a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Veneto, Sezione II, 17 giugno 2011


Le varianti ai piani regolatori generali possono essere distinte, in relazione alla loro funzione ed estensione, in varianti generali, normative e specifiche

SENTENZA N. 1061

1. Le varianti ai piani regolatori generali possono essere distinte, in relazione alla loro funzione ed estensione, in varianti generali, normative e specifiche. La diversa consistenza spaziale dell'esercizio del potere di pianificazione urbanistica si riflette sia sulla concreta estensione dell'obbligo di motivazione e d’istruttoria che incombe sull'autorità amministrativa, sia sull'esercizio del sindacato di legittimità affidato al giudice amministrativo. Per quanto attiene alle scelte urbanistiche di carattere generale è stato affermato che esse costituiscono apprezzamenti di merito, sottratte come tali al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da illogicità e irragionevolezza, con la conseguenza che esse non necessitano di apposita motivazione, essendo sufficiente l'espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione del piano regolatore. Per le varianti specifiche, ad oggetto circoscritto ovvero incidenti su aspettative qualificate, invece, è stata invece ritenuta necessaria una motivazione specifica ed un'istruttoria altrettanto puntuale (cfr. T.A.R. Sicilia Catania, sez. I, 15.4. 2010 , n. 1089).

2. Le scelte di ordine urbanistico a carattere generale, contenute nella variante adottata e pacificamente riservate alla discrezionalità dell’Amministrazione, trovano ampia e motivata giustificazione nei criteri generali d’impostazione del piano (cfr. Consiglio Stato, sez. IV, 4.5. 2010, n. 2545). E, infatti, nel caso di specie il Comune resistente ha assolto all’obbligo su di lui gravante di fornire una congrua indicazione in ordine alle esigenze che si sono dovute conciliare ed alla coerenza delle soluzioni predisposte con i criteri tecnico-urbanistici stabiliti per la formazione della variante (cfr. Consiglio Stato, sez. IV, 5.8. 2005, n. 4166).

FATTO

A. La ricorrente è proprietaria di un terreno sito in Comune di Cadoneghe, catastalmente censito al foglio n. 14 , mappali nn. 890 e 722, sul quale insiste un fabbricato.
B. Nel mese di marzo del 2004 la ricorrente presentava una richiesta di parere preventivo per la demolizione e successiva ricostruzione con ampliamento del fabbricato ad uso residenziale di sua proprietà ricadente in area C1.3. Il progetto prevedeva, in particolare, la realizzazione di due corpi di fabbrica di 2/3 piani, suddivisi in diverse unità immobiliari. Con la nota n. 8780 del 19.3.2004 il Comune resistente trasmetteva alla ricorrente il parere favorevole sul predetto progetto espresso dalla Commissione edilizia comunale.
C. Successivamente con la delibera n. 10 del 28.2.2005 il Consiglio comunale adottava una variante parziale al P.R.G., modificando la densità fondiaria e l’altezza degli edifici nelle zone B2, C2.2, B3, C1.3. In particolare, tale ultima area passava dall’indice fondiario di 2.5 mc/mq a quello di 1.5 mc/mq, ferma restando l’altezza degli edifici pari a 10.00 mt..
D. Il 17.5.2005 la ricorrente presentava le proprie osservazioni avverso la predetta variante chiedendo che fosse mantenuta nella zona la disciplina in atto ed evidenziando come il progetto sottoposto al parere di fattibilità della Commissione edilizia comunale fosse perfettamente compatibile con la tipologia costruttiva dei fabbricati già esistenti lungo via Garibaldi. Il Comune resistente rigettava le osservazioni della sig.ra Daniele confermando la propria scelta di modificare gli indici previsti dallo strumento urbanistico generale per le ragioni evidenziate nella relazione tecnica.
E. A seguito dell’approvazione della detta variante da parte della Regione Veneto con la delibera della Giunta n. 715 del 20.3.2007, il lotto della ricorrente risulta inserito in una zona a indice fondiario di 1.5 mq/mc.
F. La ricorrente deduce l’illegittimità dei provvedimenti impugnati:
1) per eccesso di potere per difetto di presupposto, difetto di istruttoria, contraddittorietà manifesta, carenza e erroneità della motivazione, disparità di trattamento poiché la decisione di ridurre l’indice fondiario è stata assunta dal Comune sulla base di un’analisi del territorio che non può essere condivisa in quanto non tiene conto delle reali caratteristiche dei luoghi e descrive erroneamente l’area di riferimento come connotata per la maggior parte da costruzioni che si sviluppano su uno o due piani di altezza e omogenee per tipologia. Tale analisi, ad avviso della ricorrente, risulterebbe smentita dalla planimetria dei luoghi e dalla ricostruzione della vista prospettica di via Garibaldi, tutti documenti allegati al ricorso dai quali emerge che gli edifici posti intorno all’area di proprietà Daniele hanno altezze e densità edilizia maggiore o uguale a quelle prescritte dalla variante approvata nel 1989. La motivazione della variante impugnata risulta, altresì, erronea anche sotto il profilo della dichiarata finalità di mantenere la popolazione residente entro il limite di 18.000 abitanti per garantire il giusto equilibrio tra territorio urbanizzato, aree verdi e servizi, giacché la stessa variante ha autorizzato la trasformazione di una vasta area precedentemente destinata a verde in area residenziale. Infine, l’avere presentato un parere di fattibilità ha creato nella ricorrente un’aspettativa che andava presa in considerazione dalla P.A. all’atto della decisione dell’adozione della variante, quantomeno sotto il profilo della necessità di una motivazione maggiormente puntuale in ordine al bilanciamento dei contrapposti interessi;
2) per violazione dell’art. 50, comma 2, della L.R. n. 61/1985, degli artt. 10, 22 e 50 e ss. della L.R. n. 61/1985, nonché per eccesso di potere per disparità di trattamento, illogicità manifesta e irragionevolezza, difetto di istruttoria, in quanto alla delibera di approvazione della variante non risulta allegata tutta la documentazione richiesta e, comunque, i contenuti della relazione tecnica sono scarni e insufficienti a motivare la modifica dello strumento urbanistico.
G. Il Comune di Cadoneghe, ritualmente costituito in giudizio, ha eccepito, in via preliminare, l’inammissibilità del ricorso in quanto proposto avverso una variante di tipo normativo, espressione del potere discrezionale dell’Amministrazione sottratto al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, nonché per sopravvenuta carenza di interesse per la presentazione da parte della ricorrente di un successivo parere di fattibilità, strutturato tenendo conto del nuovo indice fondiario. Nel merito l’Amministrazione comunale ha concluso per la reiezione del ricorso in quanto infondato.
H. All’udienza pubblica del 19.5.2011 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. Il Collegio ritiene di dovere esaminare, innanzitutto, le eccezioni preliminari d’inammissibilità del ricorso sollevate dal Comune resistente.
2. Le eccezioni non sono fondate per le seguenti ragioni.
2.1. E’ infondata e va disattesa l’eccezione d’inammissibilità del ricorso giacché proposto avverso una variante normativa al piano regolatore generale che, in quanto espressione di un’ampia discrezionalità della P.A., sarebbe sottratta al sindacato giurisdizionale.
2.1.1. Al riguardo osserva il Collegio che le predette tipologie di varianti, implicando apprezzamenti di merito, sono sottratte come tali al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da illogicità e irragionevolezza. Ne discende, dunque, che laddove il privato si dolga dell’illogicità delle scelte operate dalla P.A. il giudice non può fermarsi di fronte al "muro" della lata discrezionalità, ma deve ricercare nel complesso degli atti relativi all'attività pianificatoria la giustificazione dell'operato dell'amministrazione: in particolare, nel caso di variante al piano regolatore generale, dagli elaborati tecnici e dalle relazioni illustrative devono emergere le sopravvenute ragioni che abbiano determinato la convenienza della modifica dello strumento urbanistico generale ed i giusti termini della stessa.
2.2. Né, infine, la presentazione da parte della ricorrente di un parere preventivo di fattibilità dell’intervento edilizio, strutturato sui nuovi indici fondiari introdotti dalla variante impugnata, vale a determinare la carenza di interesse alla decisione del ricorso. E’, infatti, evidente, proprio in considerazione della natura meramente ricognitiva e non vincolante della richiesta del parere preventivo di fattibilità, che permane, anche dopo la sua presentazione, l’interesse della sig.ra Daniele alla decisione del gravame in considerazione degli effetti favorevoli che potrebbe conseguire in ipotesi di accoglimento del ricorso.
3. Nel merito il ricorso è infondato e deve essere respinto per le seguenti ragioni.
4. I due motivi di ricorso possono essere trattati congiuntamente in considerazione della loro stretta connessione logica e giuridica.
4.1. La ricorrente lamenta l’illegittimità delle delibere impugnate nella parte in cui dispongono la riduzione dell’indice fondiario della zona C1.3 da 2.5 mc/mq a 1.5 mc/mq, ritenendole assistite da una motivazione meramente formale, basata su concetti, quali quelli di prevalenza e di principalità, generici, falsi e insufficienti, nonché del tutto privi di riscontro nella realtà urbanistica fattuale.
5. Occorre premettere che le varianti ai piani regolatori generali possono essere distinte, in relazione alla loro funzione ed estensione, in varianti generali, normative e specifiche. La diversa consistenza spaziale dell'esercizio del potere di pianificazione urbanistica si riflette sia sulla concreta estensione dell'obbligo di motivazione e d’istruttoria che incombe sull'autorità amministrativa, sia sull'esercizio del sindacato di legittimità affidato al giudice amministrativo. Per quanto attiene alle scelte urbanistiche di carattere generale è stato affermato che esse costituiscono apprezzamenti di merito, sottratte come tali al sindacato di legittimità, salvo che non siano inficiate da errori di fatto o da illogicità e irragionevolezza, con la conseguenza che esse non necessitano di apposita motivazione, essendo sufficiente l'espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modificazione del piano regolatore. Per le varianti specifiche, ad oggetto circoscritto ovvero incidenti su aspettative qualificate, invece, è stata invece ritenuta necessaria una motivazione specifica ed un'istruttoria altrettanto puntuale (cfr. T.A.R. Sicilia Catania, sez. I, 15.4. 2010 , n. 1089).
5.1. Tanto premesso nel caso di specie il Comune di Cadoneghe ha adottato una variante parziale al P.R.G. di carattere normativo - successivamente approvata dalla Regione -, avendo deciso di modificare la capacità edificatoria di una serie di zone al fine di controllare l’espansione edilizia.
5.2. Nella delibera consiliare impugnata viene specificato che «l’esigenza di modificare la densità fondiaria e l’altezza degli edifici di alcune zone nasce da un’analisi dell’assetto del territorio, caratterizzato da costruzioni che, per la maggior parte, si sviluppano su uno o due piani di altezza, realizzando un tessuto urbanistico omogeneo, in cui mal si inserirebbero interventi di grosse dimensioni». A tal fine si prevede una riduzione degli indici fondiari delle zone B2 e C2.2 da 3.00 mc/mq a 1.5 mc/mq e delle zone B3 e C1.3 da 2.5 mc/mq a 1.5 mc/mq, riducendo l’altezza massima degli edifici a 10.00 mt., con lo scopo di «salvaguardare l’armonia dello sviluppo urbanistico del territorio, evitando un’edificazione sproporzionata per altezza e volumetria».
5.3. Nella relazione tecnica è, altresì, specificato che la variante investe zone del territorio già in gran parte edificate e connotate da abitazioni unifamiliari o da piccoli condomini con un’altezza media di due/tre piani, nonché viene evidenziata la necessità di porre rimedio alle problematiche sorte a causa di un indice fondiario così elevato, sfruttabile in assenza dell’obbligo di previa presentazione di uno strumento attuativo, concernenti sia l’adeguatezza delle strade e dei sottoservizi, sia i fenomeni di sostituzione edificatoria di estese aree.
5.4. Alla luce delle richiamate circostanze discende, quindi, che le scelte di ordine urbanistico a carattere generale, contenute nella variante adottata e pacificamente riservate alla discrezionalità dell’Amministrazione, trovano ampia e motivata giustificazione nei criteri generali d’impostazione del piano (cfr. Consiglio Stato, sez. IV, 4.5. 2010 , n. 2545). E, infatti, nel caso di specie il Comune resistente ha assolto all’obbligo su di lui gravante di fornire una congrua indicazione in ordine alle esigenze che si sono dovute conciliare ed alla coerenza delle soluzioni predisposte con i criteri tecnico-urbanistici stabiliti per la formazione della variante (cfr. Consiglio Stato, sez. IV, 5.8. 2005, n. 4166).
5.5. Per tutte le esposte considerazioni devono essere disattese le censure articolate dalla ricorrente.
6. Merita, infine, di essere evidenziato che la ricorrente si è limitata a chiedere all’Amministrazione resistente un parere preventivo di fattibilità per la demolizione e per la successiva ricostruzione di un fabbricato di sua proprietà ricadente in area C1.3, senza mai presentare né un’istanza di permesso di costruire, né un progetto edilizio.
6.1. Orbene, se è vero che l'Amministrazione, per regola generale, ha la più ampia discrezionalità nell'individuare le scelte ritenute migliori per disciplinare l'uso del proprio territorio (ed anche nel rivedere le proprie precedenti previsioni urbanistiche) e non deve dare motivazione specifica delle singole scelte urbanistiche, è altrettanto pacifico per la giurisprudenza che tale regola generale subisca un'eccezione in alcune situazioni specifiche in cui il principio della tutela dell'affidamento impone che lo strumento urbanistico dia conto del modo in cui è stata effettuata la ponderazione degli interessi pubblici e sono state operate le scelte di pianificazione. Ciò, però, si verifica solo nei casi in cui la modifica progettata vada ad incidere su singole posizioni, connotate da una fondata aspettativa sulla destinazione dell'area, che per tale ragione si differenziano dalle posizioni degli altri soggetti interessati, imponendo all'Amministrazione il dovere di valutare con attenzione l'opportunità di modificare la precedente destinazione urbanistica di un'area e, comunque, di indicare articolatamente le ragioni che hanno portato a una nuova scelta pianificatoria.
6.2. Nel caso di specie, però, non ricorre nessuna delle situazioni di affidamento qualificato tale da rendere necessaria una motivazione ulteriore e rafforzata rispetto a quella già presente nella delibera consiliare di adozione della variante e nella relazione tecnica allegata (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. II, 20.4.2010, n. 2034).
7. Per tali ragioni il ricorso deve, pertanto, essere respinto.
8. Le spese di lite seguono la soccombenza e vengono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna la ricorrente alla rifusione in favore dell’Amministrazione resistente delle spese di lite che liquida in complessivi euro 3.000,00 (tremila/00), oltre IVA, CPA e spese generali, come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia nella camera di consiglio del giorno 19 maggio 2011 con l'intervento dei magistrati:
Amedeo Urbano, Presidente
Angelo Gabbricci, Consigliere
Marina Perrelli, Referendario, Estensore



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