a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Calabria Catanzaro, Sezione I, 24 giugno 2011


Il sistema amministrativo non tutela la pretesa del privato ad una giustificazione analitica delle scelte amministrative, giustificata dalla violazione dell''affidamento sull''edificabilità di una certa area

SENTENZA N. 916

1. Le scelte di pianificazione urbanistica sono insindacabili nel merito ed espressione di un’ampia discrezionalità, che non richiede motivazione specifica sulle scelte adottate in ordine alla destinazione delle singole aree, per cui possono essere censurate in sede giurisdizionale soltanto in presenza di vizi logico-giuridici nel quadro delle linee portanti della pianificazione, che consentono la deducibilità di profili di eccesso di potere per abnormi illogicità, arbitrarietà, irrazionalità, errori di fatto, ovvero di palese travisamento dei fatti, in coerenza con la norma che non prevede l'obbligo di motivazione degli atti generali (art. 3, comma 2° della legge n. 241 del 1990).

2. Il sistema amministrativo non tutela la pretesa del privato ad una giustificazione analitica delle scelte amministrative, giustificata dalla violazione dell'affidamento sull'edificabilità di una certa area, per cui il soggetto che si ritenga leso da una scelta di piano non favorevole ai suoi interessi in ordine alla destinazione data ad una certa area di sua proprietà, non può chiedere ragione della scelta amministrativa. L'eccezione alla regola generale è costituita da alcune situazioni specifiche, in cui il principio di affidamento impone che il piano regolatore dia conto, e renda sindacabile davanti al giudice amministrativo, anche il modo in cui è stata effettuata la ponderazione degli interessi pubblici sottostante alle scelte del piano, come nel caso in cui la modifica progettata vada ad incidere su singole posizioni differenziate, in quanto connotate da una fondata aspettativa (ad esempio, nel caso in cui sia stata stipulata una convenzione di lottizzazione; sia stato annullato, con sentenza passata in giudicato, il diniego di concessione edilizia; sia stato reiterato un vincolo espropriativo scaduto). Se in tali casi l'amministrazione ha l'onere di motivare le proprie scelte, non per questo, comunque, essa viene privata del potere di procedere comunque a sacrificare tale interessi.

FATTO

Con atto notificato in data 5.8.2008 e depositato in data 13.10.2008, la ricorrente premetteva che, con Delibera di C. C. n. 20 del 16 giugno 2003, il Comune di Limbadi disponeva di “dare impulso al procedimento semplificato di cui all’articolo 14 della legge Regionale 16 aprile 2002, n. 19, finalizzato alla realizzazione del progetto in variante allo strumento urbanistico per la costruzione di un complesso turistico ricettivo da realizzare in Limbadi, località “Casello”, lungo la via Nicholas Green .
Precisava che, a seguito dell’emanazione della Delibera di C.C. n. 24 del 25 maggio 2007, di adozione del Piano Strutturale Comunale, presentava, ai sensi dell’articolo 27 della legge urbanistica della Regione Calabria 16.4.2002 n.19, le osservazioni del 10/16 agosto 2007, al fine di ottenere l’inserimento del proprio terreno a destinazione agricola nella perimetrazione urbana, che, a suo avviso, avrebbe subito un trattamento deteriore rispetto ai fondi contigui.
Lamentava che, con l’impugnata Delibera di C.C. n. 13 del 22.5.2008, pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Calabria, in data 20 giugno 2008, parte III ed a lei comunicata in data 3 luglio 2008, il Comune rigettava le sue osservazioni sulla base di una motivazione, sostanzialmente incentrata sulla non compatibile configurazione geomorfologica dei luoghi e procedeva all’approvazione del Piano Strutturale.
A sostegno del proprio ricorso, deduceva:
1) illegittimità del provvedimento impugnato per violazione di legge e per mancanza di congrua e specifica motivazione, in relazione all’omessa comunicazione di avvio del procedimento amministrativo o di contestazione dei fatti posti a base del diniego, ai sensi degli articoli 7 e 8 della legge n. 241/90 o, comunque, alla individuazione delle circostanze che hanno portato al rigetto della richiesta ritualmente avanzata dalla parte ricorrente, con comunicazione della nota del dottor Teodoro Aldo Battaglia.
Sarebbe stata omessa la comunicazione di avvio del procedimento, necessaria per consentire alla ricorrente la partecipazione al procedimento. La motivazione del rigetto sarebbe insufficiente.
2) illegittimità dell’atto impugnato per violazione di legge e per totale carenza ed assenza dei presupposti richiesti dalla normativa vigente, oltre che per motivazione errata e travisata nonché insufficiente.
Gli elaborati cartografici specifici (Carta della Edificabilità – Studio Geomorfologico) e la relazione del geologo, di cui sarebbe stato preso atto con la delibera di C.C. n. 20/2003, indicherebbero che la parte sommatale del terreno della ditta Taverniti (più prossima alla strada) sarebbe edificabile senza alcun vincolo di tipo geomorfologico, la parte intermedia potrebbe essere edificabile all’esito di uno studio geomorfologico di dettaglio con due diversi livelli di importanza ( minore per il tratto più a monte e maggiore per il tratto più a valle) e la parte terminale del suddetto terreno non sarebbe edificabile.
Concludeva per l’accoglimento del ricorso, con vittoria di spese.
Con memoria depositata in data 10/11/08, si costituiva il Comune di Limbadi ed eccepiva l’inammissibilità del ricorso, in quanto inteso a far valere il rigetto di osservazioni aventi mero apporto collaborativo. Nel merito, contestava la fondatezza delle argomentazioni svolte dalla parte ricorrente e concludeva per il rigetto del gravame, con ogni consequenziale statuizione anche in ordine alle spese.
Con memoria depositata in data 9.3.2011, il Comune insisteva nelle già prese conclusioni.
In data 21.3.201, la ricorrente presentava una memoria di replica.
Alla pubblica udienza del giorno 21 aprile 2011, il ricorso passava in decisione.

DIRITTO

1. Viene impugnata la Delibera di C.C. n. 13 del 22.5.2008 del Comune di Limbadi, pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Calabria, in data 20 giugno 2008, parte III e comunicata in data 3 luglio 2008, nella parte in cui ha rigettato le osservazioni proposte dalla ricorrente in data 10/16 agosto 2007, al fine di ottenere l’inserimento del proprio terreno a destinazione agricola - che, a suo avviso, avrebbe subito un trattamento deteriore rispetto ai fondi contigui- nella perimetrazione urbana, sulla base di una motivazione sostanzialmente incentrata sulla non compatibile configurazione geomorfologica dei luoghi e nella parte in cui ha provveduto, nel contempo, all’approvazione in via definitiva del Piano Strutturale, per quanto di interesse.
Va preliminarmente esaminata l'eccezione di inammissibilità del gravame formulata dalla difesa dell'Amministrazione comunale.
Nel procedimento di formazione dei piani regolatori generali, la pubblicazione prevista dall'art. 9 della legge 17 agosto 1942 n. 1150 (e dalle corrispondenti norme regionali), finalizzata alla presentazione delle osservazioni da parte dei soggetti interessati al progetto di piano adottato dal Comune, si inserisce in una fase intermedia, nell’ambito del complesso procedimento di formazione dello strumento urbanistico (tipizzato in tre fasi distinte: l'adozione, le controdeduzioni alle osservazioni e l'approvazione), priva di effetti immediati e, in quanto tale, non direttamente lesiva, con la conseguenza che eventuali doglianze vanno fatte valere soltanto nei confronti della delibera di approvazione del piano regolatore generale.
Nel caso di specie, risulta applicato il modulo speciale di cui alla cosiddetta “procedura semplificata”, previsto dall’art. 26 della legge regionale 16 aprile 2002 n. 19, per cui la delibera di controdeduzioni impugnata col ricorso in esame, oltre a contenere le determinazioni in ordine alle osservazioni proposte, contiene altresì, l’approvazione in via definitiva del Piano Strutturale Comunale e del Regolamento Edilizio Urbanistico, ai sensi dei commi 8 e 9 dell’art. 26 della precitata legge regionale n. 19 del 2002, i quali precisano: “Successivamente all'approvazione del P.S.C. da parte del Consiglio comunale, una copia integrale del piano approvato viene trasmessa alla Regione e alla Provincia e depositata presso il Comune per la libera consultazione. L'avviso dell'avvenuta approvazione del piano e del suo deposito viene pubblicato sul Bollettino Ufficiale della Regione. Della stessa approvazione e avvenuto deposito è data altresì notizia con avviso su almeno un quotidiano a diffusione regionale. Il piano entra in vigore dalla data di pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione dell'avviso dell'approvazione e dell'avvenuto deposito”..
Pertanto, nella specie, la delibera impugnata, modulata sul procedimento speciale semplificato previsto dall’art. 26 della legge regionale n. 19 del 2002, contiene, nel contempo, sia la fase intermedia che la fase definitiva dell’iter di approvazione dello strumento urbanistico comunale, per cui risulta immediatamente e direttamente lesiva della sfera giuridica della parte ricorrente, in quanto dispone, in via definitiva, la non inclusione nella perimetrazione urbana del terreno di proprietà della ricorrente, dopo averne rigettato le relative osservazioni.
Pertanto, l’eccezione di inammissibilità del ricorso non merita adesione.
2. Con il primo motivo, parte ricorrente deduce violazione dell’obbligo di comunicazione dell’avvio del procedimento.
Il principio di partecipazione di cui agli artt. 7 e 8 della legge 19.7.1990 n. 241 non trova applicazione con riferimento ai procedimenti di adozione di strumenti urbanistici, giacchè, sul piano ontologico, l'esigenza del contraddittorio tra le parti pubbliche e private risulta salvaguardata dalla disciplina stessa dell’iter di formazione degli strumenti urbanistici, che, anche con riferimento al modulo di cui alla procedura semplificata, previsto dall’art. 26 della legge regionale n. 19 del 2002, contempla la pubblicazione del PSC adottato, la presentazione di osservazioni, l’esame delle stesse, e la contestuale approvazione, diversamente da quanto accade per le varianti cosiddette “di utilità pubblica”. Ed invero, l’art. 13 della legge n. 241 del 1990 esclude gli obblighi previsti nel medesimo capo, fra cui quello inerente la comunicazione di avvio del procedimento, con riferimento agli atti “di pianificazione e di programmazione”, in quanto atti di carattere generale.
Nella specie, invero, il provvedimento impugnato non approva una variante concernente la realizzazione di un’opera pubblica con dichiarazione di pubblica utilità, ma un atto di pianificazione e di programmazione del territorio, nel quale rimane immutata la destinazione agricola dei terreni della ricorrente, senza accogliere l’istanza della medesima svolta in seno alle osservazioni, intesa ad ottenere una diversa (e più soddisfacente) normazione del suddetto terreno (come edificabile) nonché l’inserimento nella perimetrazione urbana.
Pertanto, dalla natura dell’atto impugnato e dalla tipologia della natura dell’interesse legittimo (pretensivo e non oppositivo) azionato, discende la non sussumibilità della fattispecie nelle previsioni degli art. 7 e segg. della legge 7.8.1990 n. 241.
Pertanto, la censura non merita adesione.
2. Con il secondo motivo, parte ricorrente deduce difetto dei presupposti e deficit motivazionale, evidenziando che gli elaborati cartografici specifici (Carta della Edificabilità – Studio Geomorfologico) e dalla relazione del geologo - di cui sarebbe stato preso atto con la delibera di C.C. n. 20/2003- emergerebbe che la parte sommatale del proprio terreno (in prossimità della strada) sarebbe edificabile senza alcun vincolo di tipo geomorfologico, la parte intermedia potrebbe essere edificabile all’esito di uno studio geomorfologico di dettaglio con due diversi livelli di importanza ( minore per il tratto più a monte e maggiore per il tratto più a valle, come da studio geomorfologico di dettaglio) e la parte terminale del suddetto terreno non sarebbe edificabile.
Le scelte di pianificazione urbanistica sono insindacabili nel merito ed espressione di un’ampia discrezionalità, che non richiede motivazione specifica sulle scelte adottate in ordine alla destinazione delle singole aree, per cui possono essere censurate in sede giurisdizionale soltanto in presenza di vizi logico-giuridici nel quadro delle linee portanti della pianificazione, che consentono la deducibilità di profili di eccesso di potere per abnormi illogicità, arbitrarietà, irrazionalità, errori di fatto, ovvero di palese travisamento dei fatti, in coerenza con la norma che non prevede l'obbligo di motivazione degli atti generali (art. 3, comma 2° della legge n. 241 del 1990).
Conseguentemente, il sistema amministrativo non tutela la pretesa del privato ad una giustificazione analitica delle scelte amministrative, giustificata dalla violazione dell'affidamento sull'edificabilità di una certa area, per cui il soggetto che si ritenga leso da una scelta di piano non favorevole ai suoi interessi in ordine alla destinazione data ad una certa area di sua proprietà, non può chiedere ragione della scelta amministrativa.
In sede di previsioni di zona di piano regolatore, la valutazione dell'idoneità delle aree a soddisfare, con riferimento alle possibili destinazioni, specifici interessi urbanistici, rientra nei limiti dell'esercizio del potere discrezionale, rispetto al quale, a meno che non siano riscontrabili errori di fatto o abnormi illogicità, non è configurabile neppure il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento, basato sulla comparazione con la destinazione impressa agli immobili adiacenti.
Peraltro, anche le osservazioni proposte dai cittadini nei confronti degli atti di pianificazione urbanistica non costituiscono veri e propri rimedi giuridici, ma semplici apporti collaborativi e, pertanto, il loro rigetto o il loro accoglimento non richiede una motivazione analitica, essendo sufficiente che esse siano state esaminate e confrontate con gli interessi generali dello strumento pianificatorio.
L'eccezione alla regola generale è costituita da alcune situazioni specifiche, in cui il principio di affidamento impone che il piano regolatore dia conto, e renda sindacabile davanti al giudice amministrativo, anche il modo in cui è stata effettuata la ponderazione degli interessi pubblici sottostante alle scelte del piano, come nel caso in cui la modifica progettata vada ad incidere su singole posizioni differenziate, in quanto connotate da una fondata aspettativa (ad esempio, nel caso in cui sia stata stipulata una convenzione di lottizzazione; sia stato annullato, con sentenza passata in giudicato, il diniego di concessione edilizia; sia stato reiterato un vincolo espropriativo scaduto).
Se in tali casi l'amministrazione ha l'onere di motivare le proprie scelte, non per questo, comunque, essa viene privata del potere di procedere comunque a sacrificare tale interessi.
Alla stregua dei superiori principi, non può affermarsi che la ricorrente, nella specie, possa vantare un affidamento qualificato in ordine alla destinazione urbanistica del suo terreno come edificabile, con conseguente inserimento nella perimetrazione urbana, non trovandosi in alcuna delle condizioni indicate, in cui vi è un affidamento tutelato. Né la scelta ampiamente discrezionale della P.A. di conservare la pregressa destinazione agricola può dirsi inficiata dalle macroscopiche illogicità denunziate o da errori di fatto, giacchè, come precisato dalla stessa ricorrente, soltanto la parte sommatale del proprio terreno, quella in prossimità della strada, è risultata certamente edificabile, senza alcun vincolo di tipo geomorfologico, mentre la parte terminale non risulta sicuramente edificabile e la parte intermedia potrebbe essere edificabile all’esito di uno studio geomorfologico di dettaglio con due diversi livelli di importanza ( minore per il tratto più a monte e maggiore per il tratto più a valle), come da studio geomorfologico, di cui sarebbe stato preso atto con la delibera di C.C. n. 20/2003.
Conseguentemente, essendo soltanto una minima parte del terreno certamente edificabile, correttamente la P.A. non ha provveduto ad inserirla nella perimetrazione urbana, stante le evidenziate controindicazioni di natura geologica.
Pertanto, la censura non può essere condivisa.
In definitiva, il ricorso si appalesa infondato e va rigettato.
La peculiarità della fattispecie consiglia di disporre l’integrale compensazione delle spese e degli onorari del presente giudizio.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 21 aprile 2011 con l'intervento dei magistrati:
Giuseppe Romeo, Presidente
Concetta Anastasi, Consigliere, Estensore
Vincenzo Lopilato, Referendario



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