a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Toscana, Sezione III, 2 agosto 2011


Gli illeciti in materia paesaggistica, urbanistica ed edilizia, ove consistano nella realizzazione di opere senza le dovute autorizzazioni, assumono natura di illeciti permanenti, in relazione ai quali il termine di prescrizione inizia a decorrere solo dalla cessazione della permanenza

SENTENZA N. 1282

Gli illeciti in materia paesaggistica, urbanistica ed edilizia, ove consistano nella realizzazione di opere senza le dovute autorizzazioni, assumono natura di illeciti permanenti, in relazione ai quali il termine di prescrizione inizia a decorrere solo dalla cessazione della permanenza (ovvero con l’irrogazione della sanzione pecuniaria o con il conseguimento del permesso postumo). Nel caso di specie, in cui l’illecito è consistito nella realizzazione di opere in zona vincolata senza la prescritta autorizzazione paesaggistica e senza il necessario titolo edilizio, e in cui il condono non è stato ancora rilasciato, la permanenza non può dirsi cessata, e quindi non si è verificata la prescrizione eccepita dalle ricorrenti (Cons.Stato, IV, n.7769/2003; Cons.Stato, VI, n.1729/2003; TAR Toscana, III, 27/5/2003, n.2068; idem, 18/2/2002, n.255).

FATTO

In data 29 aprile 1988, il Sig. Giuliano Sani, in qualità di proprietario, presentava istanza di condono edilizio per la sanatoria di svariati interventi abusivi consistenti nella realizzazione di cantine e box auto al piano seminterrato del fabbricato posto in Firenze, Via Novelli n. 41, e nella realizzazione di altre opere di redistribuzione interna.
In particolare, la domanda si componeva di tre distinti modelli, quali:
- Mod. A riferito alla realizzazione delle cantine;
- Mod. B riferito alla diversa distribuzione delle tramezzature, nonché allo spostamento del vano scale;
- Mod. D rifetito alla realizzazione dei box auto.
La zona nella quale ricadeva l’immobile in questione era soggetta a vincolo paesaggistico ai sensi della legge 1497/39, il cui art. 15 prevede il pagamento di un’indennità risarcitoria nel caso in cui sia stata realizzata un’opera abusiva, e ciò anche in presenza di eventuale successivo rilascio del provvedimento in sanatoria da parte dell’Amministrazione.
Il Comune di Firenze, accertato che l’abuso, riconducibile alla tipologia 1 ex lege n. 47/1985, aveva prodotto un danno ambientale secondo i criteri stabiliti nel parere della Commissione edilizia integrata del 2 settembre 1999, con determinazione del 6 aprile 2000 quantificava in lire 21.000.000 l’indennità risarcitoria complessivamente dovuta (ex art. 15 della legge 1497/39) ai fini del rilascio della concessione edilizia in sanatoria, calcolando l’importo minimo (lire 1.400.000) applicabile alle opere denunciate nei modelli A e D.
Nel suddetto provvedimento non veniva invece applicata l’indennità riferita alle opere denunciate nel Mod. B (ovvero la “diversa distribuzione della tramezzatura interna” riferita a ciascuna unità immobiliare, nonché lo “spostamento del vano scale”), in quanto il relativo importo veniva ricompreso nell’indennità riferita alla realizzazione di locali destinati a “cantine” di cui al Mod. A, rientranti nella tipologia di abuso di maggiore gravità.
Il predetto provvedimento veniva emanato tenendo conto della sentenza del TAR Lazio n.1531/1999, con la quale erano stati annullati il D.M. del 26 settembre 1997 e la deliberazione consiliare n.125 del 23 febbraio 1998 laddove prevedevano l’applicazione dell’indennità anche in assenza di danno ambientale.
Si era tenuto conto, altresì, che nelle more del giudizio di appello innanzi al Consiglio di Stato la Giunta Comunale, con deliberazione n.1163 del 20 luglio 1999, aveva introdotto un regime transitorio che aveva distinto tra danno ambientale comportante diniego di sanatoria e sanzione demolitoria, danno ambientale non comportante demolizione ma rilascio di condono edilizio, ed assenza di danno ambientale.
Nel caso riguardante le ricorrenti, contraddistinto da danno ambientale compatibile col rilascio dell’atto di sanatoria, la deliberazione aveva previsto la valutazione della Commissione edilizia integrata.
Avverso l’atto di determinazione dell’indennità risarcitoria ed i provvedimenti connessi le ricorrenti sono insorte deducendo:
1) violazione dell’art.2, comma 46, della legge n.662/1996 e dell’art.15 della legge n.1497/1939; eccesso di potere per illogicità ed esclusione del pregiudizio ambientale dai presupposti necessari per la quantificazione della sanzione; eccesso di potere per sviamento a causa delle finalità esclusivamente finanziarie dei provvedimenti impugnati, nonché per illogicità e ingiustizia manifesta;
2) ulteriore violazione dell’art.2, comma 46, della legge n.662/1996, per attribuzione di retroattività alla applicazione dell’indennità risarcitoria;
3) illegittimità derivata da illegittimità costituzionale dell’art.2, comma 46, della legge n.662/1996 per violazione dell’art.3 della Costituzione;
4) violazione dell’art.35, comma 15, della legge n.47/1985 e dell’art.5 del decreto del Ministero dei Beni culturali del settembre 1997;
5) violazione dell’art. 28 della legge n. 689/1981 ed in ipotesi dell’art.2946 c.c.; applicazione della sanzione nonostante la prescrizione del diritto;
6) violazione degli artt.32 e 35 della legge n.142/1990; incompetenza della giunta comunale; eccesso di potere per elusione degli effetti della sentenza del TAR Lazio n.1531/1999; violazione dell’art.15 della legge n.1497/1939 e degli artt.2 e 3 del decreto del Ministero dei Beni culturali e ambientali del 26 settembre 1997.
Si sono costituiti in giudizio il Comune di Firenze, il Ministero per i Beni culturali ed il Ministero dei Lavori pubblici.
All’udienza del 25 novembre 2010 la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

Si può prescindere dall’esame dell’eccezione di inammissibilità del ricorso per carenza di interesse – sollevata dall’Amministrazione Comunale intimata, sull’assunto che le ricorrenti non potrebbero avere alcun vantaggio dall’annullamento degli atti impugnati e dalla redazione di una specifica “perizia di valutazione” che le stesse auspicano, in quanto ciò comporterebbe la necessaria rideterminazione della sanzione in una misura notevolmente più onerosa – stante l’infondatezza del ricorso nel merito.
A riguardo va premesso che le questioni sottoposte all’esame del Collegio sono state già affrontate da questa Sezione e di recente decise con sentenza 29 giugno 2009 n. 1149, sulla scorta di argomentazioni dalle quali non si ritiene di doversi discostare, in linea con una giurisprudenza ormai consolidata.
Ciò premesso, con il primo motivo le ricorrenti deducono che il rilascio della concessione in sanatoria e dell’autorizzazione paesaggistica esclude che sussista danno ambientale, e concludono che l’assenza di danno ambientale non consente di applicare l’indennità risarcitoria in questione, alla luce dell’art.2, comma 46, della legge n.662/1996.
La censura è infondata.
Secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale il pagamento dell’indennità ex art.15 della legge n.1497/1939 non costituisce un’ipotesi di risarcimento del danno ambientale (per il quale l’ordinamento appresta il diverso strumento disciplinato dall’art.18 della legge n.349/1986), ma rappresenta una sanzione amministrativa applicabile sia nel caso di illeciti sostanziali che compromettano l’integrità paesaggistica, sia in ipotesi di illeciti formali in cui è stato violato l’obbligo di munirsi preventivamente dell’autorizzazione a fronte di un intervento riconosciuto a posteriori compatibile con il contesto paesaggistico. Che si tratti di sanzione emerge dal criterio legislativo che commisura l’indennità alla maggiore somma tra danno arrecato e profitto conseguito, dove il danno rileva solo ai fini della quantificazione della sanzione, potendo mancare per assenza di un vulnus materiale al paesaggio, nel qual caso l’indennità va commisurata al profitto conseguito, coincidente con l’arricchimento derivante al proprietario dalla realizzazione dell’abuso edilizio.
Sulla base di tali argomentazioni, il Consiglio di Stato ha più volte affermato che la sanzione in argomento è applicabile anche qualora le opere abusive ricadano in zone sottoposte a vincolo paesaggistico per le quali l’autorità preposta alla tutela del vincolo stesso abbia espresso parere favorevole alla sanatoria dell’abuso ex art.32 della legge n.47/1985 (Cons.Stato, VI, 2/6/2000, n.3184; idem, n.5863/2000).
L’art.2, comma 46, della legge n.662/1996 chiarisce che l’inapplicabilità, a seguito del condono edilizio, delle sanzioni amministrative, sancita in termini generali dall’art.38 della legge n.47/1985, non si estende alle sanzioni in materia paesaggistica ex art.15 della legge n.1497/1939, anche se l’abuso sia stato ritenuto condonabile dall’autorità preposta alla tutela del vincolo: tale norma va dunque intesa nel senso che la citata indennità costituisce sanzione amministrativa applicabile nonostante il rilascio dell’atto di condono edilizio (Cons.Stato, VI, n.5863/2000; TAR Toscana, III, 27/5/2003, n.2068).
Con la seconda censura le ricorrenti sostengono che l’art.2, comma 46, della legge n.662/1996 limita l’applicabilità dell’indennità risarcitoria ai casi di versamento dell’oblazione successivi all’entrata in vigore della legge, mentre invece l’impugnata deliberazione consiliare è riferita anche alle concessioni o autorizzazioni già rilasciate.
L’assunto non può essere condiviso.
L’art.2, comma 46, della legge n.662/1996 ha portata interpretativa e non innovativa, essendo preordinato a dissipare un dubbio esegetico in ordine all’ambito applicativo dell’art.38 della legge n.47/1985, per cui non vi è stata, nel caso in esame, applicazione retroattiva della sanzione, il cui fondamento è nell’art.15 della legge n.1497/1939 (TAR Toscana, III, 27/5/2003, n.2068; TAR Lazio, Roma, II bis, n.1702/2007).
Con il terzo motivo le ricorrenti deducono che il citato art.2, comma 46 è incostituzionale per violazione del principio di uguaglianza, essendo irragionevole sottoporre alla stessa sanzione comportamenti pregiudizievoli e comportamenti che non causano alcun danno ambientale.
Il rilievo è manifestamente infondato.
Una volta constatato che la funzione della suddetta norma è prevenire qualsiasi intervento incidente su beni soggetti a vincolo che non sia stato preventivamente autorizzato, va da sé che i sospetti di incostituzionalità per supposta inosservanza dell’art.3 della Costituzione non hanno ragione d’essere (Cons.Stato, VI, n.1729/2003; TAR Toscana, III, 27/5/2003, n.2068).
Con la quarta censura le ricorrenti deducono che il D.M. del 26 settembre 1997, recepito dalla deliberazione consiliare n.125/1998, è irragionevole laddove determina il parametro del profitto in base all’applicazione di un’aliquota al valore catastale (elemento che le ricorrenti ritengono sia irrilevante) e distingue in modo incomprensibile tra abusi conformi o non conformi alle norme di tutela, essendo evidente che il rilascio dell’atto di condono presuppone il riconoscimento della compatibilità con il vincolo.
Il rilievo è infondato alla stregua delle considerazioni espresse nella trattazione del primo motivo, in quanto la circostanza che l’Amministrazione abbia verificato la compatibilità ambientale in via postuma se da un lato esclude la compromissione dell’integrità paesaggistica, dall’altro non cancella la violazione dell’obbligo, ex art.7 della legge n.1497/1939, di conseguire in via preventiva l’assenso (Cons.Stato, VI, n.5863/2000). Il criterio di calcolo ancorato al valore catastale, inoltre, appare ispirato all’esigenza di determinare, in via forfettaria e prudenziale, l’arricchimento derivante al proprietario dalla realizzazione dell’opera abusiva.
La quinta doglianza è incentrata sull’avvenuto decorso del termine decennale di prescrizione per l’applicazione della sanzione in argomento.
Il motivo non può essere accolto.
Gli illeciti in materia paesaggistica, urbanistica ed edilizia, ove consistano nella realizzazione di opere senza le dovute autorizzazioni, assumono natura di illeciti permanenti, in relazione ai quali il termine di prescrizione inizia a decorrere solo dalla cessazione della permanenza (ovvero con l’irrogazione della sanzione pecuniaria o con il conseguimento del permesso postumo). Nel caso di specie, in cui l’illecito è consistito nella realizzazione di opere in zona vincolata senza la prescritta autorizzazione paesaggistica e senza il necessario titolo edilizio, e in cui il condono non è stato ancora rilasciato, la permanenza non può dirsi cessata, e quindi non si è verificata la prescrizione eccepita dalle ricorrenti (Cons.Stato, IV, n.7769/2003; Cons.Stato, VI, n.1729/2003; TAR Toscana, III, 27/5/2003, n.2068; idem, 18/2/2002, n.255).
Con il sesto motivo le ricorrenti deducono che l’impugnata deliberazione della giunta comunale è intervenuta in materia di competenza del Consiglio comunale, ha la finalità di eludere l’attuazione della sentenza del TAR Lazio (la quale ha annullato il D.M. del 26 settembre 1997), e non adempie l’obbligo, previsto nell’art.2 del citato D.M., di quantificare il danno ambientale sulla base di apposita perizia di stima.
La censura è infondata.
La competenza della giunta, nel caso in esame, è giustificata dal fatto che la stessa non ha deliberato principi fondamentali, ma criteri applicativi tesi a contemperare, in attesa della definitiva pronuncia del Consiglio di Stato, la disciplina già dettata dal Consiglio comunale con i principi contenuti nella sopravvenuta sentenza del TAR Lazio.
L’organo comunale, coerentemente con quest’ultima, ha demandato alla Commissione edilizia integrata l’identificazione dei casi in cui non sussista danno ambientale, e sia quindi esclusa la possibilità di applicare la sanzione prevista dall’art.15 della legge n.1497/1939.
La citata sentenza del TAR Lazio n.1531/1999 ha annullato il D.M. 26 settembre 1997 nella sola parte in cui prevede l’applicazione dell’indennità nelle ipotesi di assenza di danno ambientale.
La previsione della valutazione del danno mediante perizia, ex art.2 del D.M. 26 settembre 1997, non esclude che l’Amministrazione possa determinare in via forfettaria importi minimi che tengano conto della tipologia dell’abuso, importi minimi che nel caso di specie sono stati circoscritti a casi di sussistenza del pregiudizio ambientale, in linea con la predetta sentenza.
In conclusione, il ricorso va respinto.
Quanto alle spese di giudizio, le stesse seguono le regole della soccombenza e vengono liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana (Sezione Terza), definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo respinge.
Condanna le ricorrenti, in solido tra loro, a rifondere alle parti resistenti le spese di giudizio che quantifica nella complessiva somma di euro 3000 (tremila/00), oltre IVA e CPA, da corrispondere per metà al Comune di Firenze, e per la restante metà al Ministero per i Beni e le Attività Culturali ed al Ministero dei Lavori pubblici.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Firenze nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2010 con l'intervento dei magistrati:
Angela Radesi, Presidente
Eleonora Di Santo, Consigliere, Estensore
Gianluca Bellucci, Consigliere



Urbanisticaitaliana.it - Rivista di Urbanistica:  http://www.urbanisticaitaliana.it