a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Valle D’Aosta, 2 novembre 2011


Non esiste una preclusione assoluta a nuovi interventi di pianificazione urbanistica che vanifichino in tutto o in parte le aspettative edilizie dei privati

SENTENZA N. 73

1. La giurisprudenza ha precisato che non esiste una preclusione assoluta a nuovi interventi di pianificazione urbanistica, che vanifichino in tutto o in parte le aspettative edilizie dei privati, atteso che lo ius variandi, relativo alle prescrizioni di Piano Regolatore Generale, include - eventualmente - anche uno ius poenitendi, relativo ai successivi vincoli assunti dal Comune mediante convenzioni di lottizzazione, salva la necessità di motivazione, intesa pure come giusta considerazione di quelle aspettative (Cons. Stato, IV, 1.7.1992, n. 653). La stessa giurisprudenza ha poi chiarito che, nelle delibere di adozione di un Piano Regolatore o di una sua variante, la motivazione può desumersi per relationem dal contenuto dell'atto deliberato, cioè dall'insieme di esso e particolarmente dalla relazione illustrativa, che ne forma parte integrante e le cui considerazioni s'intendano accettate e fatte proprie dal Consiglio comunale (Cons. Stato, IV, 3.6.1987, n. 326). Naturalmente, poi, occorre tener presente che gli apprezzamenti di merito del Comune in ordine alle scelte urbanistiche non sono sindacabili in sede di giudizio di legittimità, a meno che non risultino inficiati da errori di fatto o da vizi di grave illogicità (Cons. Stato, IV, 17.1.1989, n. 5; 15.7.1986, n. 522 ). Ora, contrariamente a quanto dedotto in ricorso circa l’eccesso di potere per insufficienza e carenza della motivazione, questo Tribunale è dell’avviso che una motivazione specifica si impone solo in presenza di situazioni idonee a creare aspettative e affidamenti nei privati, quali l’esistenza un piano di lottizzazione debitamente approvato e convenzionato ovvero un giudicato di annullamento del diniego di concessione edilizia (Cons. Stato, IV, 22.2.1999, n.209). Le evenienze che in particolare giustificano una più incisiva e singolare motivazione nelle scelte pianificatorie degli strumenti urbanistici generali sono state ravvisate (T.A.R. Umbria, 2.10.2006, n.497; Cons. Stato, Ad. plen., 22.12.1999, n.24): 1) nel superamento degli standards minimi di cui al DM 2/4/1968, con l’avvertenza che la motivazione ulteriore va riferita esclusivamente alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona di determinate aree; 2) nella lesione dell’affidamento qualificato del privato derivante dall’avvenuta stipula di convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi tra il Comune e i proprietari delle aree, aspettative legittime nascenti da sentenze passate in giudicato di annullamento di dinieghi di concessione edilizia o di silenzio - rifiuto su una domanda di concessione; 3) nella modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo.

2. Non è comunque configurabile un'aspettativa qualificata ad una destinazione edificatoria in relazione ad una precedente determinazione dell'Amministrazione, ma soltanto un'aspettativa generica ad una reformatio in melius, analoga a quella di ogni altro proprietario di aree che aspira ad una utilizzazione più proficua dell'immobile. Le Amministrazioni comunali possono e devono costruire gli strumenti urbanistici intorno a linee guida che esaltino il momento del recupero e della razionalizzazione del patrimonio edilizio esistente, atteso che lo strumento urbanistico generale non presuppone inderogabilmente tendenze espansive edilizie e demografiche, ma, al contrario, una moderna e realistica concezione dell’urbanistica appare incentrata sulla necessità di tener conto della fortissima antropizzazione del territorio nazionale concentrata in specifiche aree, del calo demografico generale, dell’ineludibile bisogno di tutela delle ormai rare zone non edificate (Cons. Stato, IV, 8.5.2000, n. 2639).

FATTO

1. Con atto notificato in data 8 marzo 2011 e depositato il successivo 28 marzo Ermes Facchini, in proprio e quale legale rappresentante della Fastra S.a.s., ha impugnato la delibera della Consiglio Comunale del Comune di Chamois in epigrafe indicata, relativa all’approvazione della variante sostanziale al Piano regolatore comunale per il suo adeguamento alla Legge regionale 11/1998 e al PTP, nella parte relativa alle aree di proprietà di parte ricorrente (Foglio IX, particella n. 124, sig. Ermes Facchini, Foglio VII, particelle nn. 90 - 212 - 213 - 214 - 250 - 438 - 439 - 484, società Fastra).
2. A sostegno del ricorso ha dedotto in punto di fatto:
a) di risiedere nel Comune di Chamois, ove svolge attività imprenditoriale nel settore turistico, sia in proprio che attraverso la società Fastra s.a.s. da lui personalmente amministrata;
b)che i fondi di sua proprietà e di proprietà della società Fastra, allo stato totalmente liberi e non edificati, ai sensi del previgente P.R.G. avevano la seguente destinazione urbanistica:
Foglio VII, particella n. 90 A1 (centro storico);
Foglio VII, particelle nn. 212 - 213 - 214 – 250 Ct. 2 (Destinazione unicamente alberghiera);
Foglio VII, particelle nn. 438 - 439 – 484 A1 (Centro storico);
Foglio IX, particella n. 124 E (Destinazione agricola):
c) che nel 2008 il Comune aveva avviato un procedimento di adeguamento del P.R.G. alla L.R. 11/98 e al PTP, approvando, nel mese di ottobre 2009 una DCC di adozione preliminare di Variante (DCC n. 42/09);
d) di avere quindi presentato rituali memorie ex LR 11/98, contenente le proprie osservazioni, orientate a richiedere che le predette aree assumessero una qualificazione urbanistica, tale da consentire la realizzazione di edifici residenziali e/o edifici in parte residenziali ed in parte con destinazione turistico ricettiva senza particolari vincoli, analogamente a quanto previsto per le aree qualificate dallo strumento in itinere come Bd1 - aree attigue e contigue alle proprie - e di ammetterle pertanto nella zona Bd1 (in relazione alla particella foglio 9 mappale 124) o Bd4 ( in relazione alle restanti particelle).
Tali richieste erano motivate in vista della realizzazione di un insieme di immobili destinati a residenza permanente, temporanea, nonché ricettiva extraalberghiera, quali appartamenti per vacanze, secondo un rapporto senza vincoli che rispondesse ad un concreto e praticabile investimento finanziario.
e) che il Comune con DCC - Verbale di deliberazione del Consiglio Comunale del Comune di Chamois - n. 67/2010 del 27 dicembre 2010, oggetto di impugnativa, preso atto delle osservazioni proposte dalla Regione Valle D’Aosta con DGR 3290/2010, aveva deliberato di accogliere le proposte di modifica regionali, dando atto che tale accoglimento comportava l’approvazione definitiva della variante sostanziale;
f) che a seguito dell’entrata in vigore del nuovo strumento urbanistico le aree di parte ricorrente avevano assunto la seguente destinazione urbanistica:
Foglio VII, particella n. 90 da A1 (centro storico) a Eh 1;
Foglio VII, particelle nn. 212 - 213 - 214 – 250 da Ct. 2 (Destinazione unicamente alberghiera) a Bd4;
Foglio VII, particella n. 438 da A1 (Centro storico) a Eg5/LM2;
Foglio VII, particelle nn. 439 – 484 da A1 (Centro storico) a Ad 1;
Foglio IX, particella n. 124 da E (Destinazione agricola) a BD1/LM3.
2.1 Deduce pertanto parte ricorrente che la destinazione urbanistica impressa alle aree di sua proprietà è tale da vanificare la loro capacità edificatoria, anche in considerazione dei pesi e vincoli apposti sulle aree medesime.
2.2 In particolare in relazione al terreno iscritto in catasto al Foglio IX, particella n. 124, passato da E (Destinazione agricola) a BD1/LM3, in sede di osservazioni parte ricorrente aveva richiesto l’inserimento in zona Bd 1, al fine di poter realizzare un edificio residenziale; il Comune pur avendo accolto l’osservazione ha apposto la singolare limitazione LM3, ovverosia la limitazione ad “abitazione permanente o principale” e “Bed and Brekfast”.
Tale limitazione è apposta solamente sull’area di parte ricorrente, nonostante la stessa si appalesi come “area di completamento” della zona Bd1 stessa.
2.3 I terreni iscritti al Foglio VII, particelle nn. 212 - 213 - 214 – 250 passati da Ct. 2 (Destinazione unicamente alberghiera) sono stati inseriti in Bd4, ma con una pesantissima limitazione d’uso, in quanto in tale sottozona secondo la TAB 1 bis Bd è consentita la realizzazione di abitazioni temporanee, subordinatamente alla condizione della contestuale costruzione di nuove strutture ricettive alberghiere ed extralberghiere, purchè ricavate nello stesso organismo edilizio nella misura massima del 20% della sur ricettiva, con un minimo garantito di 60 m e nel rispetto della densità fondiaria complessiva ammessa sul lotto per le strutture ricettive alberghiere.
2.4 Il terreno iscritto al Foglio VII, particella n. 438 è passato da A1 (Centro storico) a Eg5/LM2, ovverosia ad area di particolare interesse agricolo, in cui è vietata l’edificazione fuori terra, essendo consentita la realizzazione nel sottosuolo di manufatti, la posa di reti tecnologiche e la costruzione di un tracciato stradale teso a decongestionare l’agglomerato edilizio di Corgnolaz dal traffico veicolare derivante dal trasposto delle merci dalla stazione di arrivo della teleferica.
2.5 I terreni iscritti al Foglio VII, particelle nn. 439 – 484 sono passati da A1 (Centro storico) a Ad 1.
Il Comune ha qualificato pertanto l’area come agglomerato di interesse storico, artistico documentario o ambientale, in cui l’abitazione temporanea d bis 1 è astrattamente ammessa ma con l’apposizione di limiti all’edificazione talmente pesanti da rendere di fatto impossibile la realizzazione di qualsivoglia intervento.
2.6 Secondo parte ricorrente la Regione con la DGR VDA n. 3290/2010, richiamando le valutazioni rese dalla Conferenza Unificata di Pianificazione, si era espressamente pronunciata con riferimento alla qualificazione urbanistica in relazione alla sola particella 124, richiedendo il mantenimento del mappale in sottozona Bd1, “con limitazione all’edificazione di abitazione permanete o principale con annesso Be And Brekfast LM3”.
Pertanto la destinazione urbanistica ed edilizia delle restanti areee di proprietà del ricorrente deve intendersi, secondo parte ricorrente, come frutto dell’esclusiva scelta discrezionale dell’Amministrazione civica.
3. Ciò posto, parte ricorrente ha articolato le seguenti censure avverso l’atto in epigrafe, affidate a quattro motivi di ricorso:
1) Eccesso di potere sotto il profilo della contraddittorietà intrinseca e/o della contraddittorietà estrinseca tra atti.
Secondo parte ricorrente dalla documentazione endoprocedimentale si evincerebbe una contraddittorietà tra le risultanze degli studi tecnici elaborati e le concrete scelte pianificatorie realizzate.
Sia dalla Relazione di PRGC, sia sopratutto dalle risultanze della conferenza di pianificazione richiamata dalla DGR della VDA, emergerebbe infatti l’esigenza di riqualificare il territorio del Comune di Chamois attraverso un modello di sviluppo sostenibile, per cui il nuovo piano regolatore deve essere dimensionato essenzialmente sulle presenze fluttuanti, al fine di favorire lo sviluppo dell’attività turistico - ricettive.
La destinazione impressa alle aree di parte ricorrente è per contro incoerente con tale finalità, non potendosi in forza della nuova destinazione realizzarsi né abitazioni temporanee né strutture turistico alberghiere appetibili, consentendosi solo un’attività edificatoria di tipo permanente o principale con la conseguenza che dette aree sono destinante a rimanere di fatto inedificate.
La scelta effettuata dall’Amministrazione non è inoltre retta da adeguata motivazione o criterio di ordine tecnico.
2) Eccesso di potere sotto il profilo della illogicità ed incongruenza manifesta, irrazionalità, difetto di proporzionalità, arbitrarietà, perplessità, manifesta ingiustizia, disparità di trattamento.
Il Comune ha gravato le aree di parte ricorrente di vincoli e condizioni particolarmente gravi e pesanti: basti pensare al vincolo rapporto residenziale / ricettiva di cui all’area Bd 4 ovvero al sostanziale regime di inedificabilità di cui alla particella 438 Eg 5, o ancora alla limitazione LM3 della particella 124, pure inserita in zona Bd1.
Per contro il Comune, ha inserito le aree limitrofe, assolutamente identiche a quelle di cui è causa, sia per conformazione territoriale e geografica, sia per urbanizzazione esistente (primaria e secondaria) in zona Bd1, libere da ogni peso o restrizione edificatoria.
Da ciò un ulteriore profilo di illegittimità dell’atto gravato.
3) Violazione di legge e/o falsa applicazione con riferimento all’art. 3 l. 241/90 e s.m.i.; eccesso di potere sotto il profilo del difetto di motivazione;illogicità ed incongruenza manifesta, irrazionalità; difetto di proporzionalità; arbitrarietà, perplessità.
E’ noto che le scelte dell’Amministrazioni in materia urbanistica sono discrezionali ma secondo la giurisprudenza le stesse risultano sindacabili ove siano inficiate da errori di fatto o abnormi illogicità.
Si è del pari affermato in giurisprudenza- secondo parte ricorrente- il principio secondo cui non è necessaria una motivazione specifica in ordine alle singole scelte urbanistiche, ma che tuttavia tale regola subisce un’eccezione in alcune situazioni specifiche, in cui il principio della tutela dell’affidamento impone che il piano regolatore dia conto del modo in cui è stata effettuata la ponderazione degli interessi pubblici e sono state operate le scelte di pianificazione (rendendole sindacabili davanti al giudice amministrativo).
Nell’ipotesi di specie non solo la destinazione impressa alle aree di parte ricorrente si presenta incoerente con le finalità del piano e le stesse hanno avuto un trattamento deteriore rispetto a quelle limitrofe ed omogenee, ma alcune di tali aree hanno subito una modifica in pejus rispetto al P.R.G. previgente, o attraverso il declassamento di categoria o attraverso l’apposizione di pesantissimi limiti.
In considerazione di ciò e della circostanza che parte ricorrente aveva presentato le osservazioni avverso il piano adottando, vi era l’obbligo dell’Amministrazione di motivare le scelte effettuate. Nell’ipotesi di specie per contro l’Amministrazione non ha in alcun modo preso in considerazione le osservazioni presentate da parte ricorrente, laddove si rappresentava che, in considerazione della esigua presenza di strutture alberghiere ed extralberghiere nella realtà comunale, la ricettività di fatto era soddisfatta dagli alloggi di seconda residenza.
4) Eccesso di potere sotto il profilo del travisamento di fatti ed erronea valutazione dei presupposti, illogicità ed incongruenza, manifesta perplessità - Eccesso di potere sotto il profilo del difetto e/o incompletezza d’istruttoria; Eccesso di potere sotto il profilo dello straripamento.
Secondo la giurisprudenza, in particolare quella costituzionale, devono essere indennizzate non solo le espropriazioni che riguardano la traslazione della proprietà del bene, ma anche le espropriazioni sostanziali che, seppure lasciando all’originario proprietario la titolarità del bene, pongono forti limitazioni al diritto di proprietà, svuotandolo di contenuto.
Nell’ipotesi di specie in particolare si assisterebbe ad un’espropriazione sostanziale in riferimento alla particelle 438, passata da A1, centro storico a Eg 5/LM2, ovverosia ad area di particolare interesse agricolo, in cui è vietata l’edificazione fuori terra.
Stante la natura del vincolo apposto evidente è per parte ricorrente la lesione del diritto di proprietà.
4. Si sono costituiti sia il Comune che la Regione, a mezzo di uno stesso difensore, con deposito di documenti e di articolata memoria difensiva, instando per il rigetto del ricorso.
5. Parte ricorrente ha controdedotto alle avverse argomentazioni con memoria depositata in data 22 giungo 2011.
6. Il ricorso è stato trattenuto in decisione all’udienza pubblica del 13 luglio 2011.

DIRITTO

7. Con il ricorso in oggetto Ermes Facchini, in proprio e quale legale rappresentante della Fastra s.r.l., impugna gli atti con i quali è stata approvata la variante sostanziale dal Piano regolatore comunale per il suo adeguamento alla L.R. 11/1998 e al Piano Territoriale Paesistico, a seguito delle proposte di modifica regionale, recepite nella delibera medesima, laddove non hanno accolto integralmente le osservazioni presentate dalla medesima parte ricorrente, relativamente ai terreni iscritti in catasto al foglio IX, particella n. 124, (proprietà Ermes Facchini) e al foglio VII, particelle nn. 90 - 212 - 213 - 214 - 250 - 438 - 439 – 484 (proprietà società Fastra).
8. Nel precedente strumento urbanistico, come del resto dedotto dal medesimo ricorrente, per quattro particelle era prevista la destinazione unicamente alberghiera, quattro particelle erano inserite in zona A1 (centro storico) - con la conseguenza che non ne era ammessa la nuova edificazione - altra particella era totalmente inedificabile in quanto inserita in zona agricola.
9. Le osservazioni presentate da parte ricorrente erano finalizzate ad ottenere che tutte le aree di sua proprietà assumessero una qualificazione urbanistica, tale da consentire la realizzazione di edifici residenziali o edifici in parte residenziali e in parte con destinazione turistico ricettiva, come residenze temporanee, senza “particolari “vincoli”.
10. Con la destinazione urbanistica impressa dalla variante di P.R.G. oggetto di ricorso, alla maggior parte delle particelle di proprietà di parte ricorrente è stata consentita una possibilità di utilizzazione edilizia.
Segnatamente in relazione alla particella di cui al foglio IX, mappale 124, inserita in zona Bd1 - LM3, ai fini dell’edificazione di abitazione permanente e principale con annesso Bed and Brekfat, nonché in relazione alle particelle di cui al foglio VII n. 212,213,214 e 250, inserite in zona Bd 4, ove sono ammesse la residenze permanenti o principali, le attività produttive artigianali di interesse prevalentemente locale, le attività commerciali di interesse prevalentemente locale, le attività turistico ricettive, le attività pubbliche di servizio o di pubblico interesse ed abitazione temporanea.
Più precisamente nella sottozone Bd3 Corgnolaz, Bd4 Corgnolaz e Bd 5 Corgnolaz la realizzazione di abitazioni temporanee è ammessa subordinatamente alla condizione della contestuale costruzione di nuove strutture alberghiere ed extralberghiere, purchè ricavate nello stesso organismo edilizio, nella misura massima del 20% della Sur ricettiva con un minimo garantito di 60 mq e nel rispetto della densità fondiaria complessiva ammessa sul lotto per le strutture ricettive alberghiere.
10.1 La particella n. 90 di cui al foglio VII, su cui non era ammessa la nuova edificazione in quanto inserita in A1 (centro storico) è passata ad Eh 1.
10.2 Il terreno iscritto al Foglio VII, particella n. 438 è passato da A1 (Centro storico) a Eg5/LM2, ovverosia ad area di particolare interesse agricolo, in cui è vietata l’edificazione fuori terra, essendo consentita la realizzazione nel sottosuolo di manufatti, la posa di reti tecnologiche e la costruzione di un tracciato stradale teso a decongestionare l’agglomerato edilizio di Corgnolaz dal traffico veicolare derivante dal trasposto delle merci dalla stazione di arrivo della teleferica.
10.3 I terreni iscritti al Foglio VII, particelle nn. 439 – 484 sono passati da A1 (Centro storico) a Ad 1.
11. Ciò posto, prima di analizzare singolarmente i moti di ricorso, giova sottolineare che la variante di cui è causa è una variante di aggiornamento normativo e di adeguamento ad un piano territoriale paesistico, volta pertanto alla tutela dell’ambiente e che secondo la giurisprudenza assolutamente prevalente, che verrà di seguito esaminata, le scelte di pianificazione urbanistica sono altamente discrezionali e sindacabili solo nell’ipotesi di evidente travisamento dei fatti e di abnorme illogicità o contraddittorietà.
12. Con il primo motivo di ricorso parte ricorrente deduce che l’Amministrazione avrebbe deliberato in modo contraddittorio in ordine ai terreni di sua proprietà rispetto ai criteri deliberati dalla stessa Giunta regionale della Valle D’Aosta in ordine allo sviluppo del Comune di Chamois, per cui lo stesso doveva essere “dimensionato essenzialmente sulle presenze fluttuanti”, con la conseguenza che doveva privilegiarsi la destinazione edificatoria dei suoli per le abitazioni temporanee.
12.1 L’assunto è infondato in primo luogo in quanto, come è dato evincere dagli atti istruttori, il nuovo piano doveva favorire in primo luogo “la tutela e la valorizzazione delle risorse ambientali mediante, in particolare, il recupero funzionale del patrimonio edilizio esistente e la limitazione all’espansione degli attuali insediamenti residenziali, nel rispetto della buone terre coltivabili”, nonché “lo sviluppo economico prevalentemente nel settore turistico-ricettivo, compatibile con gli specifici caratteri del territorio, attraverso il completamento funzionale del comprensorio sciistico, il sostegno delle piccole attività artigianali, commerciali e, soprattutto l’incremento dell’offerta ricettiva alberghiera ex extralberghiera, oltre al “miglioramento delle condizioni di benessere della popolazione” (cfr deliberazione della Giunta Regionale del 12 novembre 2010 pag. 13 nella parte relativa agli “Obiettivi generali”).
Pertanto la destinazione impressa alle aree di parte ricorrente è del tutto coerente con le finalità del piano, risultanti dalla concertazione Comune – Regione.
12.2 In relazione allo sviluppo nel settore turistico pertanto si è inteso privilegiare la destinazione alberghiera ed extralberghiera, come è evincibile dalla disciplina impressa alla zona Bd 4, considerata la carenza di tali strutture, ammessa dalla medesima ricorrente, nel territorio di Chamois.
In particolare la destinazione urbanistica impressa alla zona Bd 4 è del tutto compatibile con le finalità del piano in quanto in essa, come detto, sono ammesse le residenze permanenti o principali, le attività produttive artigianali di interesse prevalentemente locale, le attività commerciali di interesse prevalentemente locale, le attività turistico ricettive, le attività pubbliche di servizio o di pubblico interesse e di abitazione temporanea, sia pure subordinatamente alla costruzione di nuove strutture ricettive alberghiere ed extralberghiere,nella misura del 20% della sur ricettiva.
12.3 Il vincolo LM3 apposto all’area di parte ricorrente inserita in Bd 1, oltre ad essere del pari coerente con le finalità del piano, risponde comunque alle istanze della parte, la quale aveva richiesto di potere realizzare su tale area un’abitazione principale con annesso bed and breakfast.
12.4 I vincoli di inedificabilità impressi alle restanti aree di parte ricorrente sono del pari coerenti con le finalità di salvaguardia ambientale del piano e con quanto la Regione aveva segnalato in ordine alla necessità di tutelare sia l’ambiente che il paesaggio, nonché i fabbricati rurali già presenti nel territorio (cfr al riguardo il parere della Direzione Tutela dei Beni Paesaggistici ed Architettonici del 16 settembre 2010 in cui si rappresenta che “gli ampliamenti previsti per le sottozone Bd3 e Bd 4, se edificati, andrebbero a interessare ulteriormente gli ambiti non ancora compromessi, in un caso peraltro a ridosso del nucleo storico di Corgnolaz – Ad1” (in cui sono inserite le particelle n. 439 e 484 di proprietà di parte ricorrente) - e il parere del Servizio Pianificazione Agricolo Territoriale Strutture Aziendali del 17 settembre 2010 in cui “si ritiene che la scelta di non individuare sottozone Eg di particolare interesse agricolo ai fini dell’applicazione del disposto di cui alla lett. d), comma 2, art. 14 della L.R. 11/98 non possa essere condivisa. Si chiede di considerare di particolare interesse agricolo almeno le sottozone Eg 4, Eg 5” – quale la particella di parte ricorrente n. 438- “Eg 7”).
12.5 Appare pertanto evidente, alla stregua dei precedenti rilievi, come la destinazione impressa alle aree di parte ricorrente sia coerente con le complesse finalità del piano e con gli atti istruttori e trovi in essi ampia motivazione.
13. Del pari infondato è il secondo motivo di ricorso, con cui parte ricorrente deduce la disparità di trattamento, in considerazione del rilievo che ad aree limitrofe a quelle di sua proprietà e pressoché omogenee, inserite in zona Bd 1, sia sta consentita un’edificabilità pressoché libera.
13.1 Infatti “in sede di previsioni di zona di piano regolatore, la valutazione dell’idoneità delle aree a soddisfare, con riferimento alle possibili destinazioni, specifici interessi urbanistici, rientra nei limiti dell’esercizio del potere discrezionale, rispetto al quale, a meno che non siano riscontrabili errori di fatto o abnormi illogicità, non è configurabile neppure il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento basata sulla comparazione con la destinazione impressa agli immobili adiacenti (Consiglio Stato , sez. IV, 21 aprile 2010 , n. 2264;Consiglio Stato , sez. IV, 18 giugno 2009 , n. 4024; in senso analogo T.A.R. Lombardia Milano, sez. II, 24 luglio 2003 , n. 3654).
13.2 Ed invero “la valutazione da parte del Consiglio comunale in sede di adozione di una variante al piano regolatore circa l'idoneità delle aree a soddisfare, con riferimento alle possibili destinazioni, specifici interessi urbanistici, costituisce l'esercizio di un potere di scelta, a carattere discrezionale, rispetto al quale non è ipotizzabile - in relazione a zone contigue od affini che siano assoggettate a regimi diversi - un'identità di posizioni soggettive ed oggettive che costituisce il presupposto per poter configurare il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento” (T.A.R. Piemonte Torino, sez. I, 19 novembre 2003 , n. 1602).
13.3 Pertanto la scelta opera dall’Amministrazione non risulta sindacabile sotto questo profilo, in quanto la stessa, lungi dall’essere connotata da illogicità, appare coerente con le finalità del piano e con la vocazione delle aree, come evincibile dagli atti istruttori, secondo quanto già precisato e secondo quanto si dirà nella disamina del successivo motivo di ricorso.
14. Del pari infondato è il terzo motivo di ricorso con cui parte ricorrente deduce il difetto di motivazione della scelta effettuata dall’Amministrazione.
14.1 In relazione alla materia della pianificazione urbanistica il Collegio condivide quella giurisprudenza assolutamente prevalente (ex multis, Consiglio di stato, sez. IV, 15 settembre 2010 , n. 6911; Consiglio Stato , sez. IV, 18 giugno 2009 , n. 4024; Consiglio Stato, IV, 26 aprile 2009, n. 2293; T.A.R. Campania, Napoli, IV, 31.12.2007, n.16679; I, 16.11.2007, n.13722; 9.7.2007, n.6605; Cons. Stato, IV, 19.2.2007, n.861; 13.4.2005, n.1743; 22.2.2000, n.2934; 19.1.2000, n. 245; 24.12.1999, n. 1943; Ad. Plen., 22.12.1999, n. 24; IV, 2.11.1995, n.887; 25.2.1988, n. 99) orientata nel senso che, in occasione dell’indirizzo di politica urbanistica espresso negli strumenti generali di pianificazione, le scelte ampiamente discrezionali dell’Amministrazione in ordine ai tempi ed alle modalità di intervento sul proprio territorio circa la destinazione di singole aree, in funzione delle concrete possibilità operative che essa soltanto è in grado di accertare, nonché la stessa natura di atto a contenuto generale, valgono ad escludere l’obbligo di un’apposita motivazione, oltre quella che si può evincere dai criteri generali seguiti nell’impostazione del piano stesso, essendo sindacabili in sede giurisdizionale solo laddove emergano errori di fatto, abnormi illogicità o profili di eccesso di potere per palese travisamento dei fatti o manifesta irrazionalità (Consiglio Stato , sez. IV, 18 giugno 2009 , n. 4024; T.A.R. Calabria, Reggio Calabria, 11.5.2006, n.786; Cons. Stato, IV, 6.10.2003, n.5869; 8.2.1999, n.121). La motivazione in ordine alle scelte generali compiute dall’Amministrazione in sede di P.R.G. non deve essere necessariamente contenuta nel solo atto che conclude il procedimento, ma può essere ricavata anche dagli elaborati tecnici che lo accompagnano, che il provvedimento conclusivo richiami e a condizione che in essi siano chiaramente illustrate le esigenze che hanno indotto l’Amministrazione ad adottare la nuova disciplina (Cons. Stato, IV, 3.10.2001, n.5207).
La giurisprudenza ha inoltre precisato che non esiste una preclusione assoluta a nuovi interventi di pianificazione urbanistica, che vanifichino in tutto o in parte le aspettative edilizie dei privati, atteso che lo ius variandi, relativo alle prescrizioni di Piano Regolatore Generale, include - eventualmente - anche uno ius poenitendi, relativo ai successivi vincoli assunti dal Comune mediante convenzioni di lottizzazione, salva la necessità di motivazione, intesa pure come giusta considerazione di quelle aspettative (Cons. Stato, IV, 1.7.1992, n. 653). La stessa giurisprudenza ha poi chiarito che, nelle delibere di adozione di un Piano Regolatore o di una sua variante, la motivazione può desumersi per relationem dal contenuto dell'atto deliberato, cioè dall'insieme di esso e particolarmente dalla relazione illustrativa, che ne forma parte integrante e le cui considerazioni s'intendano accettate e fatte proprie dal Consiglio comunale (Cons. Stato, IV, 3.6.1987, n. 326).
Naturalmente, poi, occorre tener presente che gli apprezzamenti di merito del Comune in ordine alle scelte urbanistiche non sono sindacabili in sede di giudizio di legittimità, a meno che non risultino inficiati da errori di fatto o da vizi di grave illogicità (Cons. Stato, IV, 17.1.1989, n. 5; 15.7.1986, n. 522 ).
Ora, contrariamente a quanto dedotto in ricorso circa l’eccesso di potere per insufficienza e carenza della motivazione, questo Tribunale è dell’avviso che una motivazione specifica si impone solo in presenza di situazioni idonee a creare aspettative e affidamenti nei privati, quali l’esistenza un piano di lottizzazione debitamente approvato e convenzionato ovvero un giudicato di annullamento del diniego di concessione edilizia (Cons. Stato, IV, 22.2.1999, n.209). Le evenienze che in particolare giustificano una più incisiva e singolare motivazione nelle scelte pianificatorie degli strumenti urbanistici generali sono state ravvisate (T.A.R. Umbria, 2.10.2006, n.497; Cons. Stato, Ad. plen., 22.12.1999, n.24):
1) nel superamento degli standards minimi di cui al DM 2/4/1968, con l’avvertenza che la motivazione ulteriore va riferita esclusivamente alle previsioni urbanistiche complessive di sovradimensionamento, indipendentemente dal riferimento alla destinazione di zona di determinate aree;
2) nella lesione dell’affidamento qualificato del privato derivante dall’avvenuta stipula di convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato intercorsi tra il Comune e i proprietari delle aree, aspettative legittime nascenti da sentenze passate in giudicato di annullamento di dinieghi di concessione edilizia o di silenzio - rifiuto su una domanda di concessione;
3) nella modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata, interclusa da fondi edificati in modo non abusivo.
14.2 In sintesi non è comunque configurabile un'aspettativa qualificata ad una destinazione edificatoria in relazione ad una precedente determinazione dell'Amministrazione, ma soltanto un'aspettativa generica ad una reformatio in melius, analoga a quella di ogni altro proprietario di aree che aspira ad una utilizzazione più proficua dell'immobile. Le Amministrazioni comunali possono e devono costruire gli strumenti urbanistici intorno a linee guida che esaltino il momento del recupero e della razionalizzazione del patrimonio edilizio esistente, atteso che lo strumento urbanistico generale non presuppone inderogabilmente tendenze espansive edilizie e demografiche, ma, al contrario, una moderna e realistica concezione dell’urbanistica appare incentrata sulla necessità di tener conto della fortissima antropizzazione del territorio nazionale concentrata in specifiche aree, del calo demografico generale, dell’ineludibile bisogno di tutela delle ormai rare zone non edificate (Cons. Stato, IV, 8.5.2000, n. 2639).
Nell’ipotesi di specie, peraltro primaria risulta la finalità di salvaguardia del patrimonio ambientale, venendo in rilievo una variante di adeguamento al P.T.P.
14.3 Con riguardo all'alto livello di discrezionalità nelle scelte di piano, che determina il conseguente dovere motivazionale, le scelte effettuate dalla Amministrazione in sede di pianificazione urbanistica non necessitano invero di dettagliata motivazione oltre quella che si evince dai criteri generali, di ordine tecnico-discrezionale, seguiti nella predisposizione del piano stesso.
In proposito, è sufficiente l'espresso riferimento alla relazione di accompagnamento al progetto di modifica del piano, salvo i casi particolari innanzi evidenziati- individuati dalla giurisprudenza per il caso di affidamenti particolarmente qualificati e qui non ricorrenti - in cui si configuri uno specifico obbligo motivazionale a carico dell'Amministrazione ( in tal senso, Consiglio Stato, IV, 26 aprile 2009, n. 2293; Consiglio di stato, sez. IV, 15 settembre 2010 , n. 6911 ).
I provvedimenti comunali di pianificazione urbanistica e le varianti hanno infatti natura discrezionale e possono, in sede di variante, incidere su precedenti, difformi, destinazioni di zona, comportare modifiche radicali al piano vigente e rettificare direttive urbanistiche pregresse al fine di realizzare un processo di adeguamento e modernizzazione delle strutture al servizio del territorio (Consiglio Stato, IV, 25 novembre 2003, n. 7782 ).
In sede di pianificazione generale o di variante generale, e salvi i casi individuati dalla giurisprudenza in cui sono riscontrabili posizioni di aspettativa qualificata da particolari situazioni verificatesi in sede amministrativa o giurisdizionale, il Comune ha in definitiva la facoltà ampiamente discrezionale di modificare le precedenti previsioni e non è tenuto a dettare una motivazione specifica per le singole zone o aree a destinazione innovata ( Consiglio Stato, IV, 13 maggio 1992, n. 511 ).
14.4 Inoltre le osservazioni proposte dai cittadini nei confronti degli atti di pianificazione urbanistica non costituiscono veri e propri rimedi giuridici, ma semplici apporti collaborativi e, pertanto non danno luogo a peculiari aspettative ; conseguentemente il loro rigetto o il loro accoglimento non richiede una motivazione analitica ( peraltro presente nell’ipotesi di specie), essendo sufficiente che esse siano state esaminate e confrontate con gli interessi generali dello strumento pianificatorio (Consiglio Stato, IV, 19 marzo 2009, n. 1652; Consiglio Stato , sez. IV, 18 giugno 2009 , n. 4024; Cons. St., IV, 1 marzo 2010, n. 1182 ; Consiglio Stato , sez. IV, 15 settembre 2010 , n. 6911).
14.5 Parte ricorrente deduce che l’onere motivazione assumeva nel caso di specie carattere pregnante in considerazione:
della circostanza che aveva presentato delle osservazioni ;
dell’esistenza dei criteri generali di pianificazione che incentiverebbero l’insediamento fluttuante;
dal fatto che molte delle aree del ricorrente erano state modificate in pejus;
del fatto che le aree del ricorrente avevano ricevuto un trattamento diverso rispetto ad aree limitrofe ed omogenee.
14.6 Tali rilievi sono infondati atteso che nessuna delle circostanza indicate, a prescindere dalla loro fondatezza, corrisponde a quelle evenienze che secondo la giurisprudenza giustificano una più incisiva e singolare motivazione nelle scelte pianificatorie degli strumenti urbanistici generali.
14.7 Peraltro nell’ipotesi di specie, al contrario di quanto dedotto da parte ricorrente, il Consiglio Comunale ha espressamente e analiticamente esaminato sia le osservazioni prodotte da Ermes Facchini che le osservazioni prodotte da Albina Gatta, per conto della società Fastra s.a.s., nella seduta del 30 marzo 2010, come evincibile dagli atti.
In particolare il Consiglio ha accolto la richiesta del ricorrente relativa all’inserimento del terreno di cui al foglio IV, particella 124, inserito in zona Eg 5, in zona Bd 1 ai fini della costruzione di residenza principale e di Bed and Brekfast, ritenendo tale destinazione, volta all’aumento dei posti letti a rotazione, conforme all’interesse generale.
In sede di approvazione della variante di cui è causa è stata mantenuta la destinazione Bd 1 con inserimento del limite LM3, ovverosia “con limitazione all’edificazione di abitazione permanente o principale con annesso bed and breakfast”, a seguito della DGR VDA n. 3290/2010, su indicazione della Conferenza di Pianificazione.
Peraltro siffatta modifica, come innanzi evidenziato, non ha in alcun modo leso l’aspettativa edificatoria del ricorrente, che proprio nelle osservazioni aveva richiesto di poter realizzare su tale area un’abitazione principale con annesso bed and brekfast.
Del pari oggetto di disamina sono state le osservazioni prodotte da Albina Gatta in riferimento alle restanti aree, sia in relazione alla possibilità di realizzazione in zona Bd4 di seconde case - richiesta ritenuta non coerente con l’interesse generale definito dal PTP, dal PRGC adottato e dal Piano di sviluppo turistico che limitano la realizzazione di seconde nuove case - sia in relazione alla richiesta di inserimento in zona Bd 4 dei terreni di cui al foglio VII, particelle 438,439 e 484, in quanto si è ritenuto che l’edificabilità di tali terreni fosse da escludersi, essendo stati gli stessi inseriti in un’area che la concertazione aveva individuato come libera per motivi paesaggistici.
Il Consiglio Comunale aveva per contro accolto la richiesta di inserimento in zona Bd 4 della particella n. 90; peraltro in sede di approvazione detta particella è stata inserita in zona Eh 1 su indicazione della Direzione tutela beni paesaggistici e architettonici che si era espressa nel senso di un ampliamento della sottozona Eh 1, con conseguente riduzione della sottozona Bd 4 (cfr. pag. 8 della D.G.R. RAVA n. 3290/2010).
14.8 Del pari trova motivazione negli atti istruttori il vincolo apposto alla particella 438, inserita in sottozona Eg5, ovvero in zona di particolare interesse agricolo (cfr il parere già richiamato del Servizio Pianificazione Agricolo Territoriale Strutture Aziendali del 17 settembre 2010 in cui “si ritiene che la scelta di non individuare sottozone Eg di particolare interesse agricolo ai fini dell’applicazione del disposto di cui alla lett. d), comma 2, art. 14 della L.R. 11/98 non possa essere condivisa. Si chiede di considerare di particolare interesse agricolo almeno le sottozone Eg 4, Eg 5” – quale la particella di parte ricorrente n. 438- “Eg 7”).
Il Collegio ritiene, inoltre che la censura di difetto di motivazione non sia comunque fondata, atteso che d’altra parte non si può ignorare che la classificazione a zona agricola possiede anche una valenza conservativa dei valori naturalistici, venendo a costituire il polmone dell’insediamento urbano ed assumendo, per tale via, la funzione decongestionante e di contenimento dell’espansione dell’aggregato urbano (T.A.R. Lombardia, Milano, II, 24.11.2006, n.2847; Cons. Stato, IV, 20.9.2005, n. 4828).
14.9 Dalla disamina degli atti del procedimento emerge pertanto come le osservazioni prodotte da parte ricorrente siano state oggetto di attenta disamina e come le scelte urbanistiche trovino ampia motivazione negli atti medesimi e siano coerenti con le finalità della variante di P.R.G..
15. Del pari infondato è l’ultimo motivo di ricorso con cui parte ricorrente deduce l’eccesso di potere, per avere l’Amministrazione con i vincoli apposti alla sua proprietà operato un’espropriazione di carattere sostanziale, senza prevedere alcuna forma d’indennizzo.
15.1 L’assunto è riferito in particolare alla particella n. 438, inserita in sottozona Eg5, ovvero in zona di particolare interesse agricolo, ove è vietata l’edificazione fuori terra.
La censura è infondata in quanto detto vincolo - per una parte - laddove prevede un’inedificabilità fuori terra(in maniera coerente con il parere reso dal competente settore regionale in ultimo richiamato) - risponde alla potestà conformativa che al Comune compete in sede di pianificazione ed è noto come a fronte dei vincoli conformativi impressi dal piano non sia ravvisabile alcun obbligo d’indennizzo.
15.2 Per altra parte il vincolo apposto sull’area de qua si configura come vincolo preordinato all’esproprio, in riferimento alla realizzazione dell’opera pubblica prevista in relazione a tale particella (tracciato stradale teso a decongestionare l’agglomerato edilizio di Corgnolaz dal traffico veicolare derivante dal trasporto delle merci dalla stazione di arrivo della teleferica); detto vincolo non dà luogo in via immediata ad alcun indennizzo.
15.3 E’ infatti noto che l’art. 2, 1° comma, della L. 19 novembre 1968 n. 1187 e l’analogo art. 9 del T.U. sulle espropriazioni n. 327 del 2001 hanno fissato entro il limite temporale del quinquennio l'efficacia delle prescrizioni dei piani regolatori generali «nella parte in cui incidono su beni determinati ed assoggettano i beni stessi a vincoli preordinati all'espropriazione od a vincoli che comportino l'inedificabilità».Tale disposto per la giurisprudenza è applicabile “non solo con riferimento ai vincoli preordinati all’esproprio o a quei vincoli che svuotano il contenuto del diritto di proprietà, rendendolo inutilizzabile rispetto alla sua destinazione naturale, ma anche ai vincoli c.d. "strumentali", a quei vincoli cioè che subordinano l’edificabilità di un’area all’inserimento della stessa in un programma pluriennale, oppure alla formazione di uno strumento esecutivo” (cfr Consiglio di Stato Sez. IV - sentenza 24 marzo 2009, n. 1765).
15.4 Peraltro, in considerazione della limitata efficacia temporale del vincolo preordinato all’esproprio, l’obbligo di corresponsione dell’indennizzo sorge solo nell’ipotesi di reiterazione del vincolo medesimo.
Infatti l’art. 39 del T.U. sulle espropriazioni n. 327 del 2001 ( “Indennità dovuta in caso di incidenza di previsioni urbanistiche su particolari aree comprese in zone edificabili”) al comma 1 prevede “In attesa di una organica risistemazione della materia, nel caso di reiterazione di un vincolo preordinato all'esproprio o di un vincolo sostanzialmente espropriativo è dovuta al proprietario una indennità, commisurata all'entità del danno effettivamente prodotto”.
15.5 Pertanto prima della reiterazione oltre del suddetto limite temporale del vincolo preordinato all’esproprio o dell’avvio della procedura espropriativa alcun pretesa indennitaria può vantare parte ricorrente.
Infatti, come chiarito dalla giurisprudenza, “il fatto costitutivo del diritto all'indennizzo non è individuabile nell'imposizione originaria di un vincolo di inedificabilità, e neppure nella protrazione di fatto del medesimo dopo la sua decadenza - giacché in tal caso ben può il proprietario sollecitare l'esercizio del potere pianificatorio attraverso la procedura di messa in mora, e far accertare, di risulta, l'illegittimità del silenzio -, bensì nell'atto che esplicitamente lo reitera (Cass., Sez. I, sent. n. 1754 del 26-01-2007).
In considerazione della circostanza che il vincolo preordinato all’esproprio è stato con la delibera oggetto di impugnativa apposto per la prima volta sull’area de qua - e non vi è stata per contro una reiterazione di detto vincolo - non è pertanto configurabile alcun diritto all’indennizzo in capo a parte ricorrente.
16.Alla stregua dell’infondatezza di tutti i motivi di gravame il ricorso va rigettato.
17. Va pertanto rigettata anche la conseguente domanda risarcitoria, non essendo configurabile l’ingiustizia del danno.
18. Le spese di lite seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.
19. In considerazione del rilievo che Ermes Facchini ha preso parte alla deliberazione dell’atto gravato, in qualità di Consigliere Comunale, esprimendo voto contrario, venendo meno al suo obbligo di astensione, nonostante l’avviso in tal senso dato dal Segretario Comunale, si rende necessaria la trasmissione degli atti alla competente Procura della Repubblica, ai fini dell’accertamento dei reati (anche sub specie di tentativo) eventualmente configurabili nel comportamento del medesimo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Valle D'Aosta (Sezione Unica)
definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto,
lo rigetta.
Condanna parte ricorrente alla refusione delle spese di lite nei confronti delle parti resistenti, costituite a mezzo di uno stesso difensore, liquidate complessivamente nella misura di euro 4.000,00 (quattromila/00) oltre ad iv.a e c.p.a e a spese forfettarie, se dovute, come per legge.
Manda alla Segreteria per la trasmissione degli atti di causa alla competente Procura della Repubblica.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Aosta nella camera di consiglio del giorno 13 luglio 2011 con l'intervento dei magistrati:
Santo Balba, Presidente
Diana Caminiti, Referendario, Estensore
Diego Spampinato, Referendario



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