a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Umbria, Sezione I, 13 settembre 2011


Sulla reiterazione dell’istanza di sanatoria priva dei presupposti

SENTENZA N. 296

Quanto poi alla reiterazione dell’istanza di sanatoria, questo Tribunale Amministrativo ha ritenuto che, una volta intervenuta la pronuncia sulla prima istanza di sanatoria, l’Amministrazione è tenuta a provvedere su eventuali ulteriori istanze soltanto laddove l’interessato prospetti una soluzione atta (anche attraverso le opportune modifiche progettuali ed i conseguenti interventi di parziale ripristino) a rendere l’opera abusiva pienamente conforme alle prescrizioni vigenti; al contrario, la presentazione di un’istanza che si dimostri insufficiente alla luce dei parametri urbanistico-edilizi la cui violazione era stata rappresentata con il primo diniego, non comporterà l’obbligo di provvedere (cfr. T.A.R. Umbria, 8 luglio 2002, n. 505, ed anche 20 gennaio 2010, n. 14).

FATTO

La ricorrente, proprietaria di un fabbricato adibito ad abitazione familiare, situato in Assisi, frazione di Tordibetto, insistente su terreno classificato nel vigente P.R.G. in zona C1 di espansione edilizia, espone di avere abusivamente edificato detto fabbricato, che assorbe solo in parte la volumetria edificabile nel lotto.
Specifica che il Sindaco, con provvedimento n. 1412 in data 29 giugno 1992, ha rilasciato la concessione in sanatoria di un manufatto (fabbricato A) ad uso rimessa e relativa autorizzazione ambientale.
Rappresenta di avere, dopo che, nell’aprile 2005, è stata respinta la domanda di sanatoria per un magazzino legnaia annesso (fabbricato B), per motivi familiari, trasformato i manufatti in abitazione occupata dal proprio nucleo familiare, in particolare ampliando e cambiando la destinazione d’uso del fabbricato A ed integralmente ricostruendo il fabbricato B.
A fronte di una nuova istanza di sanatoria presentata nel luglio 2005, è intervenuto il diniego, unitamente all’ordinanza di demolizione n. 65 del 12 febbraio 2010.
Avverso tale provvedimento deduce la violazione di legge e l’eccesso di potere per carenza di istruttoria ed omesso esame dei presupposti.
Il diniego si basa sul contrasto dei manufatti con le norme edilizie vigenti all’epoca dell’esecuzione delle opere e con le norme del P.R.G. vigente.
In realtà, si tratta di manufatti esistenti da circa un ventennio, la cui ristrutturazione ha comportato modifiche non rilevanti ed il cambio di destinazione d’uso da magazzino e autorimessa a civile abitazione.
Trattandosi di istanza di sanatoria relativa ad interventi realizzati in data anteriore all’entrata in vigore del regolamento regionale n. 9 del 2008, presentata entro il 31 dicembre 2009, ai sensi dell’art. 83 della l.r. Umbria n. 13 del 2009 doveva essere valutata soltanto la conformità agli strumenti urbanistici vigenti. Tale conformità sussisteva trattandosi di fabbricati preesistenti in zona di espansione edilizia, la cui cubatura è sensibilmente inferiore a quella consentita.
Va aggiunto che la concessione in sanatoria del 1992 era corredata da autorizzazione ambientale, e dunque illegittimamente il Comune si è attribuito il potere di stabilire autonomamente l’incompatibilità dell’opera sotto il profilo paesaggistico.
Si è costituito in giudizio il Comune di Assisi controdeducendo al ricorso e chiedendone la reiezione.
Con successivi motivi aggiunti la sig.ra Vincenti ha impugnato la determinazione del responsabile dell’Ufficio Contenzioso edilizio del Comune di Assisi n. 0022670 in data 9 giugno 2010 con cui è stata dichiarata l’inammissibilità della nuova domanda di sanatoria presentata dalla ricorrente, in quanto l’abuso sarebbe stato oggetto di precedente richiesta di sanatoria (del 26 luglio 2005) respinta con provvedimento n. 65 del 12 febbraio 2010.
In effetti, pur trattandosi dello stesso abuso, la nuova istanza di sanatoria è radicalmente diversa, atteso che concerne le modifiche introdotte alla concessione edilizia n. 1412 del 1992 (fabbricato A) e prevede la demolizione delle porzioni abusive realizzate in ampliamento; per l’altra costruzione (fabbricato B), risultante dalla trasformazione di un manufatto oggetto di domanda di condono non decisa dal Comune, è stata proposta la demolizione.
Risulta dunque violato l’art. 17 della l.r. n. 21 del 2004, che consente di richiedere l’accertamento di conformità in ogni caso di abuso, mediante attivazione di un procedimento che deve concludersi con l’accoglimento o con il rigetto.
Deve inoltre guardarsi all’oggetto della richiesta in caso di reiterazione di una istanza di accertamento di conformità già respinta.
Il diniego pregiudiziale di procedere all’esame della richieta di accertamento di conformità, oltre che evidenziare un vizio motivazionale, costituisce anche violazione delle norme che richiedono la verifica della compatibilità paesaggistica.
Il Comune di Assissi, con proprie memorie, ha controdedotto anche sui motivi aggiunti.
All’udienza dell’8 giugno 2011 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1. - Il ricorso introduttivo non appare meritevole di positiva valutazione, e deve pertanto essere disatteso.
Il gravame deduce essenzialmente la mancata applicazione dell’art. 44, comma 3, della l.r. 18 febbraio 2004 e dell’art. 83 della l.r. 26 giugno 2009, n. 13, assumendo l’illegittimità dell’impugnato diniego di sanatoria nella prospettiva che doveva essere valutata solamente la conformità agli strumenti urbanistici vigenti, senza fare riferimento alla disciplina urbanistica ed edilizia applicabile al momento della realizzazione del manufatto.
Ora, anche accedendo alla prospettazione di parte ricorrente, l’ordinanza n. 65 del 12 febbraio 2010 motiva il diniego di sanatoria, tra l’altro, osservando che i lavori effettuati non risultano ammissibili sotto l’aspetto edilizio-urbanistico anche perché «al momento della presentazione della sanatoria risultavano in contrasto con i disposti di cui al’art. 44 della l.r. 1/2004 che in assenza di piano attuativo consente sugli edifici esistenti nelle zone residenziali di espansione solo interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria, di restauro e risanamento conservativo nonché di ristrutturazione edilizia (senza incremento di superificie e volume)».
Privo di pregio è anche l’ulteriore argomento secondo cui l’opera sarebbe comunque compatibile con il vincolo paesaggistico; l’autorizzazione paesaggistica era stata infatti conseguita per la concessione in sanatoria del 1992 e per il diniego di autorizzazione in sanatoria del 2005, e dunque non è estensibile, né formalmente, né sostanzialmente, a lavori di ristrutturazione caratterizzati da aumento di superficie coperta e da cambio di destinazione d’uso, oltre che dalla modifica dei prospetti e della distribuzione planimetrica interna.
2. - Con i motivi aggiunti viene poi impugnata la nota prot. n. 0022670 in data 9 giugno 2010 con la quale il responsabile dell’Ufficio Pianificazione Urbanistica Contenzioso Edilizio e Ricostruzione del Comune di Assisi ha comunicato alla ricorrente l’inammissibilità dell’istanza di sanatoria presentata il 6 maggio 2010, «in quanto ha ad oggetto il medesimo abuso della precedente richiesta in sanatoria ex art. 17 L.R. 21/2004 …, già definita con provvedimento di rigetto e consequenziale ordinanza di demolizione n. 65 - prot. 005497 del 12/02/2010».
In sintesi, parte ricorrente lamenta l’illegittimità della mancata attivazione del procedimento amministrativo per l’accertamento di conformità di cui all’art. 17 della l.r. n. 21 del 2004, evidenziando che si trattava di una differente (dal punto di vista contenutistico) istanza di sanatoria rispetto alla precedente disattesa, non rilevando l’identità dell’abuso.
Il Comune obietta l’inesistenza di un obbligo di esaminare reiterate istanze di sanatoria, in quanto ciò si tradurrebbe in una sospensione sine die del procedimento sanzionatorio.
Il Collegio è consapevole della divaricazione di posizioni giurisprudenziali registratesi in ordine agli effetti dell’istanza di sanatoria (melius, di accertamento di conformità); una parte della giurisprudenza ritiene, sia con riferimento all’art. 13 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, sia con riguardo all’art. 36 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, che il silenzio non ha valore di silenzio inadempimento, ma di silenzio rigetto, e dunque si caratterizza come silenzio provvedimentale con contenuto di rigetto (T.A.R. Basilicata, 14 gennaio 2011, n. 28; T.A.R. Piemonte, Sez. II, 20 maggio 2011, n. 494; T.A.R. Campania, Sez. VI, 5 maggio 2005, n. 5484; T.A.R. Campania, Sez. VI, 9 marzo 2006, n. 2834; Cons. Stato, Sez. IV, 13 gennaio 2010, n. 100), con la conseguenza che, essendovi un provvedimento tacito, l’Amministrazione è esonerata dal fornire una risposta sull’istanza. Un’altra parte della giurisprudenza ritiene invece che il silenzio serbato dall’Amministrazione in relazione alla richiesta di concessione edilizia in sanatoria ha natura di silenzio rifiuto, così che l’Amministrazione ha l’obbligo di concludere il procedimento con provvedimento espresso e motivato (T.A.R. Lazio, Latina, 16 marzo 2010, n. 292; T.A.R. Sicilia, Catania, Sez. I, 29 maggio 2003, n. 903).
In tale quadro di incertezza ermeneutica occorre tenere poi conto della disciplina regionale; a tale proposito, l’art. 17 della l.r. 3 novembre 2004, n. 21, al terzo comma, dispone che «alla richiesta di permesso in sanatoria si applicano le procedure previste dall’art. 17 della L.R. n. 1/2004, con esclusione della possibilità di applicare l’intervento sostitutivo della Provincia …», e dunque il procedimento per il rilascio del permesso di costruire.
Tale procedimento non contempla il silenzio rigetto, ma un provvedimento espresso adottato dal dirigente della competente struttura comunale o dal responsabile dello sportello unico; l’ultimo comma dell’art. 17 stabilisce poi che, decorso inutilmente il termine per l’adozione del provvedimento finale, sulla domanda di permesso di costruire si intende formato il silenzio rifiuto.
Sembra dunque sostenibile, già sul piano dell’ermeneusi letterale della norma, con un sufficiente margine di sicurezza, che nell’ambito dell’ordinamento regionale umbro non operi il silenzio rigetto.
Quanto poi alla reiterazione dell’istanza di sanatoria, questo Tribunale Amministrativo ha ritenuto che, una volta intervenuta la pronuncia sulla prima istanza di sanatoria, l’Amministrazione è tenuta a provvedere su eventuali ulteriori istanze soltanto laddove l’interessato prospetti una soluzione atta (anche attraverso le opportune modifiche progettuali ed i conseguenti interventi di parziale ripristino) a rendere l’opera abusiva pienamente conforme alle prescrizioni vigenti; al contrario, la presentazione di un’istanza che si dimostri insufficiente alla luce dei parametri urbanistico-edilizi la cui violazione era stata rappresentata con il primo diniego, non comporterà l’obbligo di provvedere (cfr. T.A.R. Umbria, 8 luglio 2002, n. 505, ed anche 20 gennaio 2010, n. 14).
Utilizzando le descritte coordinate ermeneutiche nella fattispecie in esame, sembra doversi ritenere illegittima la nota gravata con i motivi aggiunti, la quale si è limitata a dichiarare inammissibile la (nuova) istanza in sanatoria del 6 maggio 2010, senza verificarne la portata.
La relazione tecnica allegata alla medesima (cfr. all. 6 del fascicolo di parte ricorrente) enuclea un contenuto ampiamente diverso rispetto alla istanza di sanatoria del luglio 2005; in particolare, per il fabbricato A si prevede di demolire le porzioni in ampliamento e di ripristinare la destinazione d’uso originaria; quanto al fabbricato B, se ne prevede l’integrale demolizione; al contrario, la prima istanza era relativa alla globalità dei manufatti trasformati e realizzati abusivamente, e chiedeva che venissero sanate tutte le opere ed i lavori eseguiti.
La domanda di sanatoria del maggio 2010 appare, dunque, finalizzata alla rimozione delle opere abusive allo scopo di mantenere solamente quelle preesistenti, oggetto di precedente condono edilizio, e non poteva, pertanto, essere dichiarata inammissibile, senza un’adeguata istruttoria, e, dunque, senza l’attivazione di un procedimento amministrativo di verifica.
3. - In conclusione, il ricorso principale deve essere respinto, mentre i motivi aggiunti devono essere accolti, con conseguente annullamento della nota comunale prot. n. 0022670 del 9 giugno 2010.
La peculiarità della vicenda e la situazione di soccombenza reciproca giustificano la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Umbria (Sezione Prima)
definitivamente pronunciando, respinge il ricorso ed accoglie i motivi aggiunti, con conseguente annullamento della nota comunale prot. n. 0022670 del 9 giugno 2010.
Compensa tra le parti le spese di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Perugia nella camera di consiglio del giorno 8 giugno 2011 con l'intervento dei magistrati:
Cesare Lamberti, Presidente
Pierfrancesco Ungari, Consigliere
Stefano Fantini, Consigliere, Estensore


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