a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Campania Napoli, Sezione VII, 23 giugno 2011


[A] Sull’art. 23, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001 secondo cui, in materia di DIA, “qualora l''immobile oggetto dell''intervento sia sottoposto ad un vincolo la cui tutela compete, anche in via di delega, alla stessa amministrazione comunale, il termine di trenta giorni di cui al comma 1 decorre dal rilascio del relativo atto di assenso”. [B] Nella Regione Campania la realizzazione di parcheggi interrati in aree libere di pertinenza degli edifici cui accedono è soggetta a denunzia di inizio attività solo ove l’intervento sia conforme agli strumenti urbanistici vigenti, altrimenti occorrendo il permesso di costruire

SENTENZA N. 3342

1. L’art. 23, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001 dispone che “qualora l'immobile oggetto dell'intervento sia sottoposto ad un vincolo la cui tutela compete, anche in via di delega, alla stessa amministrazione comunale, il termine di trenta giorni di cui al comma 1 decorre dal rilascio del relativo atto di assenso”. La norma scolpisce infatti con chiarezza il principio secondo cui la data di «rilascio» dell’autorizzazione paesaggistica segna la decorrenza del termine di trenta giorni solo ove quest’ultimo provvedimento sia reso dallo stesso Comune che ha ricevuto la denuncia di inizio attività e non anche nel caso (come quello di specie, in cui l’autorizzazione è stata conseguita in via surrogatoria dalla Soprintendenza) in cui l’autorità deputata al rilascio dell’atto di assenso al vincolo non coincida, per una qualsiasi ragione, con quella comunale. La ratio della norma può essere agevolmente colta nella necessità che il Comune sia sempre edotto con certezza dei confini temporali di esercizio del potere inibitorio collegato alla presentazione della denuncia di inizio attività e consumato dal decorso del termine di formazione di questo peculiare titolo abilitativo, contestualmente al subentrare dell’ordinario potere sanzionatorio-repressivo attivabile per ogni trasformazione edilizia che risulti ex post in contrasto con la disciplina urbanistica in vigore. Né tale principio rimane scalfito dalla previsione dell’art. 6, comma 3, della legge regionale campana 28.11.2001, n. 19 («nelle zone sottoposte ai vincoli di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, e ai vincoli idrogeologici l’inizio delle opere è subordinato al rilascio delle prescritte autorizzazioni da parte delle amministrazioni e degli enti preposti alla tutela del vincolo»), posto che essa vale a fissare sul piano generale (peraltro con riguardo sia alla d.i.a. che al permesso di costruire, menzionati nei due precedenti commi) il carattere pregiudiziale dell’autorizzazione paesaggistica, piuttosto che a dettare una norma specifica con riguardo al decorso del termine di trenta giorni stabilito dall’art. 23, comma 1, del T.U. dell’edilizia con esclusivo riguardo alla d.i.a.

2. La Regione Campania – legittimamente utilizzando le prerogative legislative assegnatele per il governo del territorio dall’art. 117, comma 3, Cost (su cui v. Tar Campania Napoli, Sez. IV, 24 marzo 2009, n. 1595) – ha previsto che la realizzazione di parcheggi interrati in aree libere di pertinenza degli edifici cui accedono è soggetta a denunzia di inizio attività solo ove l’intervento sia conforme agli strumenti urbanistici vigenti, altrimenti occorrendo il permesso di costruire.

FATTO

Col ricorso in esame, Stefania Rossi premesso:
- di aver presentato il 10 luglio 2007 (con successiva integrazione del 23.10.2007) al Comune, quale proprietaria di due interi piani in un fabbricato sito in Meta alla via Caracciolo n. 143 e dell’intera area cortilizia e giardino ubicata al lato nord, una denunzia di inizio attività, ai sensi del d.P.R. n. 380 del 2001, della l.r.c. n. 19 del 2001 e della legge n. 122 del 1989, per la realizzazione di due box auto pertinenziali interrati in corrispondenza dell’area cortilizia;
- di avere ottenuto dalla Soprintendenza di Napoli e provincia, il 14.5.2008 (ex art. 159, comma 4, d.lgs. n. 42/2004, nell’inerzia del Comune), il rilascio dell’autorizzazione paesaggistica e di avere quindi comunicato all’amministrazione, essendosi perfezionato il titolo abilitativo costituito dalla d.i.a., che avrebbe dato inizio ai lavori;
- che, tuttavia, il Comune di Meta, con nota del 13.2.2009, aveva replicato comunicando che, ai sensi della legge regionale n. 19/01, i lavori in questione «sono soggetti a permesso di costruire» e aveva invitato l’istante a presentare i relativi grafici vistati dalla Soprintendenza, diffidandola altresì dall’iniziare i lavori,
impugna quest’ultimo provvedimento censurando violazione e falsa applicazione del d.P.R. n. 380 del 2001, della l.r.c. n. 19 del 2001 e della legge n. 122 del 1989, violazione e falsa applicazione della legge n. 241 del 1990, inesistenza dei presupposti, difetto di motivazione, violazione del giusto procedimento in quanto: a) alla stregua delle norme evocate, la costruzione di parcheggi privati interrati richiederebbe la mera denuncia di inizio attività, come in particolare disposto dalla c.d. legge Tognoli, anche se in deroga agli strumenti urbanistici e ai regolamenti edilizi vigenti; b) al momento dell’adozione del provvedimento impugnato, la d.i.a. si era comunque già perfezionata, anche tenuto conto del fatto che il nullaosta paesaggistico era stato rilasciato il 14.5.2008; c) in via subordinata, ove il provvedimento de quo dovesse essere considerato espressione del potere di autotutela dell’amministrazione, esso sarebbe del pari illegittimo perché non preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento.
Si difende il Comune di Meta deducendo, tra le altre cose, che l’intervento de quo, da realizzarsi in zona “A” del P.R.G., al momento della integrazione della d.i.a. (14.5.2008) sarebbe stato in realtà già precluso per effetto delle misure di salvaguardia collegate alla variante di P.R.G. (recepita con delibera di G.M. del 7.11.2007 e poi approvata in via definitiva con delibera del C.C. solo il 16.12.2008), alla stregua della quale negli spazi scoperti di pertinenza degli edifici i parcheggi pertinenziali non sono realizzabili in zona “A” «fatta salva la loro preventiva previsione nei piani attuativi», non ancora adottati.
Replica, a sua voltta, la ricorrente, eccependo l’inammissibilità dell’integrazione motivazionale postuma e, comunque, l’inoperatività delle misure di salvaguardia prima dell’adozione della variante allo strumento urbanistico avvenuta solo il 16.12.2008.
All’esito dell’odierna udienza la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

L’intervento in questione riguarda due box interrati, da realizzare in area cortilizia scoperta, quali pertinenze di due unità abitative di proprietà della ricorrente, facenti parte di un unico fabbricato insistente sulla medesima particella n. 74 del foglio 3 (sub 2 e sub 104).
A tal proposito, la ricorrente ha effettuato, ai sensi della legge regionale n. 19/2001 e della legge n. 122/1989, denuncia di inizio attività, il 10.7.2007, integrandola su istanza del Comune il 23.10.2007.
Trattandosi di area sottoposta a vincolo ambientale, la ricorrente, nell’inerzia del Comune, ha chiesto l’autorizzazione paesaggistica, ai sensi dell’art. 159, comma 4, del d.lgs. n. 42 del 2004, alla Soprintendenza di Napoli che gliela ha rilasciata in via surrogatoria il 14 maggio 2008. In conseguenza di ciò, con nota assunta al protocollo comunale il 9.2.2009, Stefania Rossi ha comunicato al Comune di Meta che, avendo attenuto il nullaosta paesaggistico dalla Soprintendenza, avrebbe avviato il giorno stesso i lavori denunciati.
Con la nota impugnata del 13.2.2009, notificata il giorno stesso alla Rossi, il Comune: a) ha comunicato, quanto ai lavori, che «ai sensi della legge regionale n. 19/01 gli stessi sono soggetti a permesso di costruire»; b) ha invitato l’istante a presentare grafici vistati dalla Soprintendenza di Napoli; c) l’ha diffidata dall’iniziare i lavori.
Ciò posto, occorre esaminare sia la questione relativa al tempo di formazione del titolo abilitativo costituito dalla denuncia di inizio attività che l’idoneità dello stesso a regolare la fattispecie in esame.
Quanto al primo aspetto, dispone l’art. 23 del d.P.R. n. 380 del 2001 che essa va presentata allo sportello unico almeno trenta giorni prima dell’effettivo inizio dei lavori «accompagnata da una dettagliata relazione a firma di un progettista abilitato e dagli opportuni elaborati progettuali, che asseveri la conformità delle opere da realizzare agli strumenti urbanistici approvati e non in contrasto con quelli adottati ed ai regolamenti edilizi vigenti, nonché il rispetto delle norme di sicurezza e di quelle igienico-sanitarie».
Nel caso di specie, la d.i.a., presentata il 10.7.2007, era stata integrata di tutto il corredo documentale reso necessario dalla specificità dell’intervento (relazione geologica sulla fattibilità delle opere, perizia giurata ai sensi dell’art. 7-ter l.r. n. 19/2001, atto d’obbligo contenente gli estremi catastali delle unità immobiliari alle quali sono legati da vincolo di pertinenzialità i posti auto da realizzare) solo il 23.10.2007.
Peraltro, il termine di trenta giorni non poteva nel caso di specie essere computato con riguardo a tale ultima data (come sarebbe stato in assenza di vincolo), atteso che – come appena ricordato – per realizzare l’opera, ricadente in zona soggetta a vincolo paesaggistico, occorreva anche l’autorizzazione paesaggistica, rilasciata in via surrogatoria dalla Soprintendenza di Napoli il 14.5.2008 e comunicata all’ente comunale il 9.2.2009.
Solo da tale data, infatti, ritiene il Collegio che debba esser fatto decorrere il termine di trenta giorni per l’astratta formazione del titolo abilitativo costituito dalla d.i.a.
Tale conclusione risulta avvalorata dalla lettera dell’art. 23, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001, secondo cui «qualora l'immobile oggetto dell'intervento sia sottoposto ad un vincolo la cui tutela compete, anche in via di delega, alla stessa amministrazione comunale, il termine di trenta giorni di cui al comma 1 decorre dal rilascio del relativo atto di assenso».
La norma scolpisce infatti con chiarezza il principio secondo cui la data di «rilascio» dell’autorizzazione paesaggistica segna la decorrenza del termine di trenta giorni solo ove quest’ultimo provvedimento sia reso dallo stesso Comune che ha ricevuto la denuncia di inizio attività e non anche nel caso (come quello di specie, in cui l’autorizzazione è stata conseguita in via surrogatoria dalla Soprintendenza) in cui l’autorità deputata al rilascio dell’atto di assenso al vincolo non coincida, per una qualsiasi ragione, con quella comunale.
La ratio della norma può essere agevolmente colta nella necessità che il Comune sia sempre edotto con certezza dei confini temporali di esercizio del potere inibitorio collegato alla presentazione della denuncia di inizio attività e consumato dal decorso del termine di formazione di questo peculiare titolo abilitativo, contestualmente al subentrare dell’ordinario potere sanzionatorio-repressivo attivabile per ogni trasformazione edilizia che risulti ex post in contrasto con la disciplina urbanistica in vigore.
Né tale principio rimane scalfito dalla previsione dell’art. 6, comma 3, della legge regionale campana 28.11.2001, n. 19 («nelle zone sottoposte ai vincoli di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, e ai vincoli idrogeologici l’inizio delle opere è subordinato al rilascio delle prescritte autorizzazioni da parte delle amministrazioni e degli enti preposti alla tutela del vincolo»), posto che essa vale a fissare sul piano generale (peraltro con riguardo sia alla d.i.a. che al permesso di costruire, menzionati nei due precedenti commi) il carattere pregiudiziale dell’autorizzazione paesaggistica, piuttosto che a dettare una norma specifica con riguardo al decorso del termine di trenta giorni stabilito dall’art. 23, comma 1, del T.U. dell’edilizia con esclusivo riguardo alla d.i.a.
Nel caso oggi in esame, dunque, la dissociazione soggettiva concretamente realizzatasi tra Comune e soprintendenza ha come conseguenza quella per cui il termine di trenta giorni per il consolidarsi degli effetti della d.i.a. è decorso non dalla data di rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, ma da quella di comunicazione al Comune dell’esito del subprocedimento soprintendentizio, avvenuta solo il 9.2.2009.
Rispetto a tale data risulta allora tempestivo l’esercizio dei poteri inibitori da parte del Comune di Meta, in data 13.2.2009.
Quanto alla ragione che sostiene l’ordine inibitorio de quo (le opere in questione, secondo il Comune, sarebbero soggette al rilascio di permesso di costruire), l’art. 6 della legge regionale campana n. 19 del 2001 dispone nel senso che «la realizzazione di parcheggi, da destinare a pertinenze di unità immobiliare e da realizzare nel sottosuolo del lotto su cui insistono gli edifici, se conformi agli strumenti urbanistici vigenti, è soggetta a semplice denuncia di inizio attività» (comma 1), mentre «la realizzazione di parcheggi in aree libere, anche non di pertinenza del lotto dove insistono gli edifici, ovvero nel sottosuolo di fabbricati o al pianterreno di essi, è soggetta a permesso di costruire non oneroso , anche in deroga agli strumenti urbanistici vigenti » (comma 2).
Dispone inoltre l’art. 9, comma 1, della legge 24.3.1989, n. 122 (c.d. legge Tognoli) che «i proprietari di immobili possono realizzare nel sottosuolo degli stessi ovvero nei locali siti al piano terreno dei fabbricati parcheggi da destinare a pertinenza delle singole unità immobiliari, anche in deroga agli strumenti urbanistici ed ai regolamenti edilizi vigenti. Tali parcheggi possono essere realizzati, ad uso esclusivo dei residenti, anche nel sottosuolo di aree pertinenziali esterne al fabbricato, purché non in contrasto con i piani urbani del traffico, tenuto conto dell'uso della superficie sovrastante e compatibilmente con la tutela dei corpi idrici. Restano in ogni caso fermi i vincoli previsti dalla legislazione in materia paesaggistica ed ambientale ed i poteri attribuiti dalla medesima legislazione alle regioni e ai Ministeri dell'ambiente e per i beni culturali ed ambientali da esercitare motivatamente nel termine di 90 giorni. I parcheggi stessi, ove i piani urbani del traffico non siano stati redatti, potranno comunque essere realizzati nel rispetto delle indicazioni di cui al periodo precedente»; il comma 2 dello stesso articolo prevede inoltre che «l’esecuzione delle opere e degli interventi previsti dal comma 1 è soggetta a denuncia di inizio attività».
Dall’esame contestuale delle norme così emarginate, si evince che la Regione Campania – legittimamente utilizzando le prerogative legislative assegnatele per il governo del territorio dall’art. 117, comma 3, Cost (su cui v. Tar Campania Napoli, Sez. IV, 24 marzo 2009, n. 1595) – ha previsto che la realizzazione di parcheggi interrati in aree libere di pertinenza degli edifici cui accedono è soggetta a denunzia di inizio attività solo ove l’intervento sia conforme agli strumenti urbanistici vigenti, altrimenti occorrendo il permesso di costruire.
Nel caso di specie, col ricorso in esame Stefania Rossi ha invece assertivamente invocato l’applicabilità della normativa in ordine alla sufficienza della denuncia di inizio attività, senza nulla dedurre in ordine alla conformità dell’intervento agli strumenti urbanistici vigenti, articolando pertanto in modo incompleto le proprie censure che, per tale ragione, non possono essere accolte.
In ogni caso non possono essere prese in considerazione in questo processo le difese articolate dai difensori del Comune con riguardo al fatto che, al momento del perfezionarsi del titolo abilitativo edilizio, sarebbero state già efficaci misure di salvaguardia collegate alla variante di P.R.G. (recepita con delibera di G.M. del 7.11.2007 e poi approvata in via definitiva con delibera del C.C. solo il 16.12.2008), alla stregua della quale negli spazi scoperti di pertinenza degli edifici i parcheggi pertinenziali non sono realizzabili in zona “A” «fatta salva la loro preventiva previsione nei piani attuativi», non ancora adottati.
Tale difesa, postulando una integrazione non solo della motivazione, ma addirittura del dispositivo del provvedimento del 13.2.2009 oggi gravato, risulta infatti inammissibile nell’odierno giudizio il cui oggetto rimane comunque delimitato dall’area dispositiva, oltre che motivazionale, dell’atto amministrativo gravato.
In definitiva, il ricorso va respinto per gli assorbenti motivi sopra esaminati la cui complessità giustifica la compensazione delle spese tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Settima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Compensa le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 19 maggio 2011 con l'intervento dei magistrati:
Michelangelo Maria Liguori, Presidente FF
Carlo Polidori, Primo Referendario
Alfredo Storto, Primo Referendario, Estensore



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