del comune (cfr. Cons. St., sez. IV, 1 agosto 2007, n. 4276); b) il comune, ove intenda rilasciare il titolo edilizio, deve compiere una penetrante istruttoria per accertare che la pianificazione esecutiva: I) non conservi una qualche utile funzione, anche in relazione a situazioni di degrado che possano recuperare margini di efficienza abitativa, riordino e completamento razionale; II) non sia in grado di esprimere scelte programmatorie distinte rispetto a quelle contenute nel p.r.g. (cfr. sez. V, 27 ottobre 2000, n. 5756; sez. V, 8 luglio 1997, n. 772); c) incombe sul comune l'obbligo di puntuale motivazione solo nell'ipotesi in cui venga rilasciato il permesso di costruire, essendo in caso contrario sufficiente il richiamo alla mancanza del piano attuativo (come verificatosi nel caso di specie); d) l'equivalenza fra pianificazione esecutiva e stato di sufficiente urbanizzazione della zona ai fini del rilascio del titolo edilizio non opera nel procedimento di formazione del silenzio assenso sulla domanda di costruzione (cfr. Cons. St., sez. V, 14 aprile 2008, n. 1642)….omissis…”.

FATTO

Col ricorso in esame si chiede l’annullamento degli atti indicati in epigrafe, rappresentando quanto segue.
I ricorrenti sono proprietari di un’area fabbricabile posta nella via G. Spano del comune di Villanova Monteleone, ricadente in zona C, comparto C3, del PUC vigente e avente una superficie di mq 1100.
Con l’istanza del 14 giugno 2006 i ricorrenti hanno chiesto il rilascio della concessione edilizia per la costruzione nella stessa area di una casa per civile abitazione.
L’amministrazione comunale ha adottato i provvedimenti dell’11 luglio 2006 e 2 agosto 2006 con i quali si comunica ai ricorrenti che la pratica relativa alla richiesta di concessione edilizia per casa di civile abitazione da edificarsi nel comparto C3 del vigente PUC, non può essere istruita in quanto in contrasto con le Norme Tecniche di Attuazione del PUC vigente.
I ricorrenti hanno quindi avanzato il ricorso in esame chiedendo l’annullamento di tali provvedimenti, nonché, ove necessario, delle norme di Attuazione del PUC di Villanova Monteleone, nella parte in cui prescrivono che per le zone C3 il rilascio della concessione edilizia debba essere subordinato alla stesura di piani particolareggiati o lottizzazioni convenzionate, che dovranno comprendere un'estensione di terreno pari a quella indicata in cartografia, con convenzione estesa a comparti di superficie non inferiore a mq 8.000, anche nelle ipotesi in cui si tratti (come nel caso in esame) di un'area già urbanizzata.
A tal fine i ricorrenti avanzano articolate censure di violazione di legge ed eccesso di potere sotto vari profili e concludono per l’accoglimento del ricorso.
In particolare i ricorrenti affermano che l’area in questione è inserita in un contesto totalmente edificato e urbanizzato (strade, marciapiedi, rete idrica, illuminazione pubblica, rete fognaria di acque bianche e nere, rete di distribuzione dell’energia elettrica e rete Telecom); confina per due lati con strade e usufruisce “a bordo di lotto” di tutte le opere di urbanizzazione.
Ciò stante, sostengono i ricorrenti che poiché l’intera zona interessata è servita da ogni necessaria urbanizzazione, ne consegue che l’area in esame può essere utilizzata mediante concessione diretta, a prescindere da qualsiasi previo piano attuativo.
Si è costituita in giudizio l’Amministrazione comunale intimata, sostenendo l'inammissibilità e l'infondatezza nel merito del ricorso, di cui si chiede il rigetto.
Con successive memorie le parti hanno approfondito le proprie argomentazioni, insistendo per le contrapposte conclusioni.
Alla pubblica udienza del 30 marzo 2011, le parti hanno acconsentito reciprocamente al deposito tardivo di memorie e, su richiesta delle stesse, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Col ricorso in esame si chiede l’annullamento del provvedimento prot. n. 5069/11.07.06 con il quale il Responsabile del Servizio Ufficio Tecnico del Comune di Villanova Monteleone ha comunicato ai ricorrenti che la pratica relativa alla richiesta di concessione edilizia per casa di civile abitazione da edificarsi nel comparto C3 del vigente PUC, non può essere istruita in quanto in contrasto con le Norme Tecniche di Attuazione del PUC vigente; nonché del provvedimento prot. n. 5681/02.08.06 del medesimo Responsabile, avente un contenuto analogo al precedente.
Si chiede altresì l’annullamento di ogni altro atto presupposto, inerente e consequenziale, ivi comprese, per quanto occorrer possa, le norme di Attuazione del PUC di Villanova Monteleone, nella parte in cui prescrivono che per le zone C3 il rilascio della concessione edilizia debba essere subordinato alla stesura di piani particolareggiati o lottizzazioni convenzionate, che dovranno comprendere un'estensione di terreno pari a quella indicata in cartografia, con convenzione estesa a comparti di superficie non inferiore a mq 8.000, anche nelle ipotesi in cui si tratti (come nel caso in esame) di un'area già urbanizzata.
Infondate risultano le censure di cui al punto primo dei motivi di gravame, di violazione della legge n. 241/1990 ed in particolare dell’articolo 10 bis della legge medesima, per omessa previa comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza e per omessa instaurazione del necessario contraddittorio con i ricorrenti.
Deve ritenersi che, nel caso di specie, sia stato sostanzialmente instaurato il necessario contraddittorio con i richiedenti la concessione edilizia, avuto riguardo sia all’intero procedimento, sia, in particolare, all’ultimo provvedimento del Responsabile del Servizio Ufficio Tecnico del Comune di Villanova Monteleone prot. n. 5681 del 2 agosto 2006, di rigetto delle richieste dei ricorrenti.
Si osserva infatti che, a seguito del primo provvedimento di rigetto dell’11 luglio 2006, i ricorrenti hanno replicato in ordine i motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza con la lettera del 18 luglio 2006, formulando le proprie osservazioni e controdeduzioni, per cui il provvedimento finale del 2 agosto 2006 risulta adottato nel rispetto del necessario contraddittorio.
Si osserva altresì che, nel caso di specie, dovrebbero essere in ogni caso disattese le censure di violazione delle norme sul procedimento, dovendo trovare, comunque, applicazione l’articolo 21 octies, comma secondo, della legge 241/1990, introdotto dall’articolo 14, comma primo, della legge 15/2005, in forza del quale non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, come appunto deve ritenersi nel caso di specie, in forza delle considerazioni che saranno di seguito espresse nell’esame degli ulteriori motivi di ricorso.
Risultano altresì infondate le censure di violazione dei principi di correttezza e trasparenza dell’esercizio della funzione amministrativa, nonché le censure di difetto di istruttoria e motivazione, dovendosi ritenere – contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti – che, nel caso di specie, dal contenuto degli atti impugnati, risulti in maniera inequivoca che sono state sufficientemente e correttamente esternate le ragioni che hanno indotto l’amministrazione comunale ad opporre ai ricorrenti l’impugnato rifiuto.
Passando al merito della questione sostanziale controversa, deve ritenersi l’infondatezza delle censure di cui al punto secondo dei motivi di gravame, dovendosi ritenere legittimi i motivi posti dall’amministrazione comunale a fondamento degli impugnati provvedimenti di rigetto.
Ritiene il collegio che debbano trovare applicazione, anche nel caso di specie, i principi affermati in materia dal Consiglio di Stato, quarta sezione, con la decisione n. 3699 del 10 giugno 2010, nella quale si afferma quanto segue:
“…omissis…
10.3. A mente dell'art. 9, t.u. ed. costituisce regola generale ed imperativa, in materia di governo del territorio, il rispetto delle previsioni del p.r.g. che impongano, per una determinata zona, la pianificazione di dettaglio: tali prescrizioni - di solito contenute nelle n.t.a. - sono vincolanti e idonee ad inibire l'intervento diretto costruttivo (cfr. Cons. St., sez. IV, 30 dicembre 2008, n. 6625).
Corollari immediati di tale principio fondamentale sono:
a) che quando lo strumento urbanistico generale prevede che la sua attuazione debba aver luogo mediante un piano di livello inferiore, il rilascio del titolo edilizio può essere legittimamente disposto solo dopo che lo strumento esecutivo sia divenuto perfetto ed efficace, ovvero quando è concluso il relativo procedimento (cfr. Cons. St., sez. V, 1 aprile 1997, n. 300);
b) che in presenza di una normativa urbanistica generale che preveda per il rilascio del titolo edilizio in una determinata zona l'esistenza di un piano attuativo, non è consentito superare tale prescrizione facendo leva sulla situazione di sufficiente urbanizzazione della zona stessa (cfr. Cons. St., sez. IV, 3 novembre 2008, n. 5471);
c) l'insurrogabilità dell'assenza del piano attuativo con l'imposizione di opere di urbanizzazione all'atto del rilascio del titolo edilizio; invero, l'obbligo dell'interessato di realizzare direttamente le opere di urbanizzazione è idoneo a sopperire solo alla mancanza fisica e materiale di tali opere ma non è in grado di colmare l'assenza dello strumento esecutivo (cfr. Cons. Sr., sez. IV, 26 gennaio 1998, n. 67; Cass. pen., sez. III, 26 gennaio 1998, n. 302; Cons. St., sez. V, 15 gennaio 1997, n. 39);
d) l'inconfigurabilità di equipollenti al piano attuativo, circostanza questa che impedisce che in sede amministrativa o giurisdizionale possano essere effettuate indagini volte a verificare se sia tecnicamente possibile edificare vanificando la funzione del piano attuativo, la cui indefettibile approvazione, se ritarda, può essere stimolata dall'interessato con gli strumenti consentiti dal sistema (cfr. Cons. St., sez. IV, 30 dicembre 2008, n. 6625);
e) la necessità dello strumento attuativo anche in presenza di zone parzialmente urbanizzate che sono comunque esposte al rischio di compromissione dei valori urbanistici e nelle quali la pianificazione di dettaglio può conseguire l'effetto di correggere e compensare il disordine edificativo in atto (cfr. Cass. pen., sez. III, 19 settembre 2008, n. 35880)
A fronte di tale principio fondamentale e dei suoi corollari, la prassi giurisprudenziale ha coniato una deroga eccezionale, dagli incerti confini, in presenza di una peculiare situazione di fatto che ha preso il nome di “lotto intercluso”.
Tale fattispecie si realizza, secondo una preferibile rigorosa impostazione, allorquando l'area edificabile di proprietà del richiedente:
a) sia l'unica a non essere stata ancora edificata;
b) si trovi in una zona integralmente interessata da costruzioni;
c) sia dotata di tutte le opere di urbanizzazione (primarie e secondarie), previste dagli strumenti urbanistici;
d) sia valorizzata da un progetto edilizio del tutto conforme al p.r.g.
In sintesi, si consente l'intervento costruttivo diretto purché si accerti la sussistenza di una situazione di fatto perfettamente corrispondente a quella derivante dall'attuazione del piano esecutivo, allo scopo di evitare defatiganti attese per il privato ed inutili dispendi di attività procedimentale per l'ente pubblico (cfr. Cons. St., sez. IV, 29 gennaio 2008, n. 268; sez. V, 3 marzo 2004, n. 1013).
Tali essendo la ratio e la natura eccezionale della regola sottesa al c.d. “lotto intercluso”, deve ritenersi che, in assenza di strumento attuativo:
a) la valutazione circa la congruità del grado di urbanizzazione sia rimessa all'esclusivo apprezzamento discrezionale del comune (cfr. Cons. St., sez. IV, 1 agosto 2007, n. 4276);
b) il comune, ove intenda rilasciare il titolo edilizio, deve compiere una penetrante istruttoria per accertare che la pianificazione esecutiva:
I) non conservi una qualche utile funzione, anche in relazione a situazioni di degrado che possano recuperare margini di efficienza abitativa, riordino e completamento razionale;
II) non sia in grado di esprimere scelte programmatorie distinte rispetto a quelle contenute nel p.r.g. (cfr. sez. V, 27 ottobre 2000, n. 5756; sez. V, 8 luglio 1997, n. 772);
c) incombe sul comune l'obbligo di puntuale motivazione solo nell'ipotesi in cui venga rilasciato il permesso di costruire, essendo in caso contrario sufficiente il richiamo alla mancanza del piano attuativo (come verificatosi nel caso di specie);
d) l'equivalenza fra pianificazione esecutiva e stato di sufficiente urbanizzazione della zona ai fini del rilascio del titolo edilizio non opera nel procedimento di formazione del silenzio assenso sulla domanda di costruzione (cfr. Cons. St., sez. V, 14 aprile 2008, n. 1642)….omissis…”.
Facendo applicazione dei su esposti principi al caso di specie emerge la legittimità del diniego comunale, considerato altresì che il lotto dei ricorrenti non risulta essere un “lotto intercluso” in senso proprio e tecnico, bensì un lotto ricadente in zona C, comparto C3 (comparto inedificato e privo di opere di urbanizzazione), semplicemente “adiacente” ad altra zona urbanistica interamente edificata e dotata di tutte le necessarie opere di urbanizzazione.
Ciò stante, ritenuto irrilevante – sempre alla luce della citata sentenza del Consiglio di Stato n. 3699/2010 - l’eventuale carattere marginale dell'intervento costruttivo e la sua conformità astratta allo strumento urbanistico generale; ritenuta altresì irrilevante ed inammissibile ogni valutazione sulla congruità delle opere di urbanizzazione allo stato presenti nella zona urbanistica adiacente al lotto dei ricorrenti e confinante con un lato del lotto medesimo; per le suesposte considerazioni, devono ritenersi conseguentemente infondate tutte le censure mosse dai ricorrenti avverso i provvedimenti impugnati.
Per le medesime considerazioni, il ricorso risulta altresì infondato anche nella restante parte in cui si chiede l’annullamento delle norme di Attuazione del PUC di Villanova Monteleone, nella parte in cui prescrivono che per le zone C3 il rilascio della concessione edilizia debba essere subordinato alla stesura di piani particolareggiati o lottizzazioni convenzionate, che dovranno comprendere un'estensione di terreno pari a quella indicata in cartografia, con convenzione estesa a comparti di superficie non inferiore a mq 8.000, anche nelle ipotesi quale quella in esame di un lotto “adiacente” ad area già urbanizzata.
Conclusivamente il ricorso in esame deve essere respinto perché infondato.
Sussistono giusti motivi per compensare integralmente tra le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 30 marzo 2011 con l'intervento dei magistrati:
Francesco Scano, Presidente
Marco Lensi, Consigliere, Estensore
Tito Aru, Consigliere


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