a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Piemonte, Sezione I, 9 settembre 2011


La scelta dei mezzi, degli strumenti e delle modalità di esecuzione di un''opera pubblica trova un limite invalicabile nel dovere primario della pubblica amministrazione di predisporre ed attuare ogni accorgimento tecnico idoneo ad evitare che ne derivino danni ai fondi privati finitimi, onde chi subisca un danno per effetto di azioni od omissioni materiali della pubblica amministrazione, contrarie alle regole della diligenza, della prudenza e della tecnica nella costruzione e manutenzione di un''opera pubblica

SENTENZA N. 968

1. Come la giurisprudenza ha più volte avuto modo di rilevare (cfr., ad es., T.A.R. Lombardia, Milano, sez. I, 13 dicembre 2006 n. 2954), la scelta dei mezzi, degli strumenti e delle modalità di esecuzione di un'opera pubblica trova un limite invalicabile nel dovere primario della pubblica amministrazione di predisporre ed attuare ogni accorgimento tecnico idoneo ad evitare che ne derivino danni ai fondi privati finitimi, onde chi subisca un danno per effetto di azioni od omissioni materiali della pubblica amministrazione, contrarie alle regole della diligenza, della prudenza e della tecnica nella costruzione e manutenzione di un'opera pubblica, deve richiedere tutela al giudice ordinario per violazione del generale precetto del neminem laedere. In coerenza con tale assunto, va escluso che le controversie aventi per oggetto i danni derivanti dall'esecuzione di opere di pubblica utilità al terzo proprietario di un immobile confinante rientrino nella giurisdizione del giudice amministrativo, atteso che nei confronti di tale soggetto non è configurabile un rapporto diretto con la pubblica amministrazione nell'ambito del quale il privato sia titolare di interessi legittimi e che la relativa controversia non rientra nell’ambito della giurisdizione esclusiva di cui all’art. 34 del d.lgs. n. 80/1998 (T.A.R Emilia Romagna, Parma, sez. I, 3 novembre 2009, n. 703; T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, 11 febbraio 2008 n. 676), oggi sostituito dall’art. 133, comma 1, lett. f), cod. proc. amm..

2. La domanda di risarcimento dei danni provocati dalla non corretta esecuzione di un’opera pubblica va proposta nei confronti dell’impresa appaltatrice e, qualora sia fondata sulla denuncia di pretese negligenze della pubblica amministrazione appaltante, va comunque proposta dinanzi al giudice ordinario.

FATTO E DIRITTO

1) Il ricorrente è proprietario di un terreno nel Comune di Oncino, utilizzato come orto per la coltivazione di ortaggi.
Con deliberazioni di giunta nn. 12 e 13 del 28 marzo 2007, veniva approvato il progetto definitivo dei lavori di sistemazione e messa in sicurezza di una strada comunale soggetta a frane e smottamenti, e, con deliberazione n. 33 del 31 dicembre 2007, il progetto esecutivo.
I lavori prevedevano, in particolare, la realizzazione di una palizzata avente la funzione di sorreggere il pendio sovrastante la strada.
L’esponente lamenta il fatto che la strada di accesso al proprio fondo sia stata inglobata dalla palizzata, rendendo intercluso il terreno medesimo, e che, durante l’esecuzione dei lavori, siano stati arrecati danni alla propria casa di abitazione, sita in prossimità del luogo dell’intervento.
2) Con ricorso giurisdizionale notificato il 29 novembre 2008, l’esponente agisce per conseguire l’annullamento delle deliberazioni di approvazione del progetto definitivo ed esecutivo dei lavori nonché la condanna del Comune di Oncino al risarcimento dei danni in forma specifica, mediante ripristino della situazione antecedente i lavori, ovvero, in subordine, per equivalente.
Deduce, a sostegno di tali domande, motivi di gravame così rubricati:
I) Violazione della legge 7.8.1990, n. 241 e del d.P.R. 8.6.2001, n 327 ed eccesso di potere.
II) Illogicità e irrazionalità della scelta dell’amministrazione in relazione alla necessità delle opere.
Si è costituito in giudizio il Comune Oncino, dispiegando numerose eccezioni di rito e nel merito.
Non si è costituita la Regione Piemonte, cui il ricorso era stato notificato nella veste di Ente erogatore del contributo finanziario utilizzato per la realizzazione dell’opera.
Con ordinanza n. 1056 del 19 dicembre 2008, è stata respinta, per carenza di fumus, l’istanza cautelare proposta in via incidentale dal ricorrente.
In prossimità della pubblica udienza, le parti costituite hanno depositato memorie difensive e di replica.
Il ricorso è stato chiamato all’udienza del 13 luglio 2011 e, previa trattazione orale, è stato ritenuto in decisione.
3) Occorre preliminarmente vagliare l’eccezione riferita alla carenza di giurisdizione del giudice adito.
Sostiene la difesa comunale che parte ricorrente avrebbe inteso configurare un’ipotesi di occupazione di fatto del terreno di proprietà privata, siccome non assistita dalla dichiarazione di pubblica utilità, e, sulla base di tale presupposto, proporre un’azione di restituzione dell’immobile occupato dalla pubblica amministrazione, azione che, a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 204 del 2004, deve ritenersi attribuita all’esclusiva competenza giurisdizionale del giudice ordinario.
L’eccezione non rispecchia, però, la ricostruzione operata da parte ricorrente la quale non ha ricollegato l’istanza risarcitoria ad una pretesa occupazione usurpativa dell’immobile di proprietà, bensì a censure inerenti la legittimità degli atti che hanno dato luogo al fenomeno ablativo.
La contestazione ha ad oggetto, quindi, il corretto esercizio del potere amministrativo e radica la giurisdizione del giudice amministrativo.
Esula dalla competenza giurisdizionale del giudicante, invece, la seconda istanza risarcitoria, relativa ai danni che parte ricorrente assume essere stati cagionati alla casa di abitazione ed alle sue pertinenze durante l’esecuzione dei lavori: si tratta, più precisamente, del preteso danneggiamento del tetto e della grondaia dell’edificio nonché dell’asfalto che ricopre la strada di accesso, cagionato dal personale dell’impresa esecutrice addetto ai lavori di sbancamento e alla conduzione dell’escavatore, ma anche riconducibile al comportamento colposo della stazione appaltante sub specie di culpa in eligendo e di omessa sorveglianza.
Come la giurisprudenza ha più volte avuto modo di rilevare (cfr., ad es., T.A.R. Lombardia, Milano, sez. I, 13 dicembre 2006 n. 2954), la scelta dei mezzi, degli strumenti e delle modalità di esecuzione di un'opera pubblica trova un limite invalicabile nel dovere primario della pubblica amministrazione di predisporre ed attuare ogni accorgimento tecnico idoneo ad evitare che ne derivino danni ai fondi privati finitimi, onde chi subisca un danno per effetto di azioni od omissioni materiali della pubblica amministrazione, contrarie alle regole della diligenza, della prudenza e della tecnica nella costruzione e manutenzione di un'opera pubblica, deve richiedere tutela al giudice ordinario per violazione del generale precetto del neminem laedere.
In coerenza con tale assunto, va escluso che le controversie aventi per oggetto i danni derivanti dall'esecuzione di opere di pubblica utilità al terzo proprietario di un immobile confinante rientrino nella giurisdizione del giudice amministrativo, atteso che nei confronti di tale soggetto non è configurabile un rapporto diretto con la pubblica amministrazione nell'ambito del quale il privato sia titolare di interessi legittimi e che la relativa controversia non rientra nell’ambito della giurisdizione esclusiva di cui all’art. 34 del d.lgs. n. 80/1998 (T.A.R Emilia Romagna, Parma, sez. I, 3 novembre 2009, n. 703; T.A.R. Campania, Napoli, sez. I, 11 febbraio 2008 n. 676), oggi sostituito dall’art. 133, comma 1, lett. f), cod. proc. amm..
In sintesi, la domanda di risarcimento dei danni provocati dalla non corretta esecuzione di un’opera pubblica va proposta nei confronti dell’impresa appaltatrice e, qualora sia fondata sulla denuncia di pretese negligenze della pubblica amministrazione appaltante, va comunque proposta dinanzi al giudice ordinario.
4) Per quanto concerne la domanda di annullamento dei provvedimenti di approvazione del progetto per la realizzazione dell’opera pubblica, la difesa comunale ne eccepisce preliminarmente la tardività.
Va precisato, al riguardo, che il termine entro cui i soggetti che ne siano direttamente incisi devono impugnare questo tipo di atti non decorre dalla loro pubblicazione, ma dal momento in cui detti soggetti ne abbiano acquisito piena conoscenza.
Altrettanto pacificamente, è onere di chi eccepisce la tardività dell’impugnazione fornire la prova certa del momento in cui si è perfezionata tale conoscenza individuale.
Gli elementi forniti nella specie dalla difesa comunale non valgono ad assolvere il descritto onere probatorio.
L’eccepiente fa riferimento, infatti, al documento sottoscritto in data 7 luglio 2007, con cui l’odierno ricorrente aveva autorizzato “il Comune di Oncino ad effettuare interventi di sistemazione della strada di via Crissolo/San Giacono con realizzazione di un tratto di scogliera a monte, con cessione cinquantennale ad uso pubblico dell’area interessata dai lavori di recupero e riqualificazione del territorio, rinunciando alla realizzazione di una autorimessa interrata di cui a permesso di costruire n. 10/2004”.
L’unilaterale assunzione di tale impegno, però, dimostra solamente che il privato era a conoscenza dell’intenzione del Comune di realizzare i lavori di sistemazione della strada, ma non comprova che esso conoscesse gli specifici provvedimenti avverso i quali si rivolge la domanda di annullamento proposta in sede giurisdizionale (conoscenza che, nel caso della delibera di approvazione del progetto esecutivo, era comunque impossibile, dal momento che l’impegno alla cessione dell’area precede cronologicamente l’adozione del provvedimento impugnato).
5) Ancora con riferimento al menzionato impegno 7.7.2007, la difesa comunale sostiene che esso implichi l’incondizionata acquiescenza del privato all’esecuzione dei lavori che interessavano la sua proprietà, con conseguente inammissibilità per carenza di interesse del ricorso successivamente proposto.
Neppure questa eccezione può essere condivisa, non potendosi logicamente configurare un’ipotesi di comportamento acquiescente rispetto ad un provvedimento non ancora venuto ad esistenza.
D’altronde, il fatto che il privato abbia accettato che vengano realizzati lavori interessanti la sua proprietà, non esclude che il medesimo conservi un residuo interesse a contestare le specifiche soluzioni progettuali successivamente adottate, laddove ritenute produttive di ulteriori pregiudizi.
6) Nel merito, le censure dedotte con il primo motivo di gravame investono, da un lato, pretese irregolarità formali che inficerebbero il provvedimento impugnato in principalità e, dall’altro, la sostanziale illegittimità della vicenda controversa, qualificata dall’esponente come procedura espropriativa.
6.1) Sotto il primo profilo, viene denunciata la violazione dell’art. 3 della legge n. 241/1990, non essendo stati indicati all’interessato il termine e l’autorità cui era possibile ricorrere avverso il provvedimento di approvazione del progetto esecutivo dell’opera pubblica.
La censura è chiaramente priva di pregio, poiché la riferita circostanza, anche laddove riconducibile ad un’ipotesi di omissione antidoverosa, non ha comunque impedito all’interessato di impugnare tempestivamente il provvedimento lesivo.
L’art. 21-bis della legge n. 241/1990, parimenti richiamato da parte ricorrente, opera sul piano dell’efficacia degli atti amministrativi e non della loro legittimità.
6.2) In secondo luogo, l’esponente lamenta che la sequenza procedimentale definita con l’adozione del provvedimento impugnato (equiparata, come già riferito, ad una vicenda espropriativa) si sia svolta in modo del tutto irrituale, addirittura in mancanza della dichiarazione di pubblica utilità, e con la totale compromissione delle prerogative partecipative del privato, non coinvolto nel procedimento.
Tali rilievi sono palesemente privi di pregio.
La dichiarazione di pubblica utilità, infatti, è implicita nel progetto di approvazione dell’opera pubblica.
L’amministrazione, inoltre, non era onerata a dare comunicazione individuale dell’avvio del procedimento in quanto il privato, con l’assunzione del menzionato atto unilaterale di impegno 7.7.2007, aveva dimostrato di esserne perfettamente a conoscenza e rinunciato ai propri diritti sull’area che sarebbe stata interessata dai lavori.
7) Le censure dedotte con il secondo motivo di ricorso fanno riferimento alla pretesa illogicità della scelta di effettuare i lavori, dal momento che la strada interessata non avrebbe subito, in realtà, alcuno smottamento e non vi sarebbe stata necessità di provvedere al suo allargamento.
L’esponente allega anche profili di eccesso di potere per sviamento, pur non deducendo in modo espresso tale vizio di legittimità, laddove afferma che la reale volontà dell’amministrazione sarebbe stata quella di “usufruire dei finanziamenti pubblici della Regione”.
Ferma restando la tardività di quest’ultima censura, non dedotta con il ricorso introduttivo ma solo con la memoria depositata il 10 giugno 2011, i precedenti rilievi sono chiaramente riferiti al merito delle scelte discrezionalmente operate dall’amministrazione e non supportati da elementi di sorta atti a comprovarne l’effettiva irrazionalità, ma solo dalle contrapposte valutazioni, per loro natura opinabili, del ricorrente.
In difetto di allegazioni capaci di fornire perlomeno un principio di prova circa la sussistenza degli accennati profili di irrazionalità, non può supplirsi a tale carenza attraverso il mezzo istruttorio (c.t.u.) invocato da parte ricorrente.
8) In conclusione:
- la domanda di risarcimento dei danni subiti dall’edificio di proprietà del ricorrente deve essere dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione e potrà essere riproposta dinanzi al giudice ordinario nei termini di cui all’art. 11 cod. proc. amm.;
- le domande di annullamento dei provvedimenti impugnati e di ripristino dello stato dei luoghi o, in subordine, di risarcimento per equivalente, devono essere respinte perché infondate.
9) Le spese di lite seguono la soccombenza e, tenendo conto dell’attività svolta dalla difesa comunale, vanno liquidate nell’importo complessivo di euro tremila oltre IVA e CPA.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo dichiara in parte inammissibile per difetto di giurisdizione e in parte lo respinge, come da motivazione.
Condanna il ricorrente a rifondere al Comune di Oncino le spese del grado di giudizio, liquidate come da motivazione.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 13 luglio 2011 con l'intervento dei magistrati:
Franco Bianchi, Presidente
Richard Goso, Primo Referendario, Estensore
Alfonso Graziano, Referendario



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