a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Piemonte, Sezione I, 16 giugno 2011


L’acquisto della proprietà in conseguenza dell’inottemperanza all’ordine di demolizione si perfeziona ipso iure per effetto del decorso del termine assegnato per la demolizione

SENTENZA N. 639

1. L’acquisto della proprietà in conseguenza dell’inottemperanza all’ordine di demolizione si perfeziona ipso iure per effetto del decorso del termine assegnato per la demolizione e non è subordinato alla formalità della previa notifica del relativo verbale di accertamento. Ha precisato, al riguardo, la Quinta Sezione del Consiglio di Stato, con decisione n. 6174 del 12 dicembre 2008, che “l'inottemperanza all'ordine di demolizione nel termine di novanta giorni dall'ingiunzione comporta, ai sensi dell'art. 7 della legge n. 47/85, la gratuita acquisizione di diritto al patrimonio del Comune del bene e dell'area di sedime, nonché di quella necessaria alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive (…) la norma è chiara nel disporre che, decorso infruttuosamente il termine di legge, l'acquisizione gratuita del bene abusivo al patrimonio del Comune avviene di diritto e, quindi, automaticamente, vale a dire prescindendo dalla data di adozione del successivo atto di accertamento dell'inottemperanza. Il presupposto giuridico dell'acquisizione ‘de iure’ è dunque rappresentato dal fatto dell'inottemperanza all'ingiunzione a demolire, scaduto il termine di novanta giorni per provvedere in tal senso, ne consegue pertanto che l'effetto costitutivo dell'istituto acquisitivo discende direttamente dall'inutile scadenza del predetto termine, laddove la constatazione dell'inottemperanza si pone necessariamente alla stregua di un mero atto ricognitivo, con efficacia dichiarativa ed a contenuto vincolato. Ulteriore corollario di tale opzione interpretativa è quello che si traduce nel considerare la previa notifica all'interessato quale adempimento strumentale alla trascrizione ed all'immissione nel possesso del bene. Altra funzione non può essere, invero, riconosciuta all'atto di accertamento dell'inottemperanza, stante che l'effetto ablatorio si produce ‘ipso iure’, senza che sia necessaria l'adozione di atti ulteriori, ivi compresa la notifica all'interessato dell'accertamento formale dell'inottemperanza, giacché tale atto è volto a certificare l'avvenuto trasferimento del diritto di proprietà e costituisce titolo per l'immissione in possesso e per la trascrizione del trasferimento del diritto” (v. anche, in senso conforme, T.A.R. Campania, Napoli, sez. VII, 29 luglio 2010, 17179).

2. Non avendo il verbale di accertamento di inottemperanza all'ordinanza di demolizione alcun contenuto dispositivo, quindi, non è necessario che lo stesso venga notificato al responsabile dell'abuso prima di adottare il provvedimento con cui si dispone l'acquisizione gratuita. Tale principio vale anche per gli atti emanati in applicazione dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 (t.u. edilizia) che detta, sul punto, una disciplina identica a quella prevista dall’art. 7 della legge n. 47/1985.

FATTO E DIRITTO

1) Con ordinanza n. 343 del 2 maggio 2005, il Responsabile del Servizio tecnico del Comune di Lauriano ingiungeva alla ricorrente, ai sensi dell’art. 27 del d.P.R. n. 380/2001, di procedere alla demolizione del manufatto abusivo realizzato su terreno di proprietà.
In parziale accoglimento di un’istanza dell’interessata, il medesimo funzionario, con provvedimento del 29 luglio 2005, disponeva la sospensione dell’esecuzione della citata ordinanza per “un tempo di otto mesi pari a 240 giorni”.
Infine, con atto del 21 luglio 2006, preso atto del verbale di accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolizione, veniva disposta, ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, l’acquisizione al patrimonio comunale dell’opera abusiva (composta da un fabbricato di civile abitazione con due piani fuori terra), dell’area di sedime e di quella necessaria per la realizzazione di opere analoghe.
2) Con ricorso giurisdizionale notificato al Comune di Lauriano in data 15 novembre 2006, l’esponente impugna entrambi gli atti lesivi dei suoi interessi (ordine di demolizione e provvedimento di acquisizione gratuita), deducendo i seguenti motivi di ricorso:
I) Violazione di legge per violazione e/o falsa applicazione dell’art. 31 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380. Violazione del principio di difesa, ex art. 25 Cost., in materia di censurabilità dell’azione amministrativa.
II) Violazione di legge per violazione e/o falsa applicazione, sotto altro profilo, dell’art. 31 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, comma III. Eccesso di potere nella figura sintomatica della contraddittorietà fra provvedimenti, ingiustizia grave e manifesta, perplessità, sviamento.
III) Violazione di legge per violazione e/o falsa applicazione del combinato disposto di cui agli artt. 3 e 6 della l. 7 agosto 1990, n. 241 e ss.mm.ii. Eccesso di potere nella figura sintomatica del difetto assoluto di motivazione. Irragionevolezza, difetto assoluto di istruttoria.
Si è costituito in giudizio il Comune di Lauriano, eccependo l’irricevibilità e l’inammissibilità del ricorso nonché la sua infondatezza nel merito.
Con memoria depositata in prossimità della pubblica udienza, parte ricorrente ha controdedotto ai rilievi della difesa comunale.
Il ricorso è stato chiamato all’udienza del 26 maggio 2011 e ritenuto in decisione.
3) Va preliminarmente vagliata l’eccezione di irricevibilità proposta dalla difesa comunale, ad avviso della quale il ricorso sarebbe tardivo nella sua interezza.
3.1) Quanto alla prima domanda di annullamento, relativa all’ordine di demolizione del manufatto abusivo, l’eccezione è palesemente fondata, poiché il ricorso giurisdizionale, notificato solo in data 15 novembre 2006, investe un provvedimento di cui l’interessata aveva avuto piena conoscenza oltre un anno prima, essendole stato notificato in data 31 maggio 2005, come da relata apposta in calce.
3.2) Secondo l’eccepiente, sarebbe tardiva anche la domanda di annullamento del provvedimento di acquisizione gratuita del manufatto abusivo: tale provvedimento, infatti, è stato portato a conoscenza della destinataria mediante lettera raccomandata ricevuta il 28 agosto 2006, cosicché il ricorso, tenendo conto del periodo di sospensione feriale dei termini, avrebbe dovuto essere notificato entro e non oltre il 14 novembre 2006.
L’eccezione evoca un problema oggetto di non univoche soluzioni giurisprudenziali, inerente l’individuazione dell’effettiva decorrenza dei termini per l’impugnazione nel caso in cui la conoscenza del provvedimento lesivo avvenga durante il periodo di sospensione feriale dei termini processuali.
Va dato atto, al riguardo, dell’esistenza di una tesi, conforme alla prospettazione dell’eccepiente, secondo la quale, “in relazione alla sospensione dei termini nel periodo feriale dall'1 agosto al 15 settembre, il giorno 16 settembre deve essere compreso nel novero dei giorni concessi dal termine, atteso che tale giorno segna non l'inizio del termine, ma l'inizio del suo decorso, il quale non include il ‘dies a quo’ del termine stesso” (T.A.R. Toscana, sez. I, 4 novembre 2010, n. 6555; Cass. pen., sez. IV, 7 ottobre 2010, n. 43404; Cass. civ., sez. III, 29 marzo 2007, n. 7757).
La tesi in questione, tuttavia, non pare del tutto persuasiva, poiché la sospensione ex lege dei termini processuali fino al 15 settembre comporta che il giorno 16 debba essere considerato quale dies a quo e, secondo la regola generale, non vada considerato nel calcolo del termine per l’impugnazione (T.A.R. Sardegna, sez. II, 8 agosto 2008, n. 1658; Cons. Stato, Sez. VI, 1 ottobre 2002, n. 5105).
Qualora la conoscenza degli atti lesivi avvenga durante il periodo di sospensione estiva dei termini processuali, pertanto, il giorno 16 settembre, quale dies a quo, non deve essere computato nel calcolo del termine per l'impugnazione.
Ne deriva la valutazione di tempestività del ricorso in esame, limitatamente alla domanda di annullamento del provvedimento comunicato il 28 agosto 2006, atteso che il ricorso medesimo è stato notificato il 15 novembre 2006, ossia il 60° giorno (ultimo giorno utile) decorrente dal 17 settembre 2006.
4) Si può prescindere, quindi, dal vaglio dell’eccezione di inammissibilità del ricorso, riguardante la sola impugnativa dell’ordine di demolizione, di cui si è già rilevata la palese tardività.
5) Nel merito, l’esponente denuncia, con il primo motivo di ricorso, la violazione dell’art. 31, comma 4, del d.P.R. n. 380/2001: “L'accertamento dell'inottemperanza alla ingiunzione a demolire, nel termine di cui al comma 3, previa notifica all'interessato, costituisce titolo per l'immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, che deve essere eseguita gratuitamente”.
Sostiene l’esponente che, in forza di tale previsione, il titolo per l’immissione nel possesso dell’immobile abusivo si formerebbe solo nel caso in cui l’accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolizione sia stato previamente notificato all’interessato, modalità non osservata nel caso in esame ove l’accertamento è stato comunicato a mezzo posta, ossia con una modalità che non ha consentito al privato di apprestare le necessarie iniziative a propria tutela.
Va preliminarmente rilevato, al riguardo, che il Comune non ha proceduto alla immissione in possesso né alla trascrizione del titolo di proprietà, ma ha solo dichiarato l’acquisizione gratuita del manufatto e dell’area di sedime al proprio patrimonio.
Ciò premesso, la tesi di parte ricorrente risulta priva di pregio in quanto l’acquisto della proprietà in conseguenza dell’inottemperanza all’ordine di demolizione si perfeziona ipso iure per effetto del decorso del termine assegnato per la demolizione e non è subordinato alla formalità della previa notifica del relativo verbale di accertamento.
Ha precisato, al riguardo, la Quinta Sezione del Consiglio di Stato, con decisione n. 6174 del 12 dicembre 2008, che “l'inottemperanza all'ordine di demolizione nel termine di novanta giorni dall'ingiunzione comporta, ai sensi dell'art. 7 della legge n. 47/85, la gratuita acquisizione di diritto al patrimonio del Comune del bene e dell'area di sedime, nonché di quella necessaria alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive (…) la norma è chiara nel disporre che, decorso infruttuosamente il termine di legge, l'acquisizione gratuita del bene abusivo al patrimonio del Comune avviene di diritto e, quindi, automaticamente, vale a dire prescindendo dalla data di adozione del successivo atto di accertamento dell'inottemperanza.
Il presupposto giuridico dell'acquisizione ‘de iure’ è dunque rappresentato dal fatto dell'inottemperanza all'ingiunzione a demolire, scaduto il termine di novanta giorni per provvedere in tal senso, ne consegue pertanto che l'effetto costitutivo dell'istituto acquisitivo discende direttamente dall'inutile scadenza del predetto termine, laddove la constatazione dell'inottemperanza si pone necessariamente alla stregua di un mero atto ricognitivo, con efficacia dichiarativa ed a contenuto vincolato.
Ulteriore corollario di tale opzione interpretativa è quello che si traduce nel considerare la previa notifica all'interessato quale adempimento strumentale alla trascrizione ed all'immissione nel possesso del bene.
Altra funzione non può essere, invero, riconosciuta all'atto di accertamento dell'inottemperanza, stante che l'effetto ablatorio si produce ‘ipso iure’, senza che sia necessaria l'adozione di atti ulteriori, ivi compresa la notifica all'interessato dell'accertamento formale dell'inottemperanza, giacché tale atto è volto a certificare l'avvenuto trasferimento del diritto di proprietà e costituisce titolo per l'immissione in possesso e per la trascrizione del trasferimento del diritto” (v. anche, in senso conforme, T.A.R. Campania, Napoli, sez. VII, 29 luglio 2010, 17179).
Non avendo il verbale di accertamento di inottemperanza all'ordinanza di demolizione alcun contenuto dispositivo, quindi, non è necessario che lo stesso venga notificato al responsabile dell'abuso prima di adottare il provvedimento con cui si dispone l'acquisizione gratuita.
Tale principio vale anche per gli atti emanati in applicazione dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 (t.u. edilizia) che detta, sul punto, una disciplina identica a quella prevista dall’art. 7 della legge n. 47/1985.
6) Con il secondo motivo di ricorso, l’esponente denuncia la violazione del terzo comma del citato art. 31, t.u. edilizia: “Se il responsabile dell'abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall'ingiunzione, il bene e l'area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune. L'area acquisita non può comunque essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita”.
Sostiene la ricorrente che, avendo la stessa amministrazione procedente sospeso l’esecuzione dell’ordinanza di demolizione per un periodo di 240 giorni, il termine per provvedere alla demolizione decorreva dalla fine del periodo di sospensione e non era ancora scaduto, quindi, alla data di adozione del provvedimento di acquisizione gratuita del bene.
Anche questa tesi è priva di pregio.
Si è già avuto modo di riferire che, con provvedimento del 29 luglio 2005, il funzionario responsabile del Servizio tecnico del Comune di Lauriano aveva disposto la sospensione dell’esecuzione dell’ordinanza di demolizione “per un tempo di otto mesi pari a 240 giorni”, quindi “sino al 27.04.2006”, allo scopo di approfondire sotto il profilo giuridico una fattispecie considerata alquanto complessa.
Tale atto ha comportato la sospensione dell’efficacia del provvedimento ripristinatorio, “congelando” temporaneamente il decorso del termine per l’ottemperanza alla demolizione, ma, non avendo determinato la caducazione del provvedimento ripristinatorio, non ne ha fatto venir meno gli effetti e, quindi, non ha cancellato il tempo intercorso fra la notifica del medesimo e la sospensione.
Il tempo già trascorso prima della sospensione, pertanto, va sommato a quello successivo alla scadenza dell’efficacia di quest’ultimo provvedimento, cosicché risulta nel complesso ampiamente superato il termine di novanta giorni concesso per l’ottemperanza.
7) Con il terzo e ultimo motivo di ricorso, l’esponente denuncia l’insufficienza della motivazione del provvedimento di acquisizione gratuita, le carenze dell’attività istruttoria che ha condotto alla sua adozione nonché l’indeterminatezza del suo contenuto, con riferimento al fatto che il provvedimento medesimo non individuerebbe precisamente il manufatto e l’area che ne costituiscono l’oggetto e, in particolare, non sarebbe corredato da alcun elaborato grafico che consenta di riconoscere le aree in questione.
La censura è infondata in fatto, poiché il contestato provvedimento contiene una dettagliata descrizione degli immobili che formano oggetto dell’acquisizione gratuita, identificati anche attraverso gli estremi catastali, e reca in allegato una planimetria che li raffigura con sufficiente grado di precisione.
8) Il ricorso, in conclusione, è infondato e deve essere respinto.
La peculiarità della controversia consiglia di compensare integralmente le spese di lite fra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 26 maggio 2011 con l'intervento dei magistrati:
Franco Bianchi, Presidente
Richard Goso, Primo Referendario, Estensore
Paola Malanetto, Referendario



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