a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Lombardia Milano, Sezione II, 5 luglio 2011


Sull’interpretazione delle norme tecniche di attuazione

SENTENZA N. 1752

L'interpretazione di un atto amministrativo a contenuto non normativo, risolvendosi nell'accertamento della volontà della p.a., ovverosia di una realtà fenomenica e obiettiva, è riservata al giudice di merito ed è incensurabile in sede di legittimità se sorretta da motivazione adeguata e immune dalla violazione di quelle norme - in particolare, gli art. 1362, comma 2, 1363 e 1366 - che, dettate per l'interpretazione dei contratti, sono applicabili anche agli atti amministrativi, tenendo peraltro conto della natura dei medesimi nonché dell'esigenza della certezza dei rapporti e del buon andamento della pubblica amministrazione”. Nonché, Cons. di Stato 10.03.1981 n. 248; T.A.R. Puglia Lecce, sez. I, 13 maggio 2004, n. 2890, per cui: “Alle Norme tecniche di attuazione di un Piano regolatore generale deve essere data lettura sistematica, per cui ciascuna di esse va interpretata nel contesto e nell'insieme di riferimento, ed un' interpretazione utile, per cui ciascuna di esse deve essere intesa non solo in modo che abbia un senso, ma anche, tra più possibili significati, quello maggiormente conforme a Costituzione, la quale impone vincoli espliciti e puntuali alla possibilità edificatoria dei suoli”).

FATTO

L’esponente è proprietario dell’immobile sito in Vigevano, Via Vandone n. 5, meglio identificato al N.C.E.U. al Foglio 30, mappale 43, azzonato dal vigente PRG nel “Tessuto aperto a medio-bassa densità” della “Città consolidata”.
In data 18 febbraio 2005 il sig. Carraro ha presentato in Comune la domanda di rilascio di permesso di costruire prot. n. 5198/05, per l’ampliamento del predetto immobile, in conformità della previsione dell’art. 26.04 delle N.T.A. pertinente la suddetta zona.
Sennonché, con nota del 13 giugno 2005 l’amministrazione comunale ha comunicato l’esistenza di motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza, sul presupposto che: “l’ampliamento proposto supera l’altezza massima prevista nel tessuto aperto a medio-bassa densità di cui all’art. 26.04 delle N.T.A. del P.R.G. vigente”.
Nonostante, poi, le osservazioni tempestivamente prodotte dal ricorrente, con provvedimento del 22 luglio 2005 l’amministrazione ha confermato la determinazione di rigetto dell’istanza, facendo propri i pareri della Commissione edilizia del 26 maggio 2005 e del 13 giugno 2005.
Da ciò l’odierno gravame, affidato a tre motivi, che fanno essenzialmente leva sulla violazione di legge e l’eccesso di potere sotto più profili.
Alla Camera di consiglio del 27 ottobre 2005 fissata per l’esame della domanda cautelare la Sezione ha adottato l’ordinanza n. 2683, con cui ha respinto la formulata domanda.
In prossimità della data fissata per la Pubblica udienza tutte le parti hanno depositato memorie.
Alla Pubblica udienza del 7 aprile 2011 la causa, su concorde richiesta delle parti, è stata trattenuta dal Collegio per la decisione.

DIRITTO

Con il primo motivo, l’esponente deduce la violazione dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990, poiché nel provvedimento di reiezione sarebbe contenuta un’ulteriore ragione a supporto del diniego, non contemplata nella comunicazione dei motivi ostativi trasmessa al ricorrente e, quindi, sulla quale è stato omesso il necessario contraddittorio con l’interessato.
Il motivo è infondato.
L’ulteriore ragione cui allude l’esponente è null’altro che una specificazione motivazionale indotta proprio dalle osservazioni presentate dall’istante ai sensi dell’art. 10 bis cit.
Nessuna nuova ragione ostativa viene, pertanto, introdotta nel diniego conclusivo che, peraltro, riferisce la questione della interruzione della continuità architettonica delle facciate, delle linee di gronda, ecc.(che concreta, poi, l’asserita ulteriore ragione di diniego) all’ipotesi, diversa da quella in concreto esaminata, dell’ampliamento che rispetti l’altezza massima.
Con il secondo motivo e il terzo motivo, da trattare congiuntamente in quanto strettamente connessi, si deduce la violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990, nonché, l’eccesso di potere per difetto di istruttoria e di motivazione e per illogicità manifesta, oltre alla violazione dell’art. 26.04 delle N.T.A.
Ciò, in quanto, stando alla tesi del patrocinio ricorrente, per gli interventi di ampliamento – qual è quello qui in contestazione – le norme tecniche attuative non porrebbero un limite di altezza massima di zona.
Al contrario, stando alla tesi comunale, una corretta interpretazione dell’art. 26.04 delle N.T.A. non potrebbe che indurre a ritenere applicabile anche agli ampliamenti, qual è quello che qui occupa, un limite di altezza, essendo lo stesso previsto per gli interventi più radicali, quali sono le nuove edificazioni e le demolizioni con ricostruzione.
Il Collegio ritiene che il provvedimento impugnato, valutato alla luce di quanto disposto dalle N.T.A. del P.R.G. vigente nel Comune di Vigevano, risulta immune dalle censure di illegittimità come sopra denunciate.
Esaminando in dettaglio l’art. 26 cit., infatti, emerge come lo stesso, occupandosi dei “Tessuti della Città Consolidata” (distinti in quattro tipologie, con le rispettive denominazioni di: 01_Tessuto chiuso ad alta densità; 02_Tessuto aperto a medio – alta densità; 03_Tessuto a impianto unitario e 04_ Tessuto aperto a medio – bassa densità), laddove disciplina per ciascuno dei ridetti “tessuti” gli interventi ammessi, individua il limite dell’altezza sia per le “nuove edificazioni” (NE) e le “demolizioni e ricostruzioni” (DE), che per gli “ampliamenti”, solo che, mentre nel primo caso lo fa in termini espliciti, nel secondo, in base alla mera interpretazione letterale della norma, il limite viene posto in termini impliciti. In particolare, per questi ultimi interventi la cit. norma prevede che: “l’ampliamento consentito dovrà tenere conto delle caratteristiche del contesto urbano (altezze, allineamenti, linee di gronda) e della tipologia dell’edificio”.
Ebbene, la difesa ricorrente - interpretando tale ultima previsione in modo letterale e avulso dal contesto di riferimento - ritiene inapplicabile all’intervento di ampliamento qui in contestazione il limite di altezza massimo stabilito (in m.9,50) per gli altri interventi ammessi nella medesima zona.
Ciò, giungendo così ad affermare che, per gli interventi di ampliamento qual è quello all’esame del Collegio, il limite di altezza resta ancorato soltanto al contesto in cui si trova l’edificio di cui trattasi, contesto del quale l’esponente valorizza, nel caso concreto, un edificio posto sull’altro lato della strada, di m. 21 di altezza.
Sennonché, ritiene il Collegio che tale ragionamento della difesa esponente non possa essere condiviso, giacché lo stesso conduce, attraverso la valorizzazione del solo “contesto”, avulso dal limite massimo come sopra indicato per gli altri interventi, ad una conclusione che in alcun modo si concilia con la norma di riferimento, letta nella sua globalità e secondo il canone ermeneutico “sistematico”. La conclusione cui si allude, in sostanza, sarebbe quella di ritenere che, in una medesimo “Tessuto” cittadino, gli interventi di ampliamento potrebbero essere consentiti per altezze superiori al doppio di quelle fissate per gli interventi di nuova costruzione e di demolizione/ricostruzione.
La illogicità di tale conclusione non può che indurre il Collegio a ribadire quanto già ritenuto in sede di cognizione sommaria, a proposito dell’interpretazione dell’art. 26.04 delle N.T.A. che, ove correttamente operata, deve inevitabilmente portare ad applicare il limite di altezza stabilito per gli interventi più radicali (quali le nuove costruzioni e le demolizioni e ricostruzioni) anche agli interventi di minore portata, quali quelli consistenti nell’ampliamento di edificio preesistente.
Depone in tal senso l’interpretazione globale e sistematica delle prescrizioni urbanistiche comunali poc’anzi richiamate.
È utile, al riguardo, richiamare anche l’art. 6 delle N.T.A. che, nel definire le “Categorie d’intervento edilizio – urbanistico”, articolate nelle classi “Recupero edilizio”, “Nuova costruzione” e “Trasformazione urbanistica”, riconduce nella definizione della seconda classe citata (“Nuova costruzione”), i seguenti interventi:
“Demolizione e ricostruzione”, “Ampliamento” e “Nuova edificazione”.
Ciò, con l’ulteriore precisazione, contenuta al punto 7, che: “Sono interventi di nuova costruzione (NC), ai sensi dell’articolo 3, comma 1, lettera e) del DPR 380/01, gli interventi di trasformazione edilizia e urbanistica del territorio volta alla costruzione di singoli edifici o di insiemi degli stessi.
Comprendono le seguenti categorie d’intervento:
- DR Demolizione e ricostruzione di edifici, esclusa la categoria RE4
- AMP Ampliamento di un edificio all’esterno della sagoma esistente o in altezza; …
- NE Nuova edificazione di edifici su aree libere, non rientrante nelle
precedenti categorie”.
Ebbene, l’inclusione degli interventi di ampliamento all’interno della medesima categoria che ricomprende nuove edificazioni e demolizione/ricostruzione, non può che avvalorare l’interpretazione dell’art. 26.04 sopra esposta, ove condotta in conformità dei criteri ermeneutici di cui agli artt. 1362, II° co., 1363 c.c. (relativi, rispettivamente, all’interpretazione globale e sistematica del contratto, ritenuti applicabili anche in subiecta materia dalla giurisprudenza, che riconosce natura provvedimentale al piano urbanistico. Cfr., in tal senso, Cassazione civile, sez. III, 10 marzo 2011, n. 5700; Cassazione civile, sez. lav., 23 luglio 2010, n. 17367, secondo cui:
“L'interpretazione di un atto amministrativo a contenuto non normativo, risolvendosi nell'accertamento della volontà della p.a., ovverosia di una realtà fenomenica e obiettiva, è riservata al giudice di merito ed è incensurabile in sede di legittimità se sorretta da motivazione adeguata e immune dalla violazione di quelle norme - in particolare, gli art. 1362, comma 2, 1363 e 1366 - che, dettate per l'interpretazione dei contratti, sono applicabili anche agli atti amministrativi, tenendo peraltro conto della natura dei medesimi nonché dell'esigenza della certezza dei rapporti e del buon andamento della pubblica amministrazione”. Nonché, Cons. di Stato 10.03.1981 n. 248; T.A.R. Puglia Lecce, sez. I, 13 maggio 2004, n. 2890, per cui: “Alle Norme tecniche di attuazione di un Piano regolatore generale deve essere data lettura sistematica, per cui ciascuna di esse va interpretata nel contesto e nell'insieme di riferimento, ed un' interpretazione utile, per cui ciascuna di esse deve essere intesa non solo in modo che abbia un senso, ma anche, tra più possibili significati, quello maggiormente conforme a Costituzione, la quale impone vincoli espliciti e puntuali alla possibilità edificatoria dei suoli”).
Consegue da ciò la legittimità della determinazione comunale, volta a ritenere applicabile all’ampliamento oggetto della domanda presentata dal sig. Carraro il limite di altezza previsto, dalla medesima N.T.A. (l’art. 26 cit.), per gli interventi di nuova costruzione e di demolizione/ricostruzione da eseguirsi nella medesima zona.
Per le precedenti considerazioni, il ricorso in epigrafe specificato deve essere respinto.
Sussistono nondimeno giusti motivi, in considerazione della particolarità della questione affrontata, per disporre l’integrale compensazione delle spese di lite fra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia (Sezione Seconda)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Milano nella camera di consiglio del giorno 7 aprile 2011 con l'intervento dei magistrati:
Mario Arosio, Presidente
Giovanni Zucchini, Primo Referendario
Concetta Plantamura, Referendario, Estensore



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