a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Marche, Sezione I, 7 luglio 2011


Le prescrizioni urbanistiche inattuate e che restano lettera morta, non possono considerarsi azione amministrativa efficace, poiché inidonee per stimolare e promuovere lo sviluppo socio-economico del territorio, che è un obiettivo primario dell’ente locale

SENTENZA N. 569

In materia urbanistica l'interesse pubblico esige che le previsioni di PRG vengano attuate nei modi e nei tempi stabiliti, rendendo così efficace l'azione amministrativa per sostanziale coincidenza tra l'obiettivo dato e l'obiettivo concretamente raggiunto. Prescrizioni urbanistiche inattuate e che restano lettera morta, non possono considerarsi, invece, azione amministrativa efficace, poiché inidonee per stimolare e promuovere lo sviluppo socio-economico del territorio, che è un obiettivo primario dell’ente locale (cfr. art. 3 comma 2 D.Lgs. n. 267/2000); in tal caso l'obiettivo dello strumento urbanistico, ossia la promozione di iniziative per la trasformazione o la conservazione funzionale dell'esistente, produrrà il risultato opposto, cioè di un sostanziale congelamento delle stesse.

FATTO E DIRITTO

1. La società ricorrente agisce in qualità di proprietaria di una porzione di terreno di circa 20.000 mq., ubicata all’interno del Comparto di espansione industriale in Loc. Bellocchi e acquistata dal Comune di Fano con rogito in data 24/4/2003 a seguito di asta pubblica. Il prezzo di vendita era fissato nella cifra complessiva di € 1.329.115,13, IVA inclusa, interamente pagato al venditore.
La ricorrente è anche proprietaria di altra porzione di terreno, sempre ricompresa all’interno del Comparto, che ha acquistato dai precedenti proprietari privati.
In tale qualità costituiva, in data 14.12.2006, il Consorzio per l’urbanizzazione del Comparto unitamente agli altri proprietari dei terreni ivi inclusi.
L’impugnato PRG identifica detto Comparto con la sigla ST5_P37 (disciplinato dalla corrispondente Scheda), per una superficie complessiva di mq. 577.618 (Ha 57.76.18), articolata in zone omogenee B1.1, D2, F1, F4, F8_IT, P1, P2_pr, P4 da edificare previa redazione di un piano urbanistico attuativo esteso all’intera superficie.
Con il ricorso introduttivo del giudizio viene impugnato il Decreto dirigenziale Regione Marche 8/7/2008 n. 70/VAA_08 (recante espressione del parere di valutazione di incidenza, previsto dall'art. 5 del DPR n. 357/1997, sul nuovo PRG adottato con delibera del Consiglio Comunale di Fano 19.12.2006 n. 337), nella parte in cui prescrive (cfr. punto 9 del Provvedimento in relazione alla Scheda 7 dello Studio di incidenza), che all’interno dell’area industriale in oggetto (Comparti ST5_P37 e ST5_P76) vada realizzata, quale intervento minimo di mitigazione, una zona tampone di almeno 16 Ha (comprendente le attuali vasche di decantazione dei limi di circa 9 Ha) per il rifugio e il nutrimento della fauna oggetto di tutela dell’adiacente SIC/ZPS Fiume Metauro.
Con il primo ricorso per motivi aggiunti vengono impugnati i successivi atti del procedimento pianificatorio e, in particolare, la delibera del Consiglio Comunale di Fano 19.2.2009, n. 34, recante approvazione del PRG in adeguamento al parere di conformità, con rilievi, espresso dalla Giunta Provinciale con delibera 14/11/2008, n. 421 (anch’essa gravata quale atto presupposto, unitamente agli atti presupposti comunali quali le delibere consiliari 29/9/2007, n. 232, e 19/12/2006, n. 337, di adozione del PRG in oggetto). In particolare viene impugnata la definitiva Scheda ST5_P37 nella parte in cui:
- recepisce le sopra indicate prescrizioni di cui al Decreto dirigenziale Regione Marche n. 70/VAA_08;
- consente, in alternativa, “la realizzazione, da parte della ditta lottizzante, di una zona umida di 16 ha, all’interno della zona agricola di conservazione naturalistica cosiddetta riserva naturale (secondo quanto disposto all’art. 58 comma 7 delle N.T.A.) in Località Falcineto”.
Con il secondo ricorso per motivi aggiunti viene impugnato il Decreto Dirigenziale Regione Marche 17/8/2009 VAA_08 n. 78, nella parte in cui accerta l’ottemperanza al precedente Decreto n. 70/VAA_08 (prescrizione 9), a condizione che “…il Comune di Fano effettui la verifica dell’attuazione preventiva o contestuale delle misure di mitigazione previste nell’elaborato Interventi per la realizzazione delle misure di mitigazione”.
2. Si è costituita in giudizio la Regione Marche che eccepisce, in via preliminare, l’improcedibilità dei primi due ricorsi e l’irricevibilità del secondo ricorso per motivi aggiunti, per non essere stato tempestivamente impugnato il Decreto Dirigenziale regionale 17/8/2009 VAA_08 n. 78, sostanzialmente confermativo del Decreto 8/7/2008 n. 70/VAA_08 per i profili che qui interessano. Nel merito contesta le deduzioni di parte ricorrente rivolte contro i provvedimenti regionali.
3. Si è altresì costituito in giudizio il Comune di Fano che, a sua volta, eccepisce l’inammissibilità del primo ricorso per motivi aggiunti nella parte in cui contesta la prescrizione alternativa (realizzazione di una zona umida di 16 Ha in area esterna al comparto), poiché non veniva evocato in giudizio, in qualità di controinteressato, alcun proprietario di tale area esterna. Nel merito contesta le deduzioni di parte ricorrente rivolte contro i provvedimenti comunali.
4. Vanno esaminate preliminarmente le eccezioni in rito dedotte dalle Amministrazioni resistenti.
4.1 L’eccezione regionale è infondata.
In disparte i profili riguardanti la necessità, o meno, della notifica individuale del Decreto 17/8/2009 VAA_08 n. 78 (così come controdedotto dalla ricorrente al fine di sostenere la tempestività del secondo ricorso per motivi aggiunti), va osservato che il citato Decreto nulla innova rispetto alle prescrizioni di cui precedente Decreto 8/7/2008 n. 70/VAA-08, costituendone mera verifica di ottemperanza. Tantomeno apporta effetti provvedimentali innovativi riguardo agli atti comunali di approvazione definitiva del PRG.
Di conseguenza, la sua impugnazione o la sua mancata impugnazione, risultano processualmente irrilevanti, venendo comunque travolto, per effetto caducante, in caso di eventuale accoglimento del ricorso (atto introduttivo del giudizio e primo ricorso per motivi aggiunti).
4.2 Va respinta anche l’eccezione comunale.
Al riguardo va osservato che, secondo l’ormai costante orientamento giurisprudenziale, la qualità di controinteressato in senso tecnico deve essere riconosciuta a coloro che, da un lato, siano portatori di un interesse qualificato alla conservazione del provvedimento impugnato, di natura eguale e contraria a quella del ricorrente (c.d. elemento sostanziale) e, dall'altro, siano nominativamente indicati nel provvedimento stesso o comunque siano agevolmente individuabili in base ad esso (c.d. elemento formale).
Nel caso in esame, benché possa astrattamente ricorrere l’elemento sostanziale (per mantenere un collegamento tra zona agricola di conservazione naturalistica - di proprietà del controinteressato - e la zona produttiva in oggetto, al fine di lucrare sull’edificazione di quest’ultima), difetta, tuttavia, l’elemento formale.
Sul punto va osservato che la prescrizione di cui alla Scheda ST5_P37 riguarda una generica porzione di 16 Ha all’interno di una riserva naturale di circa 71 Ha (cfr. Planimetria generale della zona depositata dal Comune in adempimento dell’ordinanza istruttoria), il che rende obiettivamente difficile individuare con certezza un possibile controinteressato; ricerca resa ulteriormente più gravosa dalla necessità di consultare pubblici registri per l’individuazione dei proprietari dei terreni potenzialmente interessati.
5. Nel merito il ricorso è fondato con riguardo agli assorbenti profili di violazione di legge e di eccesso di potere dedotto sotto svariati profili, compresi il difetto di motivazione e di istruttoria, variamente e ripetutamente contenuti nell’atto introduttivo del giudizio e nei successivi ricorsi per motivi aggiunti.
5.1 La ricorrente deduce violazione del proprio legittimo affidamento maturato per effetto del contratto di acquisto dell’area stipulato con il Comune di Fano; affidamento consistente nell’aspettativa al mantenimento della precedente disciplina urbanistica, che il Comune ha invece modificato “in peius”, a distanza di pochi anni dalla vendita, introducendo le prescrizioni oggetto di gravame che riducono sensibilmente il valore del bene, sia per sottrazione di terreno edificabile (nel caso in cui si opti per il mantenimento della zona tampone interna al comparto comprendente l’area delle attuali vasche), ovvero per coinvolgimento di soggetti terzi, estranei al comparto industriale, proprietari di terreno agricolo (nel caso in cui si opti per la realizzazione della zona umida esterna).
La censura merita condivisione nei termini che seguono.
Va innanzitutto rilevato che dette prescrizioni, per quanto, in parte, formalmente riproduttive di prescrizione regionali ai sensi dall'art. 5 del DPR n. 357/97, originano dalle analoghe proposte contenute nella Relazione di valutazione di incidenza delle opere previste nel PRG, redatta nel mese di Giugno 2008 dall’Ing. Politano su incarico del Comune di Fano (cfr. paragrafo “Misure di compensazione” pagg. 191 e 192). Come correttamente osserva la Regione, essa si è limitata a ritenerle congrue in relazione all’obiettivo di tutela e di salvaguardia avuto di mira, adottando gli atti conseguenti (Decreti 8/7/2008 n. 70/VAA_08 e 17/8/2009 VAA_08 n. 78).
In punto di diritto va richiamato il consolidato indirizzo secondo cui le scelte effettuate dall'Amministrazione, nell'adozione degli strumenti urbanistici, non necessitano di apposita motivazione, oltre quella che si può evincere dai criteri generali seguiti nell'impostazione del piano stesso, salvo che particolari situazioni non abbiano creato aspettative o affidamenti in favore di soggetti le cui posizioni appaiano meritevoli di specifiche considerazioni; in sostanza le uniche evenienze, che richiedono una più incisiva e singolare motivazione degli strumenti urbanistici generali, sono date: a) dal superamento degli standards minimi di cui al DM 2/4/1968; b) dalla lesione dell'affidamento qualificato del privato, derivante da convenzioni di lottizzazione o da accordi di diritto privato intercorsi fra il Comune e i proprietari delle aree; c) da aspettative nascenti da giudicati di annullamento di concessioni edilizie o di accertamento dell’illegittimità del silenzio-rifiuto formatosi su una domanda di concessione edilizia; d) dalla modificazione in zona agricola della precedente destinazione di un'area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo (cfr. da ultimo Cons. Stato, Sez. IV, 12/1/2011, n. 133; id. 9/12/2010, n. 8682; 13/10/2010, n. 7492; 4/5/2010, n. 2545; 28/9/2009, n. 5834; 21/6/2007, n. 3400; T.A.R. Lazio Roma, Sez. II, 2/3/2011, n. 1950; T.A.R. Sicilia, Palermo, Sez. II, 2/10/2008, n. 1554; T.A.R. Toscana, Sez. I, 24/6/2009, n. 1091; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. II, 20/4/2010, n. 2034).
Nel caso specifico, come ricordato in precedenza, la ricorrente acquistava una porzione del terreno in oggetto direttamente dal Comune di Fano a seguito di asta pubblica, indetta con avviso in data 11.11.2002 che fissava, quale prezzo a base d’asta, la cifra di € 55,00 al mq., determinata sulla base della disciplina urbanistica al momento vigente e sostanzialmente equivalente a quella riproposta nel nuovo PRG adottato nell’anno 2007, fatta eccezione per le due prescrizioni oggetto di gravame introdotte nel corso del procedimento pianificatorio.
Tale circostanza integra, a giudizio del Collegio, l’ipotesi di cui alla sopraindicata lett. b), dando luogo ad un affidamento qualificato del privato di poter disporre del bene secondo le condizioni di acquisto, che comprendono indubbiamente lo sfruttamento edificatorio (avente rilevanza economica) proporzionale al prezzo pagato.
Ovviamente, l’affidamento sussiste anche in relazione alla porzione di terreno acquistata da soggetti privati, perché anche in questo caso la valutazione del bene è stata compiuta tenendo conto della destinazione urbanistica previgente (il relativo rogito è del 14/1/2004).
Di conseguenza il Comune di Fano, attraverso la Relazione di valutazione di incidenza delle opere previste nel PRG, nonché attraverso gli altri atti istruttori del procedimento, avrebbe dovuto svolgere ulteriori approfondimenti a supporto delle scelte urbanistiche di bilanciamento dei due opposti interessi (la tutela dell’affidamento privato, da una parte, e l’esigenza di salvaguardia indiretta dell’area SIC/ZPS Fiume Metauro, dall’altra), fornendo una adeguata motivazione, tecnico-amministrativa e nel rigoroso rispetto del principio di proporzionalità, qualora avesse ritenuto di dover tutelare l’interesse pubblico a discapito di quello privato.
Tale principio, di derivazione comunitaria, implica che l'amministrazione debba adottare la soluzione idonea ed adeguata, comportante il minore sacrificio possibile per gli interessi compresenti, attraverso un'indagine "trifasica". In particolare, esso impone di verificare:
- l’idoneità del provvedimento, ovvero il rapporto tra il mezzo adoperato e l'obiettivo perseguito. In virtù di tale parametro l'esercizio del potere è legittimo solo se la soluzione adottata consenta di raggiungere l'obiettivo;
- la sua necessarietà, ovvero l’assenza di qualsiasi altro mezzo idoneo ma tale da incidere in misura minore sulla sfera del singolo: In tal senso la scelta tra tutti i mezzi astrattamente idonei deve cadere su quella che comporti il minor sacrificio per il destinatario dell’atto;
- l’adeguatezza della scelta, cioè la tollerabilità della restrizione che comporta per il privato. Sotto tale profilo l'esercizio del potere, pur idoneo e necessario, è legittimo solo se rispecchia una ponderazione armonizzata e bilanciata degli interessi, in caso contrario la scelta va rimessa in discussione (per l’applicazione di tale principio, nei diversi settori dell’attività amministrativa, cfr. Cons. Stato, Sez. V, 14/4/2006, n. 2087; id. Sez. VI, 25/6/2002, n. 3476; Sez. V, 30/4/2002, n. 2294; Sez. IV 7/11/2001, n. 5721; T.A.R. Lombardia Brescia, Sez. II, 8/1/2011, n. 10; id. 4/11/2010, n. 4557; T.A.R. Friuli Venezia Giulia, 8/11/2007, n. 720; T.A.R. Lazio Roma, Sez. III, 2/2/2007, n. 777; id. 25/1/2007, n. 563; T.A.R. Lombardia Milano, Sez. III, 31/1/2007, n. 160; T.A.R. Abruzzo Pescara, 1/7/2004, n. 641).
5.2 Per quanto sopra, vanno quindi condivisi gli ulteriori profili di doglianza attraverso cui viene dedotto eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria.
Il Comune di Fano avrebbe infatti dovuto giustificare adeguatamente l’esigenza di mantenere le attuali vasche (in quanto fuori dalla zona SIC/ZPS Fiume Metauro), valutando anche gli effetti della loro dismissione e del loro trasferimento in altra zona. La citata Relazione di valutazione di incidenza, redatta nel mese di Giugno 2008, omette, altresì, di giustificare adeguatamente l’esigenza di vincolare, a zona tampone, una superficie (16 Ha) notevolmente superiore a quella occupata dalle vasche (9 Ha) da cui origina la zona umida.
5.3 Vanno infine condivise le censure, contenute nel primo ricorso per motivi aggiunti, attraverso cui si deduce violazione di legge ed eccesso di potere in relazione all’alternativa di realizzare, da parte della ditta lottizzante, una zona umida di 16 Ha, all’interno della limitrofa zona agricola di conservazione naturalistica, senza tuttavia prevedere, contestualmente, efficaci misure o strumenti per rendere realizzabile in concreto tale misura alternativa.
Al riguardo vanno richiamati i principi, già affermati da questo Tribunale (cfr. TAR Marche 8/4/2011, n. 241; 15/3/2011, n. 175), secondo cui, pur sussistendo un ampio margine di discrezionalità dell'amministrazione nel definire le proprie scelte urbanistiche, tale discrezionalità va comunque coordinata con i principi generali di efficienza e di efficacia dell'azione amministrativa. Una scelta, ancorché discrezionale, non potrà tuttavia considerarsi legittima se l'obiettivo concretamente raggiungibile (secondo una previsione ragionevole e attendibile) sarà inevitabilmente diverso (e magari di segno apposto) dall'obiettivo avuto di mira.
In materia urbanistica l'interesse pubblico esige che le previsioni di PRG vengano attuate nei modi e nei tempi stabiliti, rendendo così efficace l'azione amministrativa per sostanziale coincidenza tra l'obiettivo dato e l'obiettivo concretamente raggiunto. Prescrizioni urbanistiche inattuate e che restano lettera morta, non possono considerarsi, invece, azione amministrativa efficace, poiché inidonee per stimolare e promuovere lo sviluppo socio-economico del territorio, che è un obiettivo primario dell’ente locale (cfr. art. 3 comma 2 D.Lgs. n. 267/2000); in tal caso l'obiettivo dello strumento urbanistico, ossia la promozione di iniziative per la trasformazione o la conservazione funzionale dell'esistente, produrrà il risultato opposto, cioè di un sostanziale congelamento delle stesse.
Nel caso specifico, vanno considerati i rilevanti interessi economici in gioco, che coinvolgono anche interessi privati contrapposti tra loro (ossia quello dei lottizzanti che, avendo corrisposto al Comune un determinato prezzo per l’acquisto dell’area, intendono trarre il conseguente profitto dall’edificazione della stessa, e quello dei proprietari del terreno agricolo esterno al comparto che hanno evidentemente interesse a trarre, dallo stesso, il massimo profitto in quanto l’acquisizione di quel terreno - laddove i lottizzanti intendano porre in essere la misura di compensazione prevista in alternativa - subordina l’avvio della lottizzazione).
Sulla base di tale circostanza il Collegio ritiene che l’aver rimesso all’esclusivo gioco delle trattative tra privati la ricerca dell’equo bilanciamento dei reciproci e contrapporti interessi, non risulti soluzione sufficiente per garantire l’effettiva attuazione delle scelte urbanistiche (ossia l’edificazione del comparto industriale e la contemporanea realizzazione della zona umida quale misura di mitigazione).
6. In conclusione il ricorso va accolto per i sopra indicati assorbenti profili, con conseguente annullamento del Decreto dirigenziale Regione Marche 8/7/2008 n. 70/VAA_08, nonché degli atti di approvazione definitiva del PRG, nella parte in cui introducono, nella Scheda Tecnica ST5_P37, le prescrizioni oggetto di gravame. Ciò costituisce, allo stato, anche risarcimento in forma specifica, poiché l’attuazione del Comparto resta comunque subordinata al rinnovo del procedimento pianificatorio nei termini di seguito indicati.
7. Ai sensi dell'art. 34 comma 1 lett. e) del D.Lgs. n. 104/2010, il Comune di Fano, osservando la procedura di variante al PRG, e previo aggiornamento/integrazione dello studio di incidenza, dovrà riformulare la predetta Scheda Tecnica ST5_P37 definendo una disciplina urbanistica idonea a garantire l’effettiva attuabilità degli obiettivi avuti di mira e coerente con i principi sopra enunciati.
Il procedimento dovrà comunque essere concluso entro nove mesi dalla data di deposito della presente sentenza. Tutte le amministrazioni coinvolte nel procedimento, nonché le parti private interessate, dovranno cooperare per garantire l’osservanza del termine indicato.
Va infine chiarito, al fine di meglio orientare l’azione amministrativa e di prevenire un eventuale futuro contenzioso tra le parti, che garantire l’effettiva attuabilità dell’obiettivo di attuazione del comparto industriale, perseguendo, nel contempo, anche l’obiettivo di non pregiudicare l’adiacente zona SIC/ZPS Fiume Metauro, non significa, necessariamente, individuare una disciplina che consenta la massimizzazione del profitto imprenditoriale a favore dei proprietari degli immobili, ma individuare quella disciplina che, in ragione della salvaguardia dell’affidamento maturato e dell’osservanza del principio di proporzionalità, meglio riesca a contemperare tutti gli interessi coinvolti.
8. La particolarità della vicenda costituisce giusta ragione per disporre la compensazione delle spese tra le parti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per le Marche (Sezione Prima), definitivamente pronunciando, accoglie il ricorso in epigrafe e, per l'effetto, annulla in parte qua gli atti impugnati come meglio specificato in motivazione. Dispone che le competenti amministrazioni diano attuazione alla presente sentenza nei modi indicati in motivazione.
Spese compensate.
La presente sentenza sarà eseguita dall’Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.
Così deciso in Ancona nella di consiglio del giorno 23 giugno 2011 con l'intervento dei magistrati:
Luigi Passanisi, Presidente
Gianluca Morri, Consigliere
Tommaso Capitanio, Primo Referendario, Estensore



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