a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Veneto, Sezione II, 25 gennaio 2012


Le convenzioni urbanistiche hanno lo scopo di garantire che all’edificazione del territorio corrisponda, non solo l’approvvigionamento delle dotazioni minime di infrastrutture pubbliche, ma anche il suo equilibrato inserimento in rapporto al contesto di zona che, nell’insieme, garantiscano la normale qualità del vivere in un aggregato urbano discrezionalmente, e razionalmente, individuato dall’Autorità preposta alla gestione del territorio

SENTENZA N. 33

Le convenzioni urbanistiche hanno lo scopo di garantire che all’edificazione del territorio corrisponda, non solo l’approvvigionamento delle dotazioni minime di infrastrutture pubbliche, ma anche il suo equilibrato inserimento in rapporto al contesto di zona che, nell’insieme, garantiscano la normale qualità del vivere in un aggregato urbano discrezionalmente, e razionalmente, individuato dall’Autorità preposta alla gestione del territorio (C.d.S., sez. IV, 6 novembre 2009, n. 6947). Ne consegue che una convenzione urbanistica ben può decidere la realizzazione di opere di rilievo urbanistico, anche non funzionali esclusivamente all’intervento permesso ai privati, ovvero può concordare il trasferimento della proprietà di beni: e ciò sia in sostituzione parziale o totale degli oneri d’urbanizzazione, sia quale strumento perequativo. Il fatto poi che tali opere gravino economicamente sul privato, il quale abbia stipulato la stessa convenzione, non significa che ciò implichi la violazione delle norme che regolano la scelta dell’esecutore delle opere medesime: in specie, la convenzione impone al privato di fornire determinate infrastrutture, ma non di realizzarle direttamente.

FATTO

A. Il consiglio comunale di Noventa Padovana approvò con la deliberazione 28 novembre 1994, n. 74, una variante al preesistente piano particolareggiato “Noventa Centro”, per la realizzazione del nuovo centro del paese, con la costruzione di edifici residenziali e commerciali per oltre m³ 35.000, e l’esecuzione delle relative opere d’urbanizzazione.
B. Kolbe S.r.l. era, all’epoca, proprietaria di aree interessate dalla trasformazione e nel giugno 1995 stipulò con il Comune una convenzione urbanistica per disciplinare la progettazione e la realizzazione delle opere d’urbanizzazione pertinenti l’area interessata, tra cui la “piazza Mercato” - per la quale era preventivato un costo di L. 377.580.000 – oltre alla cessione di un edificio e la realizzazione di alcune opere integrative.
Pochi giorni dopo le fu altresì rilasciata la concessione edilizia 27 giugno 1995, n. 3853, per edificare costì un complesso immobiliare a destinazione residenziale commerciale e direzionale, denominato Residenza Valmarana.
C. Tuttavia, sei anni dopo le opere di urbanizzazione non erano state ancora completate, e, soprattutto, non era stata costruita la piazza, che, come si vedrà, costituisce il vero leit-motiv dell’intera vertenza.
Il Comune, del resto, non era più soddisfatto del relativo progetto iniziale e ne aveva definito un altro, di un costo stimato assai superiore (circa un miliardo di lire in più), evidentemente del tutto inconciliabile con le precedenti pattuizioni.
D. Iniziò allora tra le parti una complessa negoziazione, il cui primo esito rilevante fu l’approvazione, con la deliberazione consiliare 6 settembre 2000, n. 44, di una variante al p.r.g., la quale consentì, ex l.r. 12/99, l’utilizzo, a fini abitativi, dei sottotetti degli edifici concessionati alla Kolbe ed in corso di realizzazione, “subordinando l’attuazione della variante alla stipula di apposita convenzione che sarà approvata dal Consiglio Comunale per regolare i rapporti tra l’Amministrazione comunale e la ditta attuatrice”.
E. Il testo di tale convenzione fu approvato con deliberazione consiliare 20 dicembre 2001, n. 71, e subito dopo sottoscritto dalle parti: ma ne seguì un nuovo contrasto tra il Comune e la Kolbe S.r.l., sicché la convenzione fu trasposta in atto pubblico soltanto il 23 luglio 2003, con l’inclusione di alcune modifiche, conseguenti all’intervallo trascorso, e delle riserve formulate della ditta Kolbe s.r.l..
F. Alla fine del 2004, la Kolbe notificò al Comune di Noventa Padovana il primo ricorso qui in esame (150/05 r.g.).
Le articolate domande proposte e riprodotte in epigrafe possono essere sintetizzate nella richiesta che l’art. 4, punti 2 e 3, della convenzione (trascritto nel successivo § 1) sia dichiarato nullo od annullato, che sia pagato a Kolbe il controvalore dell’immobile trasferito in forza dell’accordo, o che il bene le sia comunque restituito.
Ancora, si chiede venga accertato che essa non è tenuta a realizzare piazza Mercato, e che ha titolo al rimborso delle somme per questa già sborsate, che nulla deve più al Comune e che, viceversa, questo è tenuto al risarcimento dei diversi danni asseritamente sofferti dalla Kolbe.
G. Intanto, era stato approvato il progetto esecutivo per la nuova piazza ed il Comune, con atto 13 febbraio 2006, diffidò la Kolbe affinché questa iniziasse i lavori della piazza, ovvero, in alternativa, pagasse al Comune la somma di € 635.185,00 pari al valore delle opere pattuite (€ 774.685,00) detratte le somme già spese per la realizzazione di alcune opere preliminari (€ 139.500,00).
H. L’interessata, oltre a respingere le richieste, nel marzo 2006 impugnò con i primi motivi aggiunti, sempre nel ricorso 150/06, le due deliberazioni, con le quali la giunta aveva successivamente approvato il progetto definitivo (27 gennaio 2006, n. 6) e quello esecutivo (8 luglio 2005, n. 75).
I. Seguirono poi i secondi motivi aggiunti, con i quali, in subordine alle domande già presentate, la Kolbe S.r.l. ha chiesto nuovamente l’accertamento che essa è liberata dalla prestazione, già stabilita a suo carico dall’art. 4 della convenzione urbanistica – ovvero che questa doveva in parte qua essere risolta ed annullata - fondando la sua richiesta su di un coacervo di titoli alternativi, per i quali si rinvia all’epigrafe della sentenza sub A.3..
J. Kolbe non ha mai iniziato i lavori per la piazza, né ha versato, in alternativa, la somma richiesta: ed il Comune, con decreto 9 agosto 2007, n. 15, ha allora espropriato le aree destinate alla piazza, che la Kolbe ha impugnato con il separato ricorso r.g. 1960/2007.
K. A sua volta, il Comune di Noventa Padovana ha presentato un proprio ricorso (r.g. 1652/10) perché sia accertato l’obbligo di Kolbe S.r.l. di eseguire le opere della nuova piazza, in forza della citata convenzione, l’inadempimento di tale obbligazione per causa imputabile al debitore e la conseguente condanna della Kolbe a pagare, anche ex art. 2041 c.c., il costo delle opere della piazza, nella somma complessiva di € 635.185,35 con gli accessori di legge, oltre a rifondere gli ulteriori danni derivanti dall’inadempimento, per l’importo determinato in € 560.000,00.
L. Si sono costituiti nei tre giudizi rispettivamente il Comune di Noventa e Kolbe S.r.l., per ottenere reciprocamente la reiezione delle domande proposte.

DIRITTO

1.1. Come già rappresentato nella precedente narrazione, la vertenza ruota intorno alla realizzazione della piazza progettata per il centro di Noventa.
Ancora, come parimenti già esposto, la gran parte delle questioni controverse nuove dall’art. 4 della convenzione già approvata nel 2001, ma definitivamente sottoscritta nel luglio 2003: disposizione intitolata alle “Opere ed oneri di urbanizzazione primaria, secondaria ed opere integrative” che è dunque necessario conveniente riprodurre nelle parti rilevanti.
1.2. In essa, invero, la Kolbe dopo essersi impegnata al I comma a cedere “ai sensi e per gli effetti dell'art. 28 della Legge 17 agosto 1942 n. 1150 e di quanto riportato agli artt. 57 e seguenti della L.R. 27 giugno 1985 n. 61, e quindi senza corrispettivo in denaro, … le aree di proprietà destinate alle opere di urbanizzazione primaria e secondari”, al II comma, sempre ex art. 28 citato, “si impegna a realizzare le Ul e U2”, cioè le opere di urbanizzazione primaria e secondaria, previste dal progetto esecutivo allegato C alla presente, nel seguente modo e alle seguenti condizioni: 1. cessione gratuita al Comune dell'edificio abbandonato e in forte degrado, ricadente sul M.N. 2, Foglio 4, nello stato di fatto in cui lo stesso si troverà al momento della cessione; 2. realizzazione, a carico della Kolbe srl, della "Piazza Mercato", antistante al fabbricato n. 1, per un costo complessivo massimo di lire 1.500.000.000 (pari ad € 774.685,35) sulla base di un progetto esecutivo, e dei prezzi della C.C.I.A.A. di Padova”, relativi al II semestre 2003.
Opere, queste, che il Comune si impegnava, ed il dato è cruciale, ad approvare e concessionare entro il 1 giugno 2003.
1.3. La somma indicata, seguita al III comma la disposizione, risulta dal seguente conteggio: “a) convenzione del 30 maggio 1995 (Notaio Crivellari) - pag. 5, lire 377.580.000 (pari ad € 195.003,80); b) stessa convenzione - pag. 7 (opere integrative) all'incirca e per arrotondamento di lire 122.420.000 (pari ad € 63.224,65); c) proposta del Comune con la lettera 10 luglio 2000 e risposta della Kolbe srl con la lettera 24 luglio 2000, riguardante il cambio di destinazione d'uso dei sottotetti dell'intero complesso edilizio costituito da 5 fabbricati: mc. 5000 x lire 200.000 /mc (pari ad € 103,29/mc) = lire 1.000.000.000 (pari ad € 516.456,90)”, per un totale complessivo di lire 1.500.000.000 (pari ad € 774.685,35), avendo la Kolbe già versato la somma di lire 5.560.000 (pari ad € 2.871,50) in data 17 maggio 2001 per la progettazione della Piazza Mercato.
1.4. L’art. 4, a questo punto, prevede la cessione gratuita di un negozio … di mq. 240 commerciali … pari a lire 960.000.000 (pari ad € 495.798,62) a fronte dei mc. 1050+3011 attribuiti e rivendicati dall'Amministrazione (di cui all'allegato della suddetta Convenzione - pagg. 53-54) in applicazione della delibera del Consiglio Comunale n. 74”: l’atto di trasferimento avrebbe dovuto essere stipulato “entro e non oltre mesi 3 (tre) dall'avvenuto rilascio dei certificati di abitabilità, previa redazione di uno stato di consistenza sottoscritto dalle pari”, con l’impegno reciproco “a riconoscere congrua la cessione gratuita del suddetto immobile senza poter nulla rivendicare in futuro per quanto disposto dalla Delibera succitata”.
1.5. Infine, il Comune “si riserva la facoltà di provvedere direttamente all'esecuzione ed al completamento delle opere, in sostituzione della Ditta e a spese della medesima, utilizzando la cauzione di cui al successivo art. 12, quando la Ditta non vi abbia provveduto nei termini previsti ed il Comune l'abbia messa in mora con preavviso non inferiore a tre mesi”.
2.1. Il ricorso principale si articola, anzitutto, in diverse censure di nullità delle clausole di cui ai punti 2 e 3 dell’art. 4.
L’art. 4, punto 2 contrasterebbe, anzitutto, con norme imperative di legge, in tema di affidamento di lavori pubblici, non potendosi imporre, a carico del soggetto titolare del permesso di costruire, l'obbligo di realizzare o di cedere opere diverse ed ulteriori rispetto a quelle necessario all'urbanizzazione dell'area interessata dall'intervento edilizio assentito; verrebbe inoltre violato l'art. 11, IV comma, della l.r. 27 giugno 1985, n. 61.
Il primo paragrafo dello stesso art. 4 sarebbe ancora nullo per difetto di causa, ex art. 1418, II comma, c.c.; le previsioni sarebbero inoltre viziate per violenza morale, ex artt. 1434 e 1435 c.c., ed andrebbero conseguentemente annullate.
2.2.. Più in dettaglio, anzitutto la piazza non costituirebbe un’opera infrastrutturale al servizio del complesso residenziale Valmarana, che la Kolbe era stata autorizzata a realizzare; si tratterebbe invece di un’opera pubblica che non potrebbe essere posta comunque a carico della ricorrente, “venendo altrimenti a configurarsi … un vizio di nullità radicale della relativa previsione per difformità dalla disciplina pubblicistica, cogente ed inderogabile, anche in materia di appalti”.
2.3. Orbene, è convinzione del Collegio che il lamentato vizio sia del tutto insussistente.
Anzitutto, bisogna rammentare che, ex art. 4 della l. 29 settembre 1964, n. 847, rientrano tra le opere di urbanizzazione primaria le strade residenziali, gli spazi di sosta o di parcheggio e quelli di verde attrezzato: le piazze, che partecipano delle stesse funzioni, separatamente o cumulativamente, vanno dunque incluse nello stesso ambito.
2.4. In ogni caso, va ricordato che “Le convenzioni urbanistiche hanno lo scopo di garantire che all’edificazione del territorio corrisponda, non solo l’approvvigionamento delle dotazioni minime di infrastrutture pubbliche, ma anche il suo equilibrato inserimento in rapporto al contesto di zona che, nell’insieme, garantiscano la normale qualità del vivere in un aggregato urbano discrezionalmente, e razionalmente, individuato dall’Autorità preposta alla gestione del territorio (C.d.S., sez. IV, 6 novembre 2009, n. 6947).
Ne consegue che una convenzione urbanistica ben può decidere la realizzazione di opere di rilievo urbanistico, anche non funzionali esclusivamente all’intervento permesso ai privati, ovvero può concordare il trasferimento della proprietà di beni: e ciò sia in sostituzione parziale o totale degli oneri d’urbanizzazione, sia quale strumento perequativo.
Il fatto poi che tali opere gravino economicamente sul privato, il quale abbia stipulato la stessa convenzione, non significa che ciò implichi la violazione delle norme che regolano la scelta dell’esecutore delle opere medesime: in specie, la convenzione impone alla Kolbe di fornire determinate infrastrutture, ma non di realizzarle direttamente.
2.5.1. Ancora, sempre riferendosi alla fattispecie in esame, la ricorrente afferma che la cessione di immobili non avrebbe causa, ma essa stessa riconosce poi che (v. sopra sub 1.4.) la convenzione correla tale cessione al trasferimento alla Kolbe, da parte del Comune, di una volumetria pari a m³ 1050+3011 che l’Ente aveva sempre rivendicato a sè.
2.5.2. In dettaglio, è da ricordare che, con la deliberazione consiliare 74/94, era stata approvata la variante al piano particolareggiato de quo, il quale aveva introdotto un incremento volumetrico, attribuendo direttamente alla stessa Amministrazione comunale m³ 1.050 per aree di sua proprietà in via Leopardi ed m³ 3.011, ex art. 3 l.r. 47/93 (cfr. la relazione illustrativa della variante al piano, allegata allo schema di convenzione)
2.5.3. Questa è la volumetria cui si riferisce la censura, e, dunque, non si può evidentemente affermare che l’accordo sia privo di causa e dunque nullo in parte qua, poiché il sinallagma ha un proprio oggetto determinato, perfettamente noto alle parti.
È possibile che, in origine, la volumetria in questione non spettasse all’Amministrazione, ma la Kolbe avrebbe allora dovuto contestare tale previsione, impugnando tempestivamente la variante approvata con la delibera n. 74/94, ciò che non ha assolutamente fatto: ha invece sottoscritto la convenzione, facendo così acquiescenza.
2.6.1 Un profilo di nullità per alcuni versi simile a quello appena considerato – cfr. sopra sub 1.3. - concerne il cambio di destinazione d'uso dei sottotetti dell'intero complesso edilizio costituito da 5 fabbricati, proposta fatta dal Comune con la nota 10 luglio 2000 ed accettata dalla Kolbe S.r.l. con la responsiva del seguente 24 luglio 2000.
Secondo la ricorrente, per vero, il recupero dei sottotetti sarebbe stato già prefigurato dalla l.r. 6 aprile 1999, n. 12, e la variante ne sarebbe stata perciò soltanto la puntuale attuazione, per cui l’impegno economico assunto dalla Kolbe sarebbe privo di giustificazione, in quanto le volumetrie asseritamente concesse sarebbero invece comunque spettate alla proprietà.
2.6.2. La censura non ha fondamento.
Invero, anche a voler seguire la tesi della ricorrente, non si dovrebbe fare tanto riferimento alla categoria della nullità, quanto piuttosto a quella dell’annullamento per errore di diritto, in cui sarebbe caduta la Kolbe, disciplinato dagli artt. 1427 segg. c.c., e del quale non sono stati minimamente dimostrati i presupposti, in disparte se i termini per l’azione non fossero già spirati quando la domanda è stata presentata.
2.6.3. Ma, in realtà, è la stessa tesi ad essere errata, poiché l’art. 2 della l.r. 6 aprile 1999, n. 12, prevede che “il regolamento edilizio comunale determina le condizioni e i limiti per il recupero a fini abitativi dei sottotetti esistenti alla data del 31 dicembre 1998”: per cui, non solo spetta al Comune stabilire se consentire il recupero, e con quali limiti, ma soprattutto, ciò non riguarda i sottotetti realizzati dopo il 31 dicembre 1998, e, dunque, quelli relativi agli immobili costruiti dalla Kolbe S.r.l..
Insomma, l’accordo stipulato con il Comune aveva una sua adeguata giustificazione anche sotto questo specifico profilo: la previsione di un corrispettivo è ragionevole ed esclude ancora una volta la nullità della disposizione convenzionale.
2.7.1. La ricorrente sostiene poi che essa avrebbe dato il proprio consenso alla clausola n. 4 della convenzione “in quanto coartata dal proposito della P.A. intimata, integrante violenza morale di cui agli artt. 1434 e 1435 c.c., di non voler rilasciare i certificati di abitabilità delle unità immobiliari … già ultimate ed alienate a terzi mediante preliminari di vendita, determinandosi alle sottoscrizioni al solo fine di sottrarsi ai rischi connessi alle responsabilità risarcitorie derivanti da inadempienze contrattuali con i propri acquirenti”.
2.7.2. Ora, a prescindere dall’effettiva dinamica degli avvenimenti, bisogna intanto rimarcare come sia stata anzitutto la scelta, di dubbia legittimità, effettuata di Kolbe, di promettere la vendita di beni ancora non commerciabili, ad esporla al danno che sarebbe derivato dal rifiuto comunale di rilasciare l’abilitabilità.
Ma, a parte ciò, nulla dimostra che la decisione comunale di non rilasciare i certificati di abitabilità, se la Kolbe non avesse sottoscritto la convenzione, sia effettivamente ingiusta, avendo tale convenzione la finalità di realizzare opere di urbanizzazione, concordate già dagli anni 90 e comunque almeno dal 2000, e correlate agli interventi edilizi autorizzati: opere nella cui carenza è almeno da dimostrare che l’abitabilità fosse concedibile.
2.7.3. Soprattutto, comunque, non si può ammettere che una società, la quale ha avviato un intervento edilizio tanto cospicuo, si possa considerare “impressionata” dalla minaccia di non rilasciare le ripetute certificazioni, avendo essa l’indubbia capacità di utilizzare gli appropriati strumenti di tutela giurisdizionale in presenza di un siffatto comportamento, se illecito (art. 1435 c.c.: “La violenza deve essere di tal natura da far impressione sopra una persona sensata e da farle temere di esporre sé o i suoi beni a un male ingiusto e notevole. Si ha riguardo, in questa materia, all'età, al sesso e alla condizione delle persone”).
2.8. In conclusione, dunque, va negato che la convenzione stipulata sia nulla: essa risponde invece ad un assetto d’interessi volontariamente stabilito tra le parti, che potrà anche essere, nel complesso, più favorevole al Comune che alla Kolbe, senza che ciò ne comporti la nullità per contrasto con norme imperative in difetto di espressa previsione in tal senso (cd. "nullità virtuale"), ovvero l’annullabilità ovvero comunque l’illegittimità, costituendo questo il possibile e lecito effetto del rapporto sinallagmatico.
2.9. Il ricorso principale si conclude con una “riserva espressa” di proporre in subordine l’azione d’indebito arricchimento, ex art. 2041 c.c.: si deve dunque ritenere che la stessa domanda non sia stata proposta nel presente giudizio.
3.1.1. Con i motivi aggiunti, notificati il 17 marzo 2006, la Kolbe ha impugnato le deliberazioni comunali con cui è stato approvato il progetto della piazza Europa (già piazza Mercato), nella parte in cui sono posti a carico della ricorrente Kolbe gli oneri economici connessi alla realizzazione del primo stralcio dell'opera medesima, quantificati in € 980.000,00.
3.1.2. In particolare, il progetto definitivo è stato approvato dalla giunta comunale con la deliberazione 8 luglio 2005, n. 75, e quello esecutivo con la deliberazione 27 gennaio 2006, n. 5: l’intervento è diviso in due stralci, il primo di € 980.000,00 – ulteriormente ripartito in € 754.723,00 di lavori e € 225.277,00, quali “somme in diretta amministrazione” – ed il secondo di € 1.012.000,00 – di cui € 761.575,00 per lavori, ed € 250.243,00 per “somme in diretta amministrazione”.
3.2. Le prime due censure contenute nel ricorso per motivi aggiunti (quanto al primo: violazione dell’art. 23 Cost. e violazione degli artt. 1434 – 1435 c.c. ; contrarietà a norme imperative di legge in tema di affidamento di lavori pubblici; quanto al secondo: violazione della L.R. 12/99 – nullità per difetto di causa;) reiterano rilievi già esposti nel ricorso principale, ovvero introducono rilievi d’invalidità derivata dalla presunta illegittimità della convenzione, e vanno senz’altro respinte.
3.3.1. Il terzo motivo, rubricato nell’eccesso di potere per contraddittorietà, nonché nella violazione dell’art. 4 della Convenzione richiede viceversa una disamina più puntuale .
In esso, infatti, la Kolbe deduce l’illegittimità della delibera in ragione della ingiustificata difformità tra l’importo indicato nella delibera impugnata con i motivi aggiunti e quello concordato nella convenzione del dicembre 2001, e che aveva posto a carico della Kolbe in € 774.685,35 mentre la deliberazione 5/06 fissa definitivamente l’impegno economico in € 980.000,00.
3.3.2. La censura è fondata.
In effetti, nella citata deliberazione di giunta 27 gennaio 2006, n. 6, che approva i “progetti esecutivi della piazza di Noventa Padovana centro denominata piazza Europa 1° e 2° stralcio”, con specifico riguardo al I stralcio, l’importo di € 980.000,00 viene ripartito in “€ 754.723,00 di lavori compresi gli oneri per la sicurezza e € 225.277,00 quali somme in diretta amministrazione il tutto a carico della Società Kolbe S.r.l., in forza della convenzione sottoscritta … in data 23.07.2003”.
Ora, sebbene la difesa comunale cerchi di dimostrare la coerenza tra gli atti citati, è evidente che “il tutto” si riferisce ad entrambe le voci, le quali compongono l’importo di € 980.000,00: pertanto, del tutto illegittimamente la deliberazione fa gravare su Kolbe anche la somma di € 225.277,00 che la convenzione non le aveva imposto.
È bensì vero che, nella successiva diffida e messa in mora del 13 febbraio 2006, l’Amministrazione invita l’interessato a realizzare opere per € 774.685, 35, ovvero il pagamento della somma di € 635.185,35 (pari a € 774.685, 35 detratta la somma di € 139.500, 00 corrispondenti alle opere già realizzate): ma ciò non toglie che al provvedimento impugnato non vennero apportate le necessarie variazioni, non potendosi così escludere una successiva richiesta integrativa da parte del Comune.
4.1.1. I secondi motivi aggiunti di ricorso sono espressamente proposti in subordine al ricorso principale e si prefiggono di liberare la ricorrente Kolbe dalla prestazione di realizzare la piazza Europa, che non verrebbe più costruita nelle forme originariamente pattuite, che la ricorrente avrebbe ripetutamente chiesto di attuare.
La ricorrente andrebbe pertanto dichiarata liberata dalla prestazione prevista dall’art. 4, punto 2 della convenzione urbanistica, per fatto e colpa del Comune di Noventa Padovana a norma degli articoli 1206 e 1207 c.c. (mora del creditore), con applicazione della disciplina sull’impossibilità sopravvenuta ex artt. 1463 – 1464 c.c. esssendo divenuto “materialmente e tecnicamente impossibile la prestazione prevista in contratto”.
4.1.2. In subordine, la ricorrente fa valere “l’azione generale di risoluzione parziale della convenzione”, con riguardo all’art. 4, sub 2, essendo il Comune di Noventa Padovana inadempiente per obblighi di ordine amministrativo ed edilizio, ex artt. 1218 e 1453 c.c..
4.1.3. In ulteriore subordine, la ricorrente chiede la risoluzione parziale della convenzione, ex artt. 1467 – 1468 c.c. per eccessiva onerosità della prestazione, che per la Kolbe, “con riferimento al secondo progetto voluto e redatto dal Comune di Noventa Padovana , è divenuta eccessivamente onerosa se le opere si calcolano a misura”: né si può obbligare Kolbe ad eseguire lavori per l’importo inizialmente pattuito di L. 1.500.000.000, “se non sono seriamente applicabili a quei lavori i prezzi della C.C.I.A.A.”.
D’altra parte, il Comune non potrebbe pretendere alternativamente "il pagamento puro e semplice dell'importo: un tanto, non essendo l'oggetto della prestazione e costituendo in ogni caso un aggravamento della stessa, perdendo la società Kolbe con il versamento puro e semplice del denaro, l'utile d’impresa".
4.1.4. Ancora, la risoluzione della stessa clausola cui al punto 4.2 della convenzione conseguirebbe alla violazione dell'articolo 1457 c.c. non essendo stato rispettato il termine essenziale per il rilascio della concessione edilizia, prevista dall'articolo 10 della convenzione urbanistica.
4.1.5. La risoluzione seguirebbe, ancora, per inadempimento del Comune di Noventa Padovana, ai sensi dell' art. 1454 c.c, avendo l'accordo edificato l'amministrazione ad adempiere alle proprie prestazioni convenzionalmente stabilite nel termine di 90 giorni, per altro inosservato.
4.1.6. Da ultimo, la ricorrente chiede altresì che il Comune di Noventa Padovana venga condannato a rifondere alla società Kolbe le somme erogate per i lavori già effettuati per la realizzazione della Piazza (€ 139.542,31), nonché a risarcirle i danni, da commisurarsi almeno nell’utile d’impresa pari al 20% del valore dell’opera, e dunque a € 154.937,07.
4.2.1. Orbene, le domande subordinate presentate dalla Kolbe con i secondi motivi aggiunti muovono da un duplice errore: da un canto quello di equiparare senz'altro ad ogni effetto una convenzione urbanistica, sostitutiva di provvedimento, ad un comune contratto di appalto; e l'altra, ancor più evidente, di qualificare la prestazione di cui all'articolo 4, punto 2 della convenzione come quella di assumere direttamente ed in economia la realizzazione della piazza.
4.2.2. In realtà, alla Kolbe era stato chiesto di conseguire un risultato, cioè la realizzazione di un’opera d’urbanizzazione, individuando altresì l'esborso economico corrispondente, il quale costituisce il limite dell’onere economico che si può far gravare sulla stessa.
Questo però non significa, com’è intuibile, che l’obbligata potesse pretendere di realizzare direttamente l’opera, e di trarne addirittura un utile d’impresa, sovrapponendo la qualità di committente e quella di esecutore, e giungendo poi a richiedere la risoluzione del rapporto, ove l’utile non fosse conseguibile.
4.2.3. D’altronde, non va dimenticato che la realizzazione dell’opera costituisce una delle prestazioni sinallagmatiche dedotte nella convenzione, per cui la ricorrente non può certo rifiutarsi di eseguirla conservando contestualmente i vantaggi che dalla convenzione le derivano.
La circostanza che il Comune di Noventa non abbia approntato il progetto definitivo della piazza entro il termine del 30 novembre 2003 non fa venir meno gli obblighi contrattualmente assunti dalla ditta Kolbe, ma pone piuttosto il problema di stabilire come questa possa liberarsene senza aggravare l’impegno assunto.
D’altronde, una volta chiarito che Kolbe non è un appaltatore, e che non può essere obbligata oltre al valore stimato dell’opera, non si vede per quale ragione il termine stesso possa essere in qualche ritenuto essenziale, né quale importanza possa avere il ritardo dell’Amministrazione, presupposto perché la diffida ad adempiere possa produrre effetti (1455 c.c.).
4.2.4. Non v’è dubbio, infine, che la convenzione urbanistica, per le finalità pubbicistiche che vi sono sottese non possa essere unilateralmente sciolta, né la parte privata può essere esentata dalle prestazioni richieste e correlate all’intervento, complessivamente considerato.
In altri termini, ammesso – e, in realtà, sul punto le parti concordano – non sia più possibile realizzare l’opera, ciò impone all’interessato di versare l’equivalente economico alternativo.
4.2.5. Sul punto, il Comune si è dichiarato univocamente disponibile alla monetizzazione, come del resto doveroso, visto che era stato l’Ente stesso a modificare, sul punto, i termini dell’intesa, con l’atto di diffida e messa in mora del 13.febbraio 2006.
4.2.6. L’unico limite che Kolbe può fare a sua volta valere, e che in buona fede la riguarda, è quello della spesa prestabilita; il quale, a sua volta, è correlata alla misura degli oneri d’urbanizzazione da essa dovuti per l’intervento realizzato.
Tutte le domande presentate con i secondi motivi aggiunti ruotano intorno a ciò e sono infondate, giacché alla ricorrente mai è mancata la possibilità di liberarsi, versando una somma prestabilita ed immutata.
4.2.7. Il rigetto delle domande di risoluzione comporta, ovviamente anche quella di risarcimento.
5.1.1. Si può così procedere all’esame del secondo ricorso, di cui al giudizio 1960/2007, con cui Kolbe ha impugnato il decreto 9 agosto 2007, n. 15, atto attraverso il quale il Comune ha espropriato le aree di proprietà Kolbe, sulle quali è prevista la realizzazione della piazza.
5.1.2. Il primo motivo di ricorso è rubricato nella violazione degli artt. 58 e 59 della L.R. 61/85 e degli artt. 12, 13 e 23 del d.P.R. 327/01, nonché nell’eccesso di potere per carenza dei presupposti.
Osserva la ricorrente come la procedura espropriativa, per essere valida, richieda una dichiarazione di pubblica utilità dell’intervento cui è preordinata: per quanto d’interesse, questa è intrinseca ad un piano urbanistico attuativo d’iniziativa pubblica, il quale peraltro ha la durata di un decennio, compiuto il quale ne cessa l’efficacia e, così, anche quella della dichiarazione di pubblica utilità.
In specie, il piano particolareggiato fu adottato con deliberazione 30 marzo 1988, n. 52, del locale consiglio comunale, venendo poi approvato dalla provincia con provvedimento 23 gennaio 1989, n. 56: sicché, secondo la ricorrente, il piano avrebbe compiuto la sua efficacia sin dal 1999.
5.1.3. È vero che una prima variante venne approvata dal consiglio comunale con la deliberazione 28 novembre 1994, n. 74, ed una seconda con il provvedimento 26 febbraio 1998, n. 19: ma entrambe sarebbero prive di effetti rilevanti.
Invero, sarebbe anzitutto in generale da escludere che una qualsiasi variante possa prorogare il piano particolareggiato nella sua interezza, poiché tale effetto potrebbe infatti riconoscersi soltanto alle varianti che innovano radicalmente il contenuto del precedente progetto: e nessuna delle due in esame realizzerebbe tale risultato.
5.1.4. Invero, la prima variante comporterebbe comunque una proroga soltanto sino al 2004, sicché non vale la pena di approfondirne l’esame; la seconda poi viene ad incidere esclusivamente sulla sagoma dei volumi edificabili del comparto A del piano particolareggiato, lasciando inalterati i parametri previsti dal piano e già convenzionati, sicchè è del tutto irrilevante.
5.1.5. In conclusione, dunque, il decreto 15/07 sarebbe stato assunto in difetto di una dichiarazione attuale di pubblica utilità, mentre la decadenza del piano travolgerebbe anche la convenzione urbanistica del 2003 ed i provvedimenti di approvazione del progetto relativo alla piazza: tutti strumenti di attuazione del piano, sebbene si tratti di atti formalmente autonomi rispetto a questo, poiché privi di valore proprio.
5.2.1. Il secondo motivo di ricorso è compendiato nell’eccesso di potere per erroneità della motivazione incongruità e sviamento di potere.
5.2.2. In esso la ricorrente ripercorre la vicenda che aveva condotto al provvedimento espropriativo, per poi contestare la motivazione recata da quest’ultimo.
Invero, secondo la Kolbe, proprio per non aver approvato il progetto esecutivo nel termine del 30 novembre 2003, l’Amministrazione avrebbe impedito la realizzazione tempestiva dell’intervento.
Ancora, il provvedimento ordina la cessione delle aree e delle opere, dopo che l’Amministrazione aveva illegittimamente modificato il progetto e la convenzione in forma unilaterale ed autoritativa, e ciò giustificherebbe pienamente il rifiuto della Kolbe di completare le opere, cui è seguito il provvedimento espropriativo che, infine, si prefigge di portare coattivamente ad esecuzione la convenzione.
5.3.1. Il terzo motivo, poi, censura l’atto espropriativo per violazione dell’art. 8 del d.P.R. 327/01, eccesso di potere per carenza di presupposti ed illogicità, violazione dei principi del giusto procedimento amministrativo e violazione dell’art. 42 Cost..
Il citato art. 8, rammenta la ricorrente, prescrive che, con l’emissione del decreto espropriativo, sia determinata la relativa indennità, anche in via provvisoria: la mancanza determina pertanto un vizio dello stesso decreto.
5.3.2. In specie, l’Amministrazione non ha stabilito un indennizzo, e ciò richiamando il contenuto della convenzione, per la quale le aree stesse avrebbero dovuto essere cedute gratuitamente.
Orbene, osserva allora la ricorrente, o il Comune decideva di chiedere l’adempimento della convenzione, ed attivava la procedura d’esecuzione dell’obbligo a contrarre, ex art. 2932 c.c.; ovvero riteneva risolta per inadempimento tale convenzione, e procedeva all’espropriazione delle aree, esercitando i correlati poteri.
Peraltro, seguendo questa seconda opzione, come è avvenuto, l’Amministrazione avrebbe dovuto rispettare le norme imperative che regolano le procedure espropriative: e, dunque, avrebbe dovuto da un canto accertare l’esistenza di una valida dichiarazione di pubblica utilità e, dall’altro, avrebbe dovuto parimenti prevedere un indennizzo.
5.4. L’ultima censura proposta è d’invalidità derivata del provvedimento d’esproprio rispetto alla convenzione ed ai successivi provvedimenti di approvazione del progetto: l’unica che è palesemente infondata, senza che ciò richieda particolari approfondimenti.
6.1. Nelle sue difese il Comune rammenta di aver intimato a Kolbe, con la diffida 13 febbraio 2006 “di procedere all’esecuzione delle opere previste nel progetto di cui al primo stralcio entro e non oltre 30 giorni dal ricevimento della diffida e a completarle nel termine di 210 (duecentodieci) giorni; e a cedere al Comune di Noventa Padovana, entro lo stesso termine di giorni 30 (trenta), le aree e gli immobili relativi al secondo e terzo stralcio”.
In alternativa all’esecuzione delle opere alla Kolbe, come si è già detto più volte, avrebbe potuto corrispondere, nello stesso termine di trenta giorni, la somma di € 774.685,35, detratto quanto già sostenuto per le opere realizzate pari a € 139.500,00, cedendo contestualmente al Comune le relative aree, oltre a quelle relative al secondo e terzo stralcio comprensive del fabbricato rurale in esse insistente.
Da ultimo, la diffida avvertiva la ditta ricorrente che, in mancanza, l’Amministrazione avrebbe acquisito le aree e il fabbricato - ove necessario - in via coattiva, e rivalendosi delle spese sostenute sull’impresa inadempiente anche escutendo, ai sensi dell’art. 12 della convenzione, la polizza fideiussoria.
6.2.1. Orbene, ricorda anzitutto il Comune come la Kolbe abbia rifiutato sia la cessione delle aree che il pagamento, imputando al Comune una serie d’inadempimenti, e ne sia perciò seguita la procedura espropriativa.
Peraltro, secondo l’Ente, l’approvazione del progetto definitivo dell’opera comporta dichiarazione di pubblica utilità (ai sensi dell’art. 12, D.P.R. 327/01) e consente l’avvio della procedura espropriativa.
Inoltre, se anche il piano particolareggiato dovesse ritenersi decaduto per decorso del termine decennale di efficacia, non sarebbe decaduta la convenzione sottoscritta dalle parti il 23 luglio 2003, che ha efficacia a tempo indeterminato ed è stata sottoscritta in attuazione del piano regolatore generale.
6.2.2. In sintesi, secondo il Comune, se la convenzione sottoscritta tra l’Ente e la ditta Kolbe è attuativa delle previsioni contenute nel piano regolatore, a seguito della variante puntuale approvata con la deliberazione consiliare 44/2000, ed è valida ed efficace, lo è parimenti la previsione secondo cui il Comune avrebbe approvato il progetto della Piazza Mercato che Kolbe si impegnava a realizzare.
L’Amministrazione, secondo le sue difese, “proprio in esecuzione di tale previsione convenzionale, ha approvato il progetto definitivo e poi quello esecutivo dell’opera che, a prescindere dalle verifiche sulla validità o meno del P.P., in base all’art. 12 del D.P.R. 327/01, comporta già di per sé la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera”; pertanto, il decreto di espropriazione sarebbe stato sorretto, al momento della sua emanazione, da una valida dichiarazione di pubblica utilità.
6.2.3. Per quanto poi concerne la presunta violazione dell’art. 8 del d.P.R. 327/01, secondo il Comune nessuna indennità espropriativa avrebbe potuto essere offerta, “dal momento che la ditta Kolbe era obbligata in base alla Convenzione a realizzare l’opera a scomputo e a cedere le relative aree”.
La posizione della ricorrente sarebbe molto diversa da quella del proprietario dissenziente di un’area ricadente nell’ambito di una lottizzazione, il quale non abbia sottoscritto una convenzione e non si sia dunque obbligato nei confronti dell’amministrazione e degli altri lottizzanti.
7.1. Orbene, ad avviso del Collegio proprio le difese del Comune confermano l’illegittimità della scelta di procedere all’espropriazione dell’area mediante decreto, e dunque avvalendosi della procedura espropriativa.
Come lo stesso Ente implicitamente riconosce, il piano particolareggiato aveva ormai esaurito la sua efficacia alla fine del 2004, ad un decennio dall’approvazione della variante: sicché la procedura espropriativa trae il suo fondamento dalla convenzione e, insieme, dal successivo provvedimento di approvazione del progetto definitivo dell’opera, che però, si badi, è cospicuamente diversa da quella convenzionata.
7.2. In questa situazione, come osserva la ricorrente, il Comune ha utilizzato una procedura ibrida ed atipica (e per ciò stesso illegittima), cercando di godere i vantaggi di quella autoritativa di espropriazione senza rinunciare alle utilità derivanti dalla convenzione, prima fra tutte la mancata indicazione di un’indennità.
7.3. In realtà, il Comune per operare coerentemente con la scelta convenzionale prescelta, avrebbe dovuto agire nel rispetto dell’art. 11 della l. 241/90 (cfr. art. 6, IV comma, l.r. 11/04), per il quale alle convenzioni si applicano “ i princìpi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili”: e, dunque, anche quelle in tema di esecuzione coattiva delle intese stesse, materia affidata alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ex art. 133, I comma, lett. a), n. 2.
Il Comune, peraltro, avrebbe anche potuto esercitare i poteri espropriativi, ma ciò soltanto dopo aver risolto l’accordo, e, comunque, al di fuori delle prescrizioni in esso contenute e senza poter trarre in alcun modo da esso giustificazione della procedura attuata.
7.4. In conclusione per le ragioni suddette, il decreto espropriativo emesso è illegittimo e va annullato, con assorbimento delle restanti censure.
8.1. Si può a questo punto passare ad esaminare il terzo ricorso, proposto dal Comune di Noventa, e che conferma implicitamente, con le sue domande, fondate sugli obblighi convenzionalmente assunti dalle parti, la correttezza della conclusione assunta sul precedente ricorso.
8.2.1. Per vero, il terzo ricorso riprende, per la gran parte, le questioni sin qui trattate, per cui non sarà necessario puntualizzare in dettaglio le domande proposte, e le ragioni fondanti le decisioni assunte.
8.2.2. Il ricorso stesso muove dall’affermazione che, mentre gli edifici per cui Kolbe ebbe i permessi di costruire sono stati “completati, resi agibili ed alienati”, la stessa impresa costruttrice avrebbe “realizzato le opere di urbanizzazione solo in minima parte, ha ceduto al Comune, con mille riserve, il locale da adibire ad ufficio postale, e soprattutto non ha eseguito la piazza comunale, che costituiva, come detto, l’elemento caratterizzante dell’intero complesso e l’opera pubblica in assoluto più rilevante … dell’intero comune”.
Da ciò segue l’articolata richiesta di accertamento e condanna della Kolbe al pagamento della somma di € 635.185,00, nonché al risarcimento dei danni subiti per il ritardo nella realizzazione delle opere.
8.3. La resistente eccepisce l’inammissibilità delle domande che avrebbero potuto venire proposte soltanto in forma incidentale nel ricorso già pendente ex art. 42 c.p.a..
Ma, a prescindere da ogni altra considerazione, l’art. 42 afferma che le parti resistenti e i controinteressati “possono” proporre domande il cui interesse sorge in dipendenza della domanda proposta in via principale, a mezzo di ricorso incidentale, ma non che siano obbligati a farlo: in altri termini, in un’interpretazione costituzionalmente orientata a garantire massimamente la tutela giurisdizionale delle posizioni giuridiche soggettive, nulla preclude che – salve diverse decadenze – i contenuti del ricorso incidentale siano introdotti con un autonomo ricorso principale, salva la riunione dei giudizi, come avvenuto in specie.
8.3. Ciò posto, non è anzitutto revocabile in dubbio che Kolbe S.r.l. fosse obbligata, in forza della convenzione 23 luglio 2003, nonché della successiva diffida comunale 13 febbraio 2006, a farsi carico del costo delle opere della nuova piazza di Noventa nei limiti della somma di € 774.685,35, da cui va detratto l’importo di €. 139.500, 00 per opere già effettuate: essa è dunque debitrice di un debito di valore - essendo la somma l’equipollente alle opere da realizzare, stabilito nella convenzione - pari ad € 635.185,35, in forza della convenzione stessa.
Per quanto riguarda gli accessori su tale somma dovranno essere computati gli interessi nella misura legale e la rivalutazione monetaria, dalla data in cui pervenne alla Kolbe la citata diffida sino al giorno della pubblicazione della sentenza (cfr. C.d.S., VI, 12 luglio 2011, n. 4196).
Da quel momento “ si determina la conversione del debito di valore in debito di valuta con il riconoscimento da tale data degli interessi corrispettivi”, con preclusione dell'ulteriore rivalutazione monetaria derivante dall'eventuale ritardo nell'esecuzione della sentenza, valendo, in tale ipotesi, i criteri previsti dalla legge per il debito di valuta (v. Cass. 14aprile 2011, n. 8507).
8.4.1. Vanno invece respinte le ulteriori richieste risarcitorie.
L’Amministrazione ammette nel suo ricorso di aver “rivisitato l’originaria previsione della piazza, intendendo realizzare un’opera senz’altro più articolata di quella originariamente prevista, ma distinguendo il progetto in due stralci, uno di dimensioni e valore del tutto equivalenti all’opera posta a carico di Kolbe, il secondo a carico dell’Amministrazione, tanto come spesa quanto come realizzazione”: ma tali affermazioni non sono condivisibili.
8.4.2. Invero, come si è già detto, il progetto esecutivo è stato approvato dal Comune di Noventa ben oltre il termine convenzionalmente stabilito, e con caratteristiche assai differenti da quello concordato con Kolbe.
Inoltre, come si è già visto, il primo stralcio è stimato quasi un milione di euro, e dunque in un valore assai superiore a quello concordato, sicché non si può certamente far carico alla Kolbe di non aver avviato i lavori per realizzare la piazza.
8.4.3. A questa non può essere dunque imputato il ritardo per la realizzazione dell’opera in quanto tale e, dunque, le richieste di risarcimento del danno per maggior costo delle opere, danno alla collettività e danno d'immagine che è stato rivendicato dal Comune.
9. La parziale reciproca soccombenza induce all’integrale compensazione delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sui ricorsi in epigrafe, previa riunione:
a) quanto al ricorso 150/05, rigetta il ricorso principale ed i secondi motivi aggiunti, accoglie i primi motivi aggiunti e, per l’effetto, annulla in parte qua, nei limiti stabiliti in motivazione, la deliberazione di giunta 27 gennaio 2006, n. 6;
b) quanto al ricorso 1960/2007, lo accoglie e, per l’effetto, annulla il decreto 9 agosto 2007, n. 15 del responsabile dell’ufficio espropri del Comune di Noventa Padovana;
c) quanto al ricorso 1652/10, lo accoglie parzialmente e, per l’effetto, condanna Kolbe S.r.l. a corrispondere al Comune di Noventa Padovana la somma di € 635.185,35 oltre interessi e rivalutazione, come specificato in motivazione.
Compensa integralmente le spese di giudizio tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Venezia nella camera di consiglio addì 7 dicembre 2011 con l'intervento dei signori magistrati:
Angelo Gabbricci, Presidente FF, Estensore
Marina Perrelli, Primo Referendario
Brunella Bruno, Referendario



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