a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Sardegna, Sezione II, 2 agosto 2011


Sulla differenza tra la manutenzione straordinaria, il risanamento conservativo e la ristrutturazione edilizia

SENTENZA N. 858

I concetti di manutenzione straordinaria e di risanamento conservativo, a differenza della ristrutturazione, presuppongono la realizzazione di opere che lascino inalterata la struttura dell'edificio e la distribuzione interna della sua superficie. Possono qualificarsi come interventi di restauro e risanamento conservativo quegli interventi sistematici i quali, pur con rinnovo di elementi costitutivi dell'edificio preesistente, ne conservano tipologia, forma e struttura (cfr: Cons. Stato, Sez. IV, n. 2981 del 16 giugno 2008).

FATTO

Con provvedimento 14 marzo 2005 n. 240/2005A il Comune di Cagliari aveva autorizzato il sig. Raffaele Pau, dante causa dell’odierno ricorrente, ad eseguire, nel fabbricato sito in Cagliari, via Medau su cramu 1/a – località Medau su cramu, in catasto al foglio 22, mappale 26, i seguenti lavori: demolizione e ripristino delle parti ammalorate della struttura in legno, dell’impermeabilizzazione e delle tegole in coppo della copertura senza modifica delle quote d’imposta preesistenti; demolizione e ripristino delle parti ammalorate d’intonaco dei prospetti e tinteggiatura con colori uguali ai preesistenti; carteggio e riverniciatura degli infissi esterni con colori uguali ai preesistenti; demolizione e ripristino delle parti ammalorate del massetto e della pavimentazione interna senza modifica delle quote preesistenti, sostituzione degli infissi interni.
Si richiedeva, inoltre, che non si alterasse lo stato dei luoghi e l’aspetto esteriore del fabbricato, e che non subissero alcuna modifica né l’impostazione, né i dettagli architettonici e/o decorativi, né i cromatismi.
Con istanza del 23 gennaio 2006 il ricorrente esponeva che nel corso dell’esecuzione dei lavori assentiti il fabbricato aveva subito il parziale crollo di alcune murature, con conseguente esposizione all’azione dei fattori climatici.
Chiedeva, quindi, di essere autorizzato all’esecuzione di interventi di tutela riconducibili, a suo avviso, nell’ambito delle tipologie di “manutenzione ordinaria”, “manutenzione straordinaria” e di “risanamento conservativo”, come definite dall’art. 31 della legge 5 agosto 1978 n. 457.
In data 20 febbraio 2007, con provvedimento n. 17452, il dirigente del servizio edilizia privata del Comune di Cagliari ha comunicato, facendolo proprio, il parere sfavorevole della commissione edilizia espresso nella seduta del 14 febbraio 2007 al rilascio della richiesta autorizzazione.
Il 9 marzo 2007 il sig. Ferreli presentava osservazioni al parere contrario reso dalla commissione edilizia.
Sennonchè, col provvedimento impugnato, il dirigente del servizio edilizia privata del Comune di Cagliari ha comunicato, facendolo proprio, il parere sfavorevole al rilascio della richiesta autorizzazione espresso sulla richiesta di riesame dalla commissione edilizia nella seduta del 25 maggio 2007.
Di qui, avverso tale diniego, il ricorso in esame, affidato ai seguenti motivi:
violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990- difetto di motivazione – Eccesso di potere per falsità del presupposto, travisamento dei fatti e difetto di istruttoria: in quanto non risulterebbero chiari i motivi di contrasto della richiesta del ricorrente con le affermazioni della commissione edilizia;
Violazione dell’art. 31 della legge 5 agosto 1978 n. 457: in quanto, per giurisprudenza consolidata, la ricostruzione seguita alla demolizione del fabbricato rientra tra le tipologie di intervento previste dall’anzidetta disposizione;
violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990– Eccesso di potere per difetto di motivazione e di istruttoria, illogicità e perplessità: in quanto dal provvedimento impugnato non risulta chiaro quale sia stata la natura attribuita dall’amministrazione all’intervento proposto dal ricorrente per non ricomprenderlo tra quelli consentiti di manutenzione ordinaria”, “manutenzione straordinaria” e di “risanamento conservativo”;
Eccesso di potere per falsità del presupposto, travisamento dei fatti, difetto di istruttoria: in quanto la Soprintendenza, con nota n. 8619, aveva già espressamente certificato l’esistenza dei volumi prima dell’apposizione del vincolo paesaggistico gravante sulla zona;
violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990- Eccesso di potere per falsità del presupposto, travisamento dei fatti, difetto di motivazione e di istruttoria, illogicità e perplessità;
violazione dell’art. 10 bis della legge n. 241/1990: in quanto l’amministrazione intimata avrebbe posto a fondamento della decisione argomentazioni diverse rispetto a quelle che avevano formato oggetto del preavviso di diniego e sulle quali si era instaurato il contraddittorio procedimentale.
Concludeva quindi il ricorrente chiedendo l’annullamento del provvedimento impugnato, con ogni conseguenza di legge.
Per resistere al ricorso si è costituito il comune di Cagliari che, con memorie scritte, ne ha chiesto il rigetto, vinte le spese.
Alla pubblica udienza del 29 giugno 2011, sentiti i difensori delle parti, la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

In via preliminare deve precisarsi che, come si ricava dalla memoria depositata dal Comune di Cagliari il 9 giugno 2010, la questione oggi all’esame del Tribunale è esclusivamente quella che concerne il diniego dell’istanza di riesame del progetto di manutenzione e risanamento dell’edificio, dovendosi ritenere il riferimento, nell’atto impugnato, all’istanza di riesame del 28.2.2007 concernente i lavori di manutenzione del muro di cinta, un mero refuso.
Nel merito il ricorso è fondato.
La richiesta di autorizzazione rigettata dal Comune di Cagliari concerneva la richiesta del sig. Ferreli di realizzare dei lavori di ripristino di parte dell’edificio che, nel corso dei lavori di ristrutturazione assentiti con provvedimento 14 marzo 2005 n. 240/2005°, erano crollate, verosimilmente in quanto prive di fondazioni.
In particolare si chiedeva l’autorizzazione per la realizzazione di opere di manutenzione straordinaria, con intervento di restauro su edificio preesistente, consistenti in:
fondazioni di cemento armato mediante trave rovescia (sullo stesso sito del crollo);
muratura di laterizio di mattoni multiformi “muro blocco”;
cordoli di cemento armato all’imposta della copertura in travi di legno tavolato e tegole curvi “coppi”, alle quote preesistenti.
La commissione edilizia comunale, investita della pratica, nella seduta del 14 febbraio 2007, esprimeva il seguente parere sfavorevole:
“Contrario in quanto ai sensi dell’art. 30 del vigente PUC, sottozona HG, sugli edifici esistenti possono essere realizzati esclusivamente interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria, restauro e risanamento conservativo, con esclusione della ricostruzione, in coerenza con il particolare valore paesistico ambientale del contesto”
A seguito di tale parere veniva presentata istanza di riesame che, nella seduta del 25 maggio 2007, otteneva da parte della commissione edilizia il seguente parere sfavorevole:
“Viste le memorie presentate, la commissione edilizia ritiene che siano assentibili esclusivamente interventi di manutenzione ordinaria, straordinaria e di risanamento conservativo di volumi esistenti di cui possa essere accertata la liceità ovvero venga dimostrata la loro consistenza in data antecedente all’approvazione del Piano Territoriale Paesistico di Molentargius-Monte Urpinu. Non risulta comunque ammissibile qualunque tipo di intervento di ricostruzione e/o ristrutturazione edilizia, anche in considerazione della sensibilità ambientale dell’area per la quale è in fase di elaborazione il Piano di Risanamento Urbanistico, e inoltre fatte salve le verifiche in ordine a quanto previsto dal PPR”.
Orbene, occorre preliminarmente rilevare che l’intervento in questione ricade su un lotto in zona H, sottozona HG del PUC (area di salvaguardia con previsione di riconversione per un uso economicamente produttivo del territorio) e del PTP di Molentargius-Monte Urpinu, ambito peraltro vincolato anche ai sensi della legge n. 1497/1939.
La questione centrale sottoposta all’esame del Collegio attiene, nella sostanza, alla qualificazione dei lavori proposti dall’interessato, giacché ove riconducibili alla categoria della manutenzione o risanamento conservativo gli stessi sarebbero assentibili, mentre ove ricondotti alla categoria della ricostruzione e/o ristrutturazione gli stessi non potrebbero essere autorizzati.
A quel che emerge dagli atti del giudizio, il ricorrente intendeva realizzare, al fine di consolidare i muri dell’edificio, originariamente semplicemente poggiati sul terreno, le fondazioni sotterranee, sulle quali riedificare, nello stesso sito, le opere murarie.
Le originarie strutture dell’immobile, infatti, nel corso dei lavori di manutenzione, erano crollate.
Orbene, al fine di essere qualificato come intervento di manutenzione o di risanamento conservativo e non quale ristrutturazione edilizia mediante demolizione e ricostruzione (se non nuova costruzione), quel che rileva è, nelle eccezionali ipotesi come quella in esame in cui si è verificato un crollo accidentale delle pareti dell’edificio, la realizzazione o meno di un organismo edilizio differente rispetto al precedente, con ampliamento dei volumi o alterazione della sagoma.
In altri termini i concetti di manutenzione straordinaria e di risanamento conservativo, a differenza della ristrutturazione, presuppongono la realizzazione di opere che lascino inalterata la struttura dell'edificio e la distribuzione interna della sua superficie.
Se questo è vero, deve ritenersi che la realizzazione a seguito del crollo del muro preesistente di fondazioni interrate di sostegno, realizzate nel medesimo sito sul quale prima era solo poggiato il muro dell’edificio, e la ricostruzione di quest’ultimo in termini del tutto identici al preesistente, senza alcuna alterazione di volumetria, tipologia e sagoma dell’edificio, deve ricondursi nell’ambito del risanamento conservativo.
Essi, infatti, sono sussumibili nell’ambito dell’art. 31, letta c, della legge 5 agosto 1978 n. 457, ai sensi del quale sono interventi di restauro e di risanamento conservativo, quelli rivolti a conservare l'organismo edilizio e ad assicurarne la funzionalità mediante un insieme sistematico di opere che, nel rispetto degli elementi tipologici, formali e strutturali dell'organismo stesso, ne consentano destinazioni d'uso con essi compatibili. Tali interventi comprendono il consolidamento, il ripristino e il rinnovo degli elementi costitutivi dell'edificio, l'inserimento degli elementi accessori e degli impianti richiesti dalle esigenze dell'uso, l'eliminazione degli elementi estranei all'organismo edilizio.
Ai sensi di tale disposizione, pertanto, possono qualificarsi come interventi di restauro e risanamento conservativo quegli interventi sistematici i quali, pur con rinnovo di elementi costitutivi dell'edificio preesistente, ne conservano tipologia, forma e struttura (cfr: Cons. Stato, Sez. IV, n. 2981 del 16 giugno 2008).
Se questo è vero deve ritenersi fondato, con rilievo assorbente, il secondo motivo di impugnazione, con il quale il ricorrente lamenta l’errata qualificazione dell’intervento operata dall’ufficio comunale, trattandosi di intervento che, come detto, lascia inalterati volumi, superfici, altezze, oltre che la stessa destinazione dell’immobile.
Di qui l’accoglimento del ricorso ai fini del riesame della determinazione assunta alla luce dei suesposti principi.
In presenza di non acquisiti orientamenti giurisprudenziali in materia, sussistono peraltro giusti motivi per compensare tra le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie ai fini precisati in motivazione e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato.
Compensa le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 29 giugno 2011 con l'intervento dei magistrati:
Rosa Maria Pia Panunzio, Presidente
Francesco Scano, Consigliere
Tito Aru, Consigliere, Estensore



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