a cura del Dott. Francesco Barchielli



Consiglio di Stato, Sezione IV, 10 agosto 2011


Ai fini della verifica delle conseguenze della scadenza del termine decennale di efficacia dei piani di lottizzazione, non rileva se la mancata attuazione del piano dipenda dal privato ovvero dalla pubblica amministrazione

SENTENZA N. 4761

Ai fini della verifica delle conseguenze della scadenza del termine decennale di efficacia dei piani di lottizzazione, non rileva se la mancata attuazione del piano dipenda dal privato ovvero dalla pubblica amministrazione, rilevando esclusivamente, alla luce dell’art. 17 l. n. 1150/1942, il dato oggettivo della mancata attuazione del piano.

FATTO

Con l’appello in esame, l’avv. Teodoro Klitsche de la Grange impugna la sentenza 11 febbraio 2004 n. 1286, con la quale il TAR Lazio, sez. II-bis ha rigettato il ricorso (proposto insieme al signor Katte Klitsche de la Grange Norberto, entrambi anche nella qualità di eredi di Cocchi Klitsche de la Grange Erminia), avverso i provvedimenti del Sindaco del Comune di Tolfa 2 novembre 1995 nn. 7147, 7148, 7149 e 7150, tutti di rigetto di richieste di concessione edilizia per la realizzazione di quattro ville, in località Cibona di Tolfa.
La sentenza appellata, preso atto che i provvedimenti impugnati sono stati emanati sul duplice presupposto che l’edificazione dell’area è subordinata a) alla presenza di uno strumento attuativo vigente, ovvero operante; b) alle autorizzazioni di rito degli enti preposti alla tutela dei vincoli idrogeologico, vegetazionale, paesaggistico ed archeologico, afferma:
- che il primo presupposto dei provvedimenti impugnati “è costituito dall’assenza di uno strumento attuativo efficace”;
- che, anche a voler ritenere strumento attuativo la convenzione sottoscritta il 14 marzo 1968 (tornata in vigore a seguito dell’annullamento della parte del PRG di Tolfa, relativo alla tenuta di Cibona), la medesima “è soggetta al termine decennale di efficacia degli strumenti attuativi fissato dal combinato disposto degli artt. 16, quinto comma, e 17, primo comma, della l. 17 agosto 1942 n. 1150”. Tale convenzione, alla luce della documentazione in atti, “deve ritenersi divenuta inefficace per il decorso del decennio della sua validità in relazione alla parte della stessa che non ha trovato attuazione e, quindi, l’area interessata deve ritenersi priva di uno strumento attuativo”;
- che la convenzione 14 marzo 1968, a prescindere dalla sua intervenuta inefficacia, “potrebbe ritenersi efficace al più unicamente per l’area di ha 16”, in quanto specificamente autorizzata – relativamente al vincolo forestale - dalla Commissione permanente per l’agricoltura, le foreste e l’economia montana della Camera di Commercio di Roma, essendosi detta Commissione espressamente riservata di “esaminare altra domanda per la restante proprietà” (dove ricadrebbe l’intervento non assentito dal Comune), e non risultando essere intervenuta altra autorizzazione dell’Autorità forestale”;
- che la circostanza secondo la quale l’assenza dello strumento urbanistico attuativo non sarebbe di per sé ostativo al rilascio delle concessioni edilizie, in quanto dedotto con memoria depositata il 12 marzo 2003 “costituisce un motivo di gravame nuovo rispetto a quelli dedotti con il ricorso introduttivo e, come tale, inammissibile”;
- che l’esistenza di sentenze, passate in giudicato, che “sarebbero tutte conformi nel ritenere edificabile la proprietà Klitsche de la Grange, non incide sulla legittimità dei provvedimenti impugnati, posto che “la vigenza della convenzione di cui trattasi è stata affermata in relazione al momento in cui le pronunce di cui ai giudicati sono state adottate, ma ciò non toglie che la convenzione medesima, per la parte non attuata, era comunque soggetta al termine decadenziale di efficacia, di cui ai richiamati artt. 16 e 17 l. n. 1150/1942”. Anche a voler far decorrere il termine decennale di efficacia della convenzione dalla data della sentenza del Consiglio di stato 13 giugno 1978 n. 461 (di annullamento del PRG di Tolfa), quest’ultimo veniva a scadere il 13 giugno 1988, a fronte di provvedimenti emanati il 2 novembre 1995.
Avverso tale decisione, vengono proposti i seguenti motivi di appello:
a) violazione di legge ed errore di fatto, poiché la censura ritenuta inammissibile dal I giudice (e cioè quella secondo la quale l’assenza dello strumento urbanistico attuativo non sarebbe di per sé ostativo al rilascio delle concessioni edilizie), era stata già proposta con il ricorso introduttivo (pagg. 13-14);
b) violazione di legge (per integrazione della motivazione), poiché, a fronte di una motivazione dei dinieghi impugnati “equivoca” (poiché non chiarisce quale sia lo strumento urbanistico d’attuazione mancante), prima la difesa dell’amministrazione, poi la sentenza affermano che tale mancanza è riferita alla scadenza della convenzione. In tal modo è stato violato “quel principio più che secolare, che vieta sia alla P.A., che al giudice di sostituire, modificare o integrare la motivazione dell’atto risultante dal contenuto del provvedimento”;
c) violazione del giudicato; poiché la sentenza “allega la tesi della scadenza della convenzione per negare che ci fosse violazione dei giudicati inter partes”. Al contrario (e prescindendo dalla intervenuta integrazione della motivazione), sono “assentibili le concessioni anche in assenza dello strumento attuativo”; “il termine decennale non si applica, perché non incide, per disposizione dell’art. 17 (l. urbanistica) sulle costruzioni di nuovi edifici conformi alla normativa urbanistica e quindi sul rilascio delle relative concessioni”; infine, premesso che “non risulta da alcun documento che i lotti per cui erano richieste le concessioni fossero siti nella parte della stessa che non ha trovato attuazione”, parte delle opere non realizzate “non erano obblighi di competenza” del privato;
d) violazione di legge, poiché il Sindaco non può negare la concessione edilizia, per la presenza di vincoli idrogeologico, vegetazionale, paesaggistico ed archeologico, poiché la loro tutela è demandata ad altre amministrazioni ed il privato deve munirsi delle relative autorizzazioni “prima di costruire, ma le stesse non debbono essere presenti come requisiti per il rilascio della concessione”.
Si è costituito in giudizio il Comune di Tolfa, che ha concluso per il rigetto dell’appello, stante la sua infondatezza.
All’udienza di trattazione, dopo il deposito di ulteriori memorie da ambo le parti, la causa è stata riservata in decisione.

DIRITTO

L’appello è infondato e deve essere, pertanto, respinto, per le ragioni di seguito esposte.
Giova premettere, in punto di fatto, che con i provvedimenti impugnati in I grado, il Sindaco del Comune di Tolfa ha respinto le domande di concessione edilizia per la realizzazione di quattro ville, in località Cibona di Tolfa, basando tale diniego su due distinte ragioni:
- in quanto ricadenti in zona sprovvista di strumento attuativo vigente;
- poiché nella zona l’edificazione è in ogni caso subordinata “anche alle autorizzazioni di rito degli enti preposti alla tutela dei vincoli cui risulta assoggetta”, e cioè vincolo idrogeologico, vegetazionale, paesaggistico ed archeologico.
La sentenza appellata ha inteso il richiamo alla mancanza, per la zona dove avrebbe dovuto essere realizzata l’edificazione, di uno strumento attuativo vigente, come difetto (per intervenuta inefficacia della medesima) della convenzione di lottizzazione 14 maggio 1968, in ordine alla quale, anche a voler far decorrere il termine decennale di efficacia della convenzione dalla data della sentenza del Consiglio di Stato 13 giugno 1978 n. 461 (di annullamento del PRG di Tolfa), quest’ultimo veniva a scadere il 13 giugno 1988, a fronte di provvedimenti emanati il 2 novembre 1995.
Avverso tale primo ordine di considerazioni l’appellante lamenta:
- per un verso, una illegittima integrazione della motivazione dei provvedimenti impugnati, effettuata dalla sentenza, laddove i provvedimenti di diniego non chiariscono quale sia lo strumento attuativo mancante (motivo sub b) dell’esposizione in fatto);
- per altro verso, la non indispensabilità dello strumento attuativo, essendo le concessioni edilizie assentibili anche in sua assenza” [motivo sub c) dell’esposizione in fatto, nonché sub a), nella parte in cui si contesta la ritenuta tardività di tale motivo in I grado];
- per altro verso ancora, che il termine decennale di efficacia dei piani di lottizzazione non trova comunque applicazione, perché non incide, per disposizione dell’art. 17 l. urbanistica “sulle costruzioni di nuovi edifici conformi alla normativa urbanistica e quindi sul rilascio delle relative concessioni” (motivo sub c) dell’esposizione in fatto).
Tanto premesso, il Collegio rileva, innanzi tutto, che, con riferimento alla località Cibona del Comune di Tolfa, l’appellante non lamenta l’esistenza di un (qualsivoglia) strumento urbanistico attuativo, esistenza che sarebbe stata illegittimamente negata dal Comune, ma – in presenza di una constatazione da tale ente effettuata (e cioè non potersi rilasciare le concessioni edilizie per mancanza del citato strumento), lamenta non essere chiaro quale sarebbe lo strumento mancante, tra i tre strumenti astrattamente possibili.
Appare del tutto evidente che, poiché è esclusa, nella zona in esame, l’esistenza di qualsivoglia strumento urbanistico attuativo, non può sussistere il lamentato vizio di difetto di motivazione, posto che, stante l’assenza appunto di qualsivoglia strumento, non vi è alcuna necessità di indicare quale degli strumenti astrattamente previsti dall’ordinamento sia mancante.
A fronte di tale considerazione, la sentenza appellata ha ritenuto, con argomentazione non irragionevole, che i provvedimenti impugnati intendessero comunque escludere la persistente efficacia della convezione di lottizzazione inter partes del 14 maggio 1968.
Conseguentemente, il Collegio ritiene, per un verso, che non sussiste il vizio di difetto di motivazione dei provvedimenti impugnati, avendo l’amministrazione fondato i medesimi sulla totale assenza di strumenti urbanistici attuativi nella zona di intervento (essendo, quindi, superfluo indicare nominativamente quali); per altro verso, che non sussiste alcuna integrazione della motivazione effettuata dal giudice, proprio in virtù di quanto già affermato dall’amministrazione.
La sentenza appellata – a fronte di una totale esclusione dell’esistenza di strumenti attuativi affermata dall’amministrazione – ha inteso, con un onere di motivazione (ulteriore) della pronuncia costituente una migliore esplicitazione della ratio decidendi, affermare che tale totalizzante affermazione del Comune non è contraddetta dall’esistenza di una convenzione di lottizzazione sottoscritta nel 1968, perché essa è da ritenere inefficace.
Per le ragioni esposte, non può trovare accoglimento il secondo motivo di appello (sub b) dell’esposizione in fatto).
Altro discorso è quello relativo ai motivi di appello con i quali si contesta la legittimità di un diniego motivato con la mancanza di strumento urbanistico attuativo, ritenendo comunque possibile l’edificazione, ovvero affermando la perdurante efficacia di un previgente strumento per la zona in esame (ed è ciò che l’appellante ha fatto con il terzo motivo di appello).
In questo caso, non si contesta il difetto di motivazione del provvedimento, bensì la violazione di legge e l’eccesso di potere viziante il medesimo sotto diversi profili, afferenti all’istruttoria (per difetto di presupposto in fatto ed in diritto) ed alla stessa motivazione (per contraddittorietà).
A tali fini, il Collegio ritiene superfluo verificare se il motivo, secondo il quale l’assenza dello strumento urbanistico attuativo non sarebbe di per sé ostativo al rilascio delle concessioni edilizie, in quanto dedotto con memoria depositata il 12 marzo 2003 “costituisce un motivo di gravame nuovo rispetto a quelli dedotti con il ricorso introduttivo e, come tale, inammissibile” (come si sostiene nella sentenza appellata), ovvero se tale motivo era stato già proposto con il ricorso introduttivo (come si sostiene nel ricorso in appello: motivo sub a) dell’esposizione in fatto).
E ciò in quanto tale motivo è comunque infondato e non può essere, pertanto, accolto.
L’art. 17 l. n. 1150/1942, in tema di “validità dei piani particolareggiati”, prevede, per quel che interessa nella presente sede (comma 1):
“Decorso il termine stabilito per la esecuzione del piano particolareggiato questo diventa inefficace per la parte in cui non abbia avuto attuazione, rimanendo soltanto fermo a tempo indeterminato l'obbligo di osservare nella costruzione di nuovi edifici e nella modificazione di quelli esistenti gli allineamenti e le prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso.”.
La giurisprudenza ha già avuto modo di affermare che il termine decennale di efficacia dei piani particolareggiati è applicabile anche ai piani di lottizzazione (Cons. Stato, sez. VI, 20 gennaio 2003 n. 200).
Allo stesso tempo, la giurisprudenza ha chiarito che, anche dopo la scadenza, devono continuare ad osservarsi le prescrizioni di zona previste dal piano scaduto, in applicazione dell’art. 17, comma 1, l. 17 agosto 1942 n. 1150; infatti, i piani attuativi hanno efficacia decennale, con esclusione degli allineamenti e delle prescrizioni di zona stabiliti dal piano stesso destinati ad essere applicati a tempo indeterminato anche in presenza di uno strumento urbanistico generale. Ne consegue che, in considerazione della stabilità delle previsioni urbanistiche del piano attuativo, queste ultime rilevano a tempo indeterminato, anche dopo la sua scadenza, e ciò in quanto l’art. 17 l. 17 agosto 1942 n. 1150 va inteso nel senso che, scaduto il termine di efficacia stabilito per l’esecuzione del piano attuativo, nella parte in cui è rimasto inattuato non possono più eseguirsi i previsti espropri, preordinati alla realizzazione delle opere pubbliche e delle opere di urbanizzazione primaria, e non si può procedere all’edificazione residenziale; dove invece il detto piano ha avuto attuazione, con la realizzazione di strade, piazze ed altre opere di urbanizzazione, l’edificazione residenziale è consentita secondo un criterio di armonico inserimento del nuovo nell’edificato esistente e in base alle norme del piano attuativo scaduto (Cons. Stato, sez. IV, 27 ottobre 2009 n. 6572; sez. V, 30 aprile 2009 n. 2768).
Alla luce di quanto esposto, consegue che – una volta scaduto il termine di efficacia della convenzione di lottizzazione – nella zona considerata non è più possibile l’edificazione, proprio perché tale zona rientra nella parte che non ha trovato attuazione.
A ciò occorre aggiungere quanto rilevato nella sentenza appellata, circa il difetto di parere favorevole, relativamente al rispetto e/o compatibilità con il vincolo forestale, in ordine alla restante parte della proprietà dell’appellante.
Né vale osservare (come effettuato con il terzo motivo di appello), che “non risulta da alcun documento che i lotti per cui erano richieste le concessioni fossero siti nella parte della stessa che non ha trovato attuazione”, ed altresì che parte delle opere non realizzate “non erano obblighi di competenza” del privato.
Per un verso, la prima affermazione non può assumere rilievo, in difetto di dimostrazione del fatto che gli interventi per i quali si è richiesta la concessione edilizia ricadessero nella parte “attuata” della lottizzazione.
Per altro verso, ai fini della verifica delle conseguenze della scadenza del termine decennale di efficacia dei piani di lottizzazione, non rileva se la mancata attuazione del piano dipenda dal privato ovvero dalla pubblica amministrazione, rilevando esclusivamente, alla luce dell’art. 17 l. n. 1150/1942, il dato oggettivo della mancata attuazione del piano.
Per le ragioni esposte, anche il terzo motivo di appello non può trovare accoglimento, stante la sua infondatezza.
Quanto al quarto motivo, con il quale vengono riproposte in appello doglianze dichiarate assorbite dal I giudice, giova osservare che anche nella presente sede, alla luce della reiezione dei precedenti motivi di impugnazione proposti, ne è superfluo l’esame.
Peraltro, è appena il caso di osservare che i provvedimenti impugnati in I grado non hanno inteso affatto negare le concessioni edilizie, sulla base di una valutata esigenza di tutela di interessi per i quali detta tutela esula dalle competenze del Comune, ma semplicemente rilevare che, nel caso di specie, l’edificazione risulta altresì impedita (fino al conseguimento dei relativi atti autorizzatori) anche dalla presenza di una pluralità di vincoli (idrogeologico, vegetazionale, paesaggistico ed archeologico).
Per tutte le ragioni sin qui esposte, l’appello deve essere respinto, con conseguente conferma della sentenza appellata.
Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti spese, diritti ed onorari di giudizio,

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
definitivamente pronunciando sull’appello proposto da Klitsche de la Grange Teodoro (n. 5971/2004 r.g.), lo rigetta e, per l’effetto, conferma la sentenza appellata.
Compensa tra le parti spese, diritti ed onorari di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 17 maggio 2011 con l'intervento dei magistrati:
Paolo Numerico, Presidente
Sandro Aureli, Consigliere
Diego Sabatino, Consigliere
Raffaele Potenza, Consigliere
Oberdan Forlenza, Consigliere, Estensore



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