a cura del Dott. Francesco Barchielli



Consiglio di Stato, Sezione IV, 10 ottobre 2011


[A] Il privato, per far valere il suo interesse pretensivo al provvedimento di condono, aveva dunque l’obbligo di corredare l’istanza ab origine con gli elementi documentali che la norma stessa riteneva necessari ad substantiam per la valutazione della domanda. [B] La nozione di “bosco” deve essere riferita non soltanto ai terreni completamente coperti da boschi o foreste di alto fusto, ma anche (per identità di ratio) a tutte le aree parzialmente boscate, a condizione che siano concretamente inserite in un contesto con la preponderanza di vegetazione, anche di tipo arbustivo

SENTENZA N. 5500

1. Il privato, per far valere il suo interesse pretensivo al provvedimento di condono, aveva dunque l’obbligo di corredare l’istanza -- ab origine, ovvero nel successivo termine di 120 gg. accordato dal 12° co dell’art. 35 cit. – con gli elementi documentali che la norma stessa riteneva necessari ad substantiam per la valutazione della domanda (descrizione delle opere, dichiarazione, corredata di documentazione fotografica, perizia giurata sulle dimensioni,una certificazione di idoneità statica delle opere eseguite). La riprova dell’essenzialità della completezza della documentazione ai fini dell’ammissibilità dell’istanza, stava proprio nella successiva previsione da parte del legislatore dell’obbligo di integrazione di cui al ricordato 12° comma dell’art. 35 della L. n.47/1985, per cui “Entro centoventi giorni dalla presentazione della domanda, l'interessato integra, ove necessario, la domanda a suo tempo presentata e provvede a versare la seconda rata dell'oblazione dovuta….”. La legge prefigurava dunque una situazione di stretta doverosità per il privato richiedente la sanatoria, come dimostra il verbo al modo indicativo (“…l'interessato integra, se necessario…”). Il termine per provvedere iniziava perciò a decorrere solo se l’istanza era stata completa in ogni sua parte, “ab origine” o nel termine dei 120 gg. L’incompletezza dell’istanza faceva sì che non si poteva assolutamente formare alcun assenso “per silentium”. Deve dunque escludersi che il rapporto in questione si fosse esaurito e che si fosse formato il silenzio assenso per decorso il termine biennale di cui all'articolo 35 L. n. 47/1985.

2. La qualificazione di un’area come “boscata” o meno, attiene alla sfera della discrezionalità amministrativa, per cui, una volta intervenuto l'accertamento da parte della Commissione, della ricorrenza del vincolo in ragione della presenza di flora arborea (art. 1, lett. g, l. n. 431/1985), è irrilevante disquisire se tale tipologia vegetativa sia costituita, prevalentemente od esclusivamente, da alberi di alto fusto o piuttosto da macchia tipica quale quella carsica (cfr. Sez. IV 14 aprile 2010 n. 2105, concernente proprio il Comune di Sgonico nella stessa zona). In ogni caso, l'art. 72 della legge regionale F.V.G. n. 34/1997, definisce il “bosco” come la “formazione vegetale in cui la componente arborea copre il suolo in misura superiore al 20%”. Tale definizione del resto è in linea con quanto anche disposto dall'art. 2 comma 3, lett. b) d.lg. 8 giugno 2001 n. 327, per cui la nozione di “bosco” deve essere riferita non soltanto ai terreni completamente coperti da boschi o foreste di alto fusto, ma anche (per identità di ratio) a tutte le aree parzialmente boscate, a condizione che siano concretamente inserite in un contesto con la preponderanza di vegetazione, anche di tipo arbustivo. Pertanto, a prescindere dalla presenza o meno di alberi di alto fusto, non vi sono dubbi della sussistenza di un vincolo boschivo anche qualora l’area fosse coperta solo da vegetazione qualificabile come "macchia".

FATTO E DIRITTO

Con il presente gravame l’appellante chiede l’annullamento della sentenza di cui in epigrafe con cui è stato respinto il ricorso avverso il provvedimento del 1998 di diniego di concessione edilizia in sanatoria un fabbricato e relative pertinenze realizzato in una zona vincolata; il parere della Direzione regionale della pianificazione territoriale del 1996; e la presupposta nota del 1997 dell’Ispettorato ripartimentale delle Foreste di Trieste.
L'appello è affidato a quattro motivi di gravame relativi all'erroneità del rigetto di tutte le censure ed al difetto di motivazione della decisione impugnata.
Si è costituita in giudizio solamente la Regione Friuli Venezia Giulia, la quale con memoria ha contestato analiticamente la ricostruzione in punto di fatto e le argomentazioni della parte appellante.
Con le rispettive memorie per l'udienza pubblica le parti hanno sottolineato le proprie tesi.
L'appello è infondato.
____ 1. Con il primo motivo, si assume l'illegittimità della sentenza per la mancata concessione, senza alcuna motivazione di termini a difesa con rinvio dell'udienza di discussione per poter presentare motivi aggiunti avverso la nota, che parte istante asserisce di aver originariamente impugnato “al buio", senza conoscerne cioè le specifiche motivazioni, che conteneva l'accertamento della formale sussistenza del vincolo ai sensi dell'articolo 1, comma primo, lettera g) della legge n. 431/1985.
L’assunto va respinto.
In primo luogo, come è evidente dal contenuto delle sue censure al riguardo (cfr. sub n.4), certamente l’appellante conosceva il contenuto sostanziale della nota del 1997 dell’Ispettorato Ripartimentale delle Foreste di Trieste, avendola puntualmente contestata nel merito con il ricorso di primo grado.
Peraltro nemmeno in questa sede l’appellante enuclea ulteriori e specifiche censure avverso il predetto atto, per cui appare evidente che la richiesta di termini per motivi aggiunti fatta all’udienza di discussione di primo grado, aveva una inammissibile finalità dilatoria.
___ 2.Con il secondo motivo si lamenta che la sentenza avrebbe del tutto immotivatamente escluso la prospettata incompetenza dell’Ispettorato Ripartimentale delle Foreste a definire se una superficie fosse o no “boscata”, affermando solo che tale organo si era limitato ad esprimere il “parere” richiestogli dalla Direzione della pianificazione territoriale, ossia l’organo regionale competente ai sensi dell’art. 131, 1° comma lett. f) della L.R. n. 52/91, e che, su tale presupposto aveva poi assunto la determinazione finale. Il parere reso in via facoltativa avrebbe invece assunto di fatto un rilievo decisivo sul diniego di condono per cui sarebbe stata necessaria una specifica delega normativa di competenza in materia paesaggistica all’emissione di tale avviso; ciò che nel sistema della legge urbanistica regionale non sarebbe dato rinvenire.
L’assunto va respinto.
In linea di principio, salvi i casi nei quali, in violazione dell’art. 1, II co della L. n. 241/1990, l'incombente istruttorio costituisce un inutile, sviatorio, manifesto aggravio dell'"iter" procedimentale, ai sensi dell’art.6, I co. lett. a) della L. 241 cit. l'organo di amministrazione attiva, nella fase istruttoria del procedimento, può richiedere, a sua discrezione ed indipendentemente da un’espressa previsione, pareri e valutazioni sull'oggetto del provvedere ad altri organi con specifica qualificazione normativa. Tali avvisi hanno natura di pareri facoltativi, proprio perché non sono obbligatoriamente previsti da norme singole di legge o di regolamento (cfr. Consiglio Stato, sez. VI, 29 febbraio 2008, n. 754; idem, sez. VI, 20 ottobre 2004, n. 6885).
Ciò premesso, deve osservarsi in linea di principio che l’incompetenza dell’organo consultivo può dunque avere rilievo solo nel caso in cui la legge prevede espressamente pareri obbligatori di specifici organi a tal fine normativamente officiati.
Nelle altre ipotesi il ricorso al parere di altri organismi è semplicemente inconferente ai fini della legittimità dell’atto.
Ora, contrariamente a quanto afferma l’appellante, l’Ispettorato Ripartimentale delle Foreste è specificamente competente in materia di tutela generale dei boschi. Deve quindi escludersi l’asserita incompetenza della Direzione Regionale Foreste ad esprimere un parere nella materia di propria competenza anche ai fini del provvedimento di diniego di condono.
Come esattamente rilevato dal TAR è risolvente, ai fini della legittimità del provvedimento impugnato in primo grado, che questo fosse stato adottato dalla Direzione della pianificazione territoriale, organo regionale competente ai sensi dell’art. 131, 1° comma lett. f) della L.R. n. 52/91.
___ 3. Con il terzo motivo si lamenta l'erroneità della decisione sul punto in cui si assume che l'area in cui furono eretti i manufatti abusivi era soggetta a vincolo, perché l'imposizione del medesimo sarebbe insorto successivamente alla attività edificatoria abusiva, ancorché prima dell’istanza di condono. In particolare per l’appellante:
-- si sarebbe comunque formato il silenzio assenso per decorso del termine biennale di quell'articolo 35 L. n. 47/1985;
-- nella Regione Friuli Venezia Giulia, la legge regionale 28 ottobre 1986 n. 42 (recante le norme di applicazione del territorio regionale e la legge n. 431 /1985) prevedeva all'articolo 1 che i beni e le località rimanessero “soggetti alla normativa d'uso di valorizzazione ambientale prevista dal piano urbanistico regionale generale dalla strumentazione urbanistica ad esso subordinata"; mentre, ai sensi dell’art. 3 della medesima L.R., nei comuni non dotati di strumento urbanistico regionale, si applicasse vincolo della L. n.431 cit.;
-- con delibera della giunta regionale n. 663 del 17 febbraio 1989 la Giunta Regionale del Friuli avrebbe accertato che, alla data del 31 dicembre 1988, lo strumento urbanistico generale del Comune era adeguato alle direttive del Piano Urbanistico Regionale. Pertanto, sarebbero ampiamente decorsi i termini formazione del silenzio assenso sulla sua domanda di sanatoria del 30 novembre 1985, in quanto la zona non sarebbe stata vincolata;
-- non avrebbe potuto applicarsi al caso la pronuncia della Corte Costituzionale n. 437/1991 che aveva ridato vigenza alla cosiddetta "legge Galasso” su tutto il territorio del Friuli, in quanto il suo rapporto si sarebbe “esaurito” per il decorso del biennio utile ai fini del silenzio;
-- illegittimamente l'amministrazione avrebbe richiesto l'integrazione della documentazione, in quanto al momento della domanda di condono il vincolo era insussistente e tale richiesta del Comune sarebbe stata ininfluente.
Tutti i profili vanno respinti.
Deve infatti negarsi che si fosse formato il silenzio assenso per un duplice ordine di ragioni.
In primo luogo, esattamente la sentenza gravata è fondata sul rilievo dell‘assoluta ininfluenza, ai fini della condonabilità di un manufatto abusivo, dell'epoca in cui è sorto il vincolo purché questo sia ancora in essere alla data in cui deve essere valutata la domanda di sanatoria (cfr. Consiglio Stato, sez. VI, 27 aprile 2010, n. 2377; Consiglio Stato, sez. VI, 13 settembre 2010, n. 6572; sulla scia dell’A.P. del Consiglio di Stato 22.7.1999 n. 20).
In secondo luogo, a prescindere dal fatto che nel ricorso di primo grado non v’è traccia della questione circa l’applicabilità, o meno, della c.d. Galasso nella Regione Friuli per cui il profilo è inammissibile, non vi sono comunque dubbi che, dopo che la sentenza della Corte Costituzionale ricordata anche dall’appellante, la L. n. 431/1985 trovasse piena applicazione nella Regione anche al caso di specie.
In tale direzione, la pretesa “parificazione” del PRG nel 1988 al Piano Urbanistico Regionale è del tutto inconferente, in quanto: - non risultano in atti concreti elementi di prova per ritenere che comunque l’area boschiva ove il ricorrente aveva abusivamente realizzato il fabbricato e le sue pertinenze, non restava sottoposto al vincolo boschivo; - tutte le amministrazioni interessate hanno mostrato un concorde contrario avviso sul punto.
In terzo luogo, esattamente il TAR ha ricordato che, ai sensi dell’art. 32 della L. n. 47/85, la mancata espressione del parere di detta autorità nel termine di 180 giorni dalla domanda non determinava in ogni caso il formarsi del silenzio assenso, ma semmai del silenzio rifiuto, che essa avrebbe pertanto dovuto impugnare nei termini.
In difetto, trattandosi di condono ricadente su di un’area “ad inedificabilità relativa”, il condono era necessariamente subordinato ad un giudizio tecnico-discrezionale di compatibilità dell'edificazione ammessa a sanatoria con i valori tutelati (cfr. Consiglio Stato, sez. VI, 02 novembre 2007, n. 5669), per cui non operava in nessun caso il temine perentorio di 24 mesi per la formazione del silenzio-assenso.
Anche a voler prescindere del tutto dalle considerazioni che precedono, si osserva che (cfr. Cons. Stato Sez. IV n. 1239 del 24/02/2011), in base all’espressa disciplina del procedimento di cui all’art. 35 della L. n. 47/1985 e s.m.i, la presentazione della sola istanza di condono non faceva scattare l’obbligo del Comune di provvedere quando la stessa era mancante dei documenti che “devono essere allegati” (terzo comma dell’art. 35 cit.), al fine evidente di comprovare che le opere fossero già state realizzate nel termine decadenziale previsto dalla legge medesima per la condonabilità dell’opera.
Il privato, per far valere il suo interesse pretensivo al provvedimento di condono, aveva dunque l’obbligo di corredare l’istanza -- ab origine, ovvero nel successivo termine di 120 gg. accordato dal 12° co dell’art. 35 cit. – con gli elementi documentali che la norma stessa riteneva necessari ad substantiam per la valutazione della domanda (descrizione delle opere, dichiarazione, corredata di documentazione fotografica, perizia giurata sulle dimensioni,una certificazione di idoneità statica delle opere eseguite). La riprova dell’essenzialità della completezza della documentazione ai fini dell’ammissibilità dell’istanza, stava proprio nella successiva previsione da parte del legislatore dell’obbligo di integrazione di cui al ricordato 12° comma dell’art. 35 della L. n.47/1985, per cui “Entro centoventi giorni dalla presentazione della domanda, l'interessato integra, ove necessario, la domanda a suo tempo presentata e provvede a versare la seconda rata dell'oblazione dovuta….”. La legge prefigurava dunque una situazione di stretta doverosità per il privato richiedente la sanatoria, come dimostra il verbo al modo indicativo (“…l'interessato integra, se necessario…”).
Il termine per provvedere iniziava perciò a decorrere solo se l’istanza era stata completa in ogni sua parte, “ab origine” o nel termine dei 120 gg. L’incompletezza dell’istanza faceva sì che non si poteva assolutamente formare alcun assenso “per silentium”.
Deve dunque escludersi che il rapporto in questione si fosse esaurito e che si fosse formato il silenzio assenso per decorso il termine biennale di cui all'articolo 35 L. n. 47/1985.
___ 4. Va parimenti respinto il quarto motivo con cui si contesta la sentenza sul punto in cui reputa che l'area sulla quale l’interessato aveva realizzato abusivamente il fabbricato non potesse essere considerata “boschiva”, in quanto la nozione di bosco ricomprenderebbe solo foreste e boschi in senso stretto ma non aree parzialmente boschive. La vegetazione tipica del Carso sarebbe caratterizzata da arbusti a bassa ramificazione, che quindi non sarebbero “boschi”.
L’assunto va respinto.
La qualificazione di un’area come “boscata” o meno, attiene alla sfera della discrezionalità amministrativa, per cui, una volta intervenuto l'accertamento da parte della Commissione, della ricorrenza del vincolo in ragione della presenza di flora arborea (art. 1, lett. g, l. n. 431/1985), è irrilevante disquisire se tale tipologia vegetativa sia costituita, prevalentemente od esclusivamente, da alberi di alto fusto o piuttosto da macchia tipica quale quella carsica (cfr. Sez. IV 14 aprile 2010 n. 2105, concernente proprio il Comune di Sgonico nella stessa zona).
In ogni caso, l'art. 72 della legge regionale F.V.G. n. 34/1997, definisce il “bosco” come la “formazione vegetale in cui la componente arborea copre il suolo in misura superiore al 20%”.
Tale definizione del resto è in linea con quanto anche disposto dall' art. 2 comma 3, lett. b) d.lg. 8 giugno 2001 n. 327, per cui la nozione di “bosco” deve essere riferita non soltanto ai terreni completamente coperti da boschi o foreste di alto fusto, ma anche (per identità di ratio) a tutte le aree parzialmente boscate, a condizione che siano concretamente inserite in un contesto con la preponderanza di vegetazione, anche di tipo arbustivo.
Pertanto, a prescindere dalla presenza o meno di alberi di alto fusto, non vi sono dubbi della sussistenza di un vincolo boschivo anche qualora l’area fosse coperta solo da vegetazione qualificabile come "macchia".
___ 5. Con il quinto motivo si lamenta l'erroneità della sentenza nella parte in cui afferma la legittimità del provvedimento motivato in relazione alla“accurata valutazione della Commissione Regionale della Pianificazione Territoriale”, senza che fosse esperita una specifica valutazione istruttoria sull’incidenza concreta del manufatto sull'ambiente in cui è stato eretto.
Il richiamo alla “collocazione delle opere abusive in una zona di particolare pregio ambientale e paesaggistico in contrasto con l'elevato valore naturalistico oggetto della tutela” si sarebbe risolto in una motivazione stereotipata ed indeterminata.
Il diniego impugnato in primo grado avrebbe violato il “principio di conservazione degli immobili abusivi” che godono della legge n.47 ed avrebbe sacrificato immotivatamente gli interessi del privato.
L’assunto è infondato.
Esattamente il TAR ha ritenuto che l'impugnato parere della Direzione Regionale fosse legittimamente sorretto da una motivazione "per relationem" al parere reso dalla Commissione consultiva per i beni ambientale per cui le opere abusive, in quanto collocate in una zona di particolare pregio ambientale contrastano con il notevole interesse paesaggistico-ambientale.
Tale valutazione sul piano logico supporta sufficientemente il giudizio che l'autorità preposta alla tutela del vincolo di inedificabilità relativa è chiamata ad emettere, per la fondamentale considerazione che il paesaggio è un valore costituzionale primario la cui tutela costituisce un finalità fondamentale dell’ordinamento sia al fine di salvaguardare un bene insostituibile per la qualità della vita (cfr. Consiglio Stato, sez. VI, 15 marzo 2007, n. 1255), sia anche al fine di proteggere la zona boscata quale componente del paesaggio inteso come bellezza naturale d'insieme (cfr. Consiglio Stato, sez. IV, 09 luglio 2010, n. 4457).
In assenza dei presupposti richiesti dalla legge n. 47/1985 non esiste alcun principio di preferenza per il mantenimento dell’abuso del privato, in quanto al contrario l’art. 9 Cost., considera la “tutela del paesaggio della Repubblica” come un valore fondamentale della nazione (cfr. Corte Cost., 7 novembre 1994, n. 379) ed un bene “primario” ed “assoluto” (Corte Cost., 5 maggio 2006, nn. 182, 183).
Pertanto, al di là della natura di merito di tali giudizi, la finalità della tutela del vincolo boschivo del privato è proprio l'arresto dell’indiscriminato consumo del territorio, per cui il semplice richiamo, nel provvedimento di diniego, all’incompatibilità della costruzione con la zona boscata appare del tutto sufficiente e legittimo sul piano degli interessi pubblici generali. E’ infatti logicamente evidente che, specie in un’area di notevolissimo pregio quale quella dell’Altipiano carsico, anche un intervento singolo in area boscata mina gli equilibri arborei, faunistici, naturalistici e territoriali e finisce per nullificare un ambiente di grande valore (del resto immortalato dalla grande letteratura, specie del novecento).
Il motivo è dunque infondato.
___ 6. In conclusione, l'appello deve essere respinto.
Le spese, per il presente giudizio, possono invece essere compensate tra le parti in relazione alla complessità della fattispecie.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta) definitivamente pronunciando:
___ 1. respinge l'appello, come in epigrafe proposto, e per l’effetto conferma la decisione impugnata.
___ 2. Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 giugno 2011 con l'intervento dei magistrati:
Paolo Numerico, Presidente
Raffaele Greco, Consigliere
Guido Romano, Consigliere
Andrea Migliozzi, Consigliere
Umberto Realfonzo, Consigliere, Estensore



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