a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Campania Napoli, Sezione VIII, 1 luglio 2011


Sull’insurrogabilità dell’assenza del piano attuativo con l’imposizione di opere di urbanizzazione all’atto del rilascio del titolo edilizio

SENTENZA N. 3512

A mente dell’art. 9 t.u. edilizia costituisce regola generale ed imperativa, in materia di governo del territorio, il rispetto delle previsioni del piano regolatore generale che impongano, per una determinata zona, la pianificazione di dettaglio: tali prescrizioni — di solito contenute nelle n.t.a. — sono vincolanti e idonee ad inibire l’intervento diretto costruttivo (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 30 dicembre 2008, n. 6625). Corollari immediati di tale principio fondamentale sono: a) che quando lo strumento urbanistico generale prevede che la sua attuazione debba aver luogo mediante un piano di livello inferiore, il rilascio del titolo edilizio può essere legittimamente disposto solo dopo che lo strumento esecutivo sia divenuto perfetto ed efficace, ovvero quando è concluso il relativo procedimento (cfr. Cons. Stato, sez. V, 1° aprile 1997, n. 300); b) che in presenza di una normativa urbanistica generale che preveda per il rilascio del titolo edilizio in una determinata zona l’esistenza di un piano attuativo, non è consentito superare tale prescrizione facendo leva sulla situazione di sufficiente urbanizzazione della zona stessa (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 3 novembre 2008, n. 5471); c) l’insurrogabilità dell’assenza del piano attuativo con l’imposizione di opere di urbanizzazione all’atto del rilascio del titolo edilizio: invero, l’obbligo dell’interessato di realizzare direttamente le opere di urbanizzazione è idoneo a sopperire solo alla mancanza fisica e materiale di tali opere ma non è in grado di colmare l’assenza dello strumento esecutivo (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 26 gennaio 1998, n. 67); d) l’inconfigurabilità di equipollenti al piano attuativo, circostanza questa che impedisce che in sede amministrativa o giurisdizionale possano essere effettuate indagini volte a verificare se sia tecnicamente possibile edificare vanificando la funzione del piano attuativo, la cui indefettibile approvazione, se ritarda, può essere stimolata dall’interessato con gli strumenti consentiti dal sistema (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 30 dicembre 2008, n. 6625, cit.); e) la necessità dello strumento attuativo anche in presenza di zone parzialmente urbanizzate che sono comunque esposte al rischio di compromissione dei valori urbanistici e nelle quali la pianificazione di dettaglio può conseguire l’effetto di correggere e compensare il disordine edificativo in atto (cfr. Cass. 25 giugno 2008, Mancinelli).

FATTO

1.- Con il presente ricorso, la MC Costruzioni srl si duole che il Comune di Calvi Risorta abbia adottato un provvedimento di autoannullamento della concessione edilizia rilasciata in data 28 aprile 2009 n. 15 alla (in allora) richiedente Marrese Giuseppina, poi dante causa della attuale istante.
Ha pertanto articolato tre motivi con cui deduce la violazione di legge (L. 241/1990) e l'eccesso di potere sotto molteplici profili, concludendo per l’accoglimento ed il risarcimento del danno.
2.- Resiste l’amministrazione. Conclude per il rigetto.
3.- All’udienza indicata, la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

4.- Il ricorso è infondato.
4.1.- I fatti di causa si sono snodati secondo la seguente tempistica:
–in data 28.4.2009 l’amministrazione comunale di Calvi Risorta ha rilasciato un permesso di costruire per la realizzazione di un parco residenziale nella via Bizzarri;
–in data 22.9.2009 è stata comunicato l’avvio del procedimento volto all’eventuale annullamento di detta concessione edificatoria;
–il 22.12.2009 è stato emesso il provvedimento annullatorio, preceduto da altro analogo del 25.11.2009 con delle irregolarità che si è provveduto a sanare con quello oggetto del presente giudizio.
4.2.- Venendo ai motivi di gravame, questi possono essere congiuntamente analizzati in quanto logicamente correlati ad una unica censura tesa a dimostrare come l’amministrazione non abbia ben governato il suo potere di autocaducazione.
Tale analisi, ad avviso del Tribunale, si rileva tuttavia infruttuosa per la parte ricorrente, posto che le principali doglianze si infrangono contro due profili dirimenti, costituiti: A) dalla sussistenza dell’interesse pubblico attuale al procedimento di secondo grado culminato con il provvedimento gravato e B) dalla evidente ragionevolezza dei tempi, complessivamente utilizzati dalla amministrazione.
Principiando da tale ultimo punto, si evidenzia come il richiamo stesso delle date sia indicativo di un procedimento snodatosi entro un lasso temporale razionale atteso che dall’allarme amministrativo, costituito dall’avviso ex art. 7 L. 241/1990, rispetto alla emissione del provvedimento edificatorio, sono passati solo pochi mesi (fra i quali quelli estivi che notoriamente comportano un pianificato rallentamento delle funzioni amministrative ordinarie).
Il ponderato raccordo temporale consente inoltre di apprezzare, nella sua integrità, il profilo giuridico del provvedimento gravato ove si rapporta al principale e decisivo elemento normativo dalla cui violazione l’amministrazione comunale ha ritenuto far discendere il contestato auto annullamento: la emissione del permesso senza la previa adozione di un piano di lottizzazione come prescritto dalla normazione di settore.
La relativa censura, in sintesi, si risolve in una petizione ripetuta spesso negli asserti difensivi avente il fine di dequotare la pianificazione esecutiva, che si vorrebbe irrilevante ove la edificazione di fatto abbia sopperito agli interventi inattuati.
Come però questo Tribunale ha già avuto modo di affermare, l’urbanizzazione di fatto non può alterare l’esigenza dell’ordinato sviluppo e tutela del territorio per il tramite della pianificazione attuativa: In presenza di una normativa urbanistica generale che preveda per il rilascio del titolo edilizio in una determinata zona l'esistenza di un piano attuativo, non è consentito superare tale prescrizione facendo leva sulla situazione di sufficiente urbanizzazione della zona stessa (cfr., in gen. CdS IV, 10 giugno 2010 n. 3699).
In particolare, seguendo l’ordine espositivo di tale perspicua sentenza, si deve affermate che: A mente dell’art. 9 t.u. edilizia costituisce regola generale ed imperativa, in materia di governo del territorio, il rispetto delle previsioni del piano regolatore generale che impongano, per una determinata zona, la pianificazione di dettaglio: tali prescrizioni — di solito contenute nelle n.t.a. — sono vincolanti e idonee ad inibire l’intervento diretto costruttivo (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 30 dicembre 2008, n. 6625).
Corollari immediati di tale principio fondamentale sono:
a) che quando lo strumento urbanistico generale prevede che la sua attuazione debba aver luogo mediante un piano di livello inferiore, il rilascio del titolo edilizio può essere legittimamente disposto solo dopo che lo strumento esecutivo sia divenuto perfetto ed efficace, ovvero quando è concluso il relativo procedimento (cfr. Cons. Stato, sez. V, 1° aprile 1997, n. 300);
b) che in presenza di una normativa urbanistica generale che preveda per il rilascio del titolo edilizio in una determinata zona l’esistenza di un piano attuativo, non è consentito superare tale prescrizione facendo leva sulla situazione di sufficiente urbanizzazione della zona stessa (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 3 novembre 2008, n. 5471);
c) l’insurrogabilità dell’assenza del piano attuativo con l’imposizione di opere di urbanizzazione all’atto del rilascio del titolo edilizio: invero, l’obbligo dell’interessato di realizzare direttamente le opere di urbanizzazione è idoneo a sopperire solo alla mancanza fisica e materiale di tali opere ma non è in grado di colmare l’assenza dello strumento esecutivo (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 26 gennaio 1998, n. 67);
d) l’inconfigurabilità di equipollenti al piano attuativo, circostanza questa che impedisce che in sede amministrativa o giurisdizionale possano essere effettuate indagini volte a verificare se sia tecnicamente possibile edificare vanificando la funzione del piano attuativo, la cui indefettibile approvazione, se ritarda, può essere stimolata dall’interessato con gli strumenti consentiti dal sistema (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 30 dicembre 2008, n. 6625, cit.);
e) la necessità dello strumento attuativo anche in presenza di zone parzialmente urbanizzate che sono comunque esposte al rischio di compromissione dei valori urbanistici e nelle quali la pianificazione di dettaglio può conseguire l’effetto di correggere e compensare il disordine edificativo in atto (cfr. Cass. 25 giugno 2008, Mancinelli).
Delineato, nei suoi tratti essenziali, il circuito fattuale e normativo entro il quale si inscrive la legittimità del disposto auto annullamento, si rendono cedevoli le ulteriori censure con le quali si lamenta la mancata esternazione dell’interesse pubblico specifico all’annullamento ed il suo essere considerato poziore rispetto a quello del privato.
La sussistenza, per contro, dell’interesse pubblico specifico e la sua prevalenza rispetto a quello del privato emerge, ad avviso del Tribunale, dalla stessa prospettazione della assenza della pianificazione di dettaglio nella rilevanza ad essa riconosciuta dalla giurisprudenza citata: è, in termini stretti, l’esigenza di un ordinato sviluppo edilizio del territorio che si impone con attualità all’amministrazione comunale e la determina legittimamente ad intervenire con ogni cura per il suo rispetto oltre, specificamente, per contrastare la lievitazione dell’indice di fabbricabilità fondiario aumentato del 10%, in modo non legittimo in assenza di previa lottizzazione (cfr., sul punto il provvedimento impugnato e pg. 18 del ricorso).
Va ancora escluso l’affidamento del privato che –secondo la difesa dell’istante– si sarebbe legittimamente radicato e risulterebbe vulnerato dal provvedimento in esame.
Il Tribunale ritiene, per contro, che nessun affidamento sia affermabile, per due ordini di ragioni:
– Sotto il profilo oggettivo, perché temporalmente –come sopra richiamato– il lasso di tempo complessivo è stato amministrativamente breve;
– Ancor più con riferimento al profilo soggettivo, in quanto non è accettabile che un soggetto imprenditoriale (quale l’attuale ricorrente) si predisponga ad una operazione edilizia non di breve momento (costruzione di un intero parco) senza essersi ben accertato della legittimità del titolo ricevuto, a fronte di una disciplina pianificatoria chiara ed univoca nel richiedere una previa pianificazione di dettaglio: nel tempo storico della responsabilità della Amministrazione Pubblica, l’atteggiamento solerte e vigile che evita il generarsi di fattispecie dannose è da considerarsi, infatti, una componente insostituibile del diligente ed affidabile comportamento del privato–amministrato.
In termini conclusivi, il ricorso va dunque respinto.
5.- Le spese di causa seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso in epigrafe.
Condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese processuali, in favore della controparte costituita, che liquida in complessivi euro 1.500,00.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 8 giugno 2011 con l'intervento dei magistrati:
Antonino Savo Amodio, Presidente
Alessandro Pagano, Consigliere, Estensore
Gianluca Di Vita, Referendario



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