a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Lombardia Brescia, Sezione II, 26 gennaio 2012


Tra gli elaborati che debbono necessariamente comporre il progetto definitivo vi è anche il piano particellare d’esproprio

SENTENZA N. 109

Tra gli elaborati che debbono necessariamente comporre il progetto definitivo vi è anche il piano particellare d’esproprio e cioè quell’elaborato grafico e descrittivo che individua le aree interessate dalla localizzazione dell’opera e dalle conseguenti procedure di espropriazione e di occupazione. Appare quindi condivisibile l’affermazione secondo cui lo schema voluto dalla fondamentale legge n.109/94 sarebbe tale per cui è il progetto definitivo che determina la configurazione dell’opera ( cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 1 maggio 2004 n.2930; idem 29 maggio 2009 n.3364). Con l’esclusione del solo caso in cui le prescrizioni incidono sull’individuazione dell’area da espropriare, pertanto, appare del tutto improprio subordinare l’efficacia della dichiarazione di pubblica utilità al rispetto delle prescrizioni imposte all’Amministrazione in sede di redazione del progetto esecutivo e tanto di più di quelle da rispettarsi in fase esecutiva dei lavori e di gestione dell’opera.

FATTO

Le ricorrenti sono comproprietarie, in uno con la madre, di un’area ubicata nel territorio del Comune di Concesio (la quale costituisce il parco della abitazione di proprietà), interessata dai lavori della realizzazione del raccordo tra l’Autostrada A4 e la Valtrompia, di cui al progetto definitivo approvato con delibera n. 12 del 27 maggio 2004, pubblicata sulla G.U. n. 19 del 25 gennaio 2005.
Pur non essendo intervenuta, all’atto della notificazione del ricorso, alcuna reale immissione nel possesso, le ricorrenti censurano la legittimità degli atti a tal fine preordinati, deducendo violazione degli artt. 13 e 22 bis, comma 6, del DPR 327/2001, in quanto il decreto di occupazione ed indicazione dell’indennità provvisoria sarebbero stati adottati oltre la scadenza del quinquennio di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità. In ragione della previsione dell’art. 13 citato, infatti, il decreto d’esproprio avrebbe dovuto intervenire, in assenza della fissazione di un diverso termine, entro il 24 gennaio 2010. La scadenza di detto termine, non essendo intervenuta alcuna proroga, avrebbe determinato l’inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità e, alla luce del combinato disposto con il sesto comma dell’art. 22 bis, dell’occupazione.
Ciò ancorché l’ANAS, in una relazione prodotta nell’ambito di un analogo contenzioso avente ad oggetto la medesima opera, abbia sostenuto l’inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità all’atto dell’approvazione del progetto definitivo, attesa la necessità di ottemperare a prescrizioni imposte dal Ministero dell’Ambiente e dal Ministero per i beni culturali, sia in fase di progettazione esecutiva, che di cantierizzazione. L’accettazione di tale tesi comporterebbe, secondo parte ricorrente, un’inaccettabile, assoluta, incertezza del dies a quo del termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità, peraltro collegata a vicende rilevanti solo con riferimento alla progettazione esecutiva dell’opera e alla sua realizzazione, ovvero, addirittura, la fase dell’esercizio.
Del resto anche la richiamata, da parte resistente, verifica di ottemperanza, dalla quale si vorrebbe far decorrere l’efficacia della dichiarazione di pubblica utilità dà atto dell’intervenuta dichiarazione della pubblica utilità con delibera del CIPE n. 12 del 27 maggio 2004.
Si è costituita in giudizio l’Amministrazione intimata, eccependo l’infondatezza del ricorso.
In vista della pubblica udienza parte ricorrente ha depositato una memoria di replica, invocando, a proprio favore i precedenti rappresentati dalle sentenze n. 2072/2010 di questo Tribunale e dalla decisione dell’appello avverso tale pronuncia di cui alla sentenza del Consiglio di Stato n. 4457 del 2011.
Alla pubblica udienza del 12 gennaio 2012, il ricorso, su conforme richiesta dei procurati delle parti, è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Il ricorso merita positivo apprezzamento.
Invero ANAS s.p.a. ha tentato di dimostrare che il termine di decadenza dell’efficacia della dichiarazione di pubblica utilità non poteva essere quello indicato da parte ricorrente, sostenendo che, nel caso di specie, la dichiarazione di pubblica utilità connessa all’approvazione del progetto definitivo fosse subordinata al verificarsi di una pluralità di condizioni cui i Ministeri coinvolti hanno subordinato l’efficacia del progetto stesso. In sede di approvazione del progetto, infatti, il CIPE ha imposto all’ANAS il rispetto di una pluralità di condizioni cui adeguare la progettazione esecutiva, la previsione della cantierizzazione, l’esercizio dell’opera. Secondo la difesa erariale, non potendo l’inizio delle opere intervenire prima del recepimento delle condizioni imposte, anche l’efficacia dell’espropriazione risultava subordinata alle medesime condizioni: non avrebbe alcun senso, quindi, una dichiarazione di pubblica utilità efficace prima che possano essere iniziate le opere.
Tale affermazione non può essere condivisa per le ragioni che di seguito si esporranno, non senza però previamente sottolineare come le prescrizioni imposte non possano essere qualificate come condizioni di efficacia del progetto definitivo, bensì come indicazioni il cui rispetto e recepimento si impone come condizione di approvazione del progetto esecutivo.
Ciò precisato, la tesi di parte resistente appare smentita direttamente dal dato normativo. È lo stesso DPR 327/2001 (così come la previgente normativa) a prevedere che la dichiarazione di pubblica utilità discenda dall’intervenuta efficacia della deliberazione di approvazione del progetto definitivo, senza peraltro che ciò consenta l’inizio delle opere, dal momento che lo stesso rimane comunque, sempre, subordinato all’intervenuta approvazione del progetto esecutivo. Né la sopravvenienza del progetto esecutivo può certamente qualificarsi come condizione di efficacia del progetto definitivo, del tutto autonomo, ancorchè prodromico rispetto a quello esecutivo.
Al contrario, proprio la ratio della previsione della possibilità di collegare la dichiarazione di pubblica utilità all’approvazione del progetto definitivo può essere utile a stabilire il momento in cui essa diviene efficace. Essa è stata introdotta dal legislatore proprio per consentire all’ente espropriante - nelle more della definizione dei particolari tecnici delle opere da eseguire mediante la redazione del progetto esecutivo e a condizione che il progetto definitivo sia corredato di tutti i necessari pareri – di dare corso al procedimento per l’acquisizione delle aree, in modo tale da addivenire, una volta approvato il progetto esecutivo ed esperita la procedura di aggiudicazione dei lavori, alla pronta immissione nel possesso delle aree.
Del resto tra gli elaborati che debbono necessariamente comporre il progetto definitivo vi è anche il piano particellare d’esproprio e cioè quell’elaborato grafico e descrittivo che individua le aree interessate dalla localizzazione dell’opera e dalle conseguenti procedure di espropriazione e di occupazione. Appare quindi condivisibile l’affermazione secondo cui lo schema voluto dalla fondamentale legge n.109/94 sarebbe tale per cui è il progetto definitivo che determina la configurazione dell’opera ( cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 1 maggio 2004 n.2930; idem 29 maggio 2009 n.3364).
Con l’esclusione del solo caso in cui le prescrizioni incidono sull’individuazione dell’area da espropriare, pertanto, appare del tutto improprio subordinare l’efficacia della dichiarazione di pubblica utilità al rispetto delle prescrizioni imposte all’Amministrazione in sede di redazione del progetto esecutivo e tanto di più di quelle da rispettarsi in fase esecutiva dei lavori e di gestione dell’opera.
Nel caso di specie, quindi, in cui la deliberazione di approvazione del progetto definitivo dà esplicitamente atto della efficacia dell’atto stesso in termini di dichiarazione di pubblica utilità, deve presumersi che il progetto stesso fosse corredato del piano particellare degli espropri e che il contenuto di tale elaborato non fosse suscettibile di essere inciso dalle prescrizioni imposte dai Ministeri dell’Ambiente e dei Beni culturali, pena l’illegittimità della dichiarazione di pubblica utilità per mancanza dei presupposti per la sua dichiarazione. Dichiarazione, peraltro, che non risulta essere stata rinnovata in sede di approvazione dei successivi atti, dal che ne deriverebbe l’assenza del fondamentale presupposto per l’avvio della procedura espropriativa. Se, infatti, si dovesse ritenere che l’efficacia della dichiarazione di pubblica utilità fosse subordinata al successivo rispetto di talune prescrizioni, allora ciò avrebbe dovuto comportare l’adozione di uno specifico atto idoneo a dare conto del recepimento delle prescrizioni stesse, individuando, così anche il dies a quo di decorrenza dell’efficacia del provvedimento.
Da sempre, peraltro, la giurisprudenza è costante ed inequivocabile nell’affermare la necessità di una tempestiva e puntuale individuazione dei termini di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità, di natura perentoria, quantomeno con riferimento a quelli finali.
Ciò in considerazione del fatto che la dichiarazione di pubblica utilità è il provvedimento atto a degradare il diritto di proprietà ad interesse legittimo e ad attribuire all’ente espropriante la potestà espropriativa, la quale, proprio in ragione della sua diretta incidenza su di un diritto particolarmente tutelato dall’ordinamento come il diritto di proprietà, può essere esercitata solo nell’arco temporale all’uopo indicato in ragione della specifica opera da realizzare e dei tempi a ciò necessari. Data l’essenzialità del termine finale di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità, peraltro, il legislatore ha previsto (da ultimo nel testo dell’art. 13 del DPR 327/2001) che, in mancanza della fissazione di tale termine da parte dell’amministrazione esso non possa essere superiore a cinque anni decorrenti dal momento in cui è divenuto efficace il provvedimento con cui è stata dichiarata la pubblica utilità, entro i quali deve essere adottato il decreto di esproprio.
Del tutto elusiva del principio affermato risulta, quindi, la tesi sostenuta dalla difesa erariale, secondo cui, poiché la pubblica utilità “condizionata” non produrrebbe effetti sino alla sopravvenienza delle condizioni imposte, il principio dell’efficacia limitata nel tempo della dichiarazione di pubblica utilità non risulterebbe violato. Appare chiaro, infatti, come la volontà del legislatore, nel rispetto anche dei principi connessi all’intangibilità della proprietà privata di cui al Primo protocollo allegato alla Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo, fosse quella di individuare precise scansioni temporali nel rispetto delle quali il potere ablatorio può ritenersi legittimamente esercitato. Pertanto, entro cinque anni dall’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio deve intervenire la dichiarazione di pubblica utilità e, in assenza di diverso termine, dall’efficacia della dichiarazione di pubblica utilità decorrono i cinque anni entro cui deve essere emanato il decreto d’esproprio.
Ne risulta dimostrata l’infondatezza della difesa dell’ANAS anche nella parte in cui sostiene che, nella propria precedente pronuncia, questo Tribunale avrebbe erroneamente omesso di pretendere la dimostrazione della legittimità di una procedura espropriativa che fosse partita sul presupposto della immediata efficacia della deliberazione di pubblica utilità, senza attendere l’avverarsi delle condizioni. In nessuna disposizione di legge si rinviene né la possibilità di apporre condizioni all’approvazione del progetto definitivo (ma solo, semmai, di imporre prescrizioni per l’approvazione del progetto esecutivo), mentre, al contrario, è espressamente previsto che la procedura espropriativa possa essere iniziata sulla scorta della dichiarazione di pubblica utilità effettuata in sede di approvazione del progetto definitivo, a prescindere dalle eventuali modifiche di aspetti progettuali non incidenti sull’individuazione dell’area da espropriare, che potranno caratterizzare il progetto esecutivo.
Accertato, quindi, che l’imposizione di prescrizioni progettali ed esecutive non poteva incidere sulla efficacia della dichiarazione di pubblica utilità, nel caso di specie risulta incontestato che il progetto definitivo è stato approvato il 27 maggio 2004 e il relativo provvedimento è stato pubblicato il 25 gennaio 2005 e che in tale occasione è stata esplicitamente dichiarata la pubblica utilità dell’opera realizzanda, senza peraltro precisare i termini entro i quali il decreto d’esproprio doveva essere emanato. Ne deriva l’applicazione del termine generale, quinquennale, decorrente, per l’appunto dal 25 gennaio 2005.
E’ pur vero, peraltro, che al momento dell’adozione dei provvedimenti censurati non era ancora decorso il termine quinquennale di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità, il cui rispetto avrebbe potuto - in linea del tutto teorica, ipotizzando la subitanea accettazione dell’indennità rispetto alla proposta - essere garantito da una celere adozione del decreto d’esproprio.
Ciononostante appare comunque possibile accogliere il ricorso, ritenendo condivisibile quanto affermato nella sentenza del Consiglio di Stato, IV, n. 4457/2011, nella quale si chiarisce che quella fatta valere - in quella controversia, così come in quella in esame - è “la pretesa ad ottenere una pronuncia di sopravvenuta inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità ( per mancata adozione nei termini di legge del provvedimento traslativo della proprietà ), circostanza di fatto e di diritto che si atteggia quale presupposto per la conseguente illegittimità dei decreti di occupazione nei confronti dei quali è stato proposto tempestivo rimedio impugnatorio”. Pertanto, si legge ancora in tale pronuncia “correttamente gli interessati hanno articolato la tutela delle loro situazioni giuridiche soggettive con uno strumento processuale volto a far dichiarare da un lato la illegittimità dei provvedimenti di occupazione dei beni e dall’altro lato, in via preventiva , la sopravvenuta inefficacia della presupposta dichiarazione di pubblica utilità. collegata alla deliberazione CIPE del 27/5/2004”.
Anche nella fattispecie in parola, quindi, si rende necessario dapprima dare atto della intervenuta decadenza della dichiarazione di pubblica utilità e, conseguentemente, della sopravvenuta illegittimità degli atti impugnati in ragione di tale dichiarazione di inefficacia.
Sussistono, peraltro giusti motivi, avuto riguardo alla specificità della controversia, per compensare tra le parti le spese e competenze del presente grado del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia sezione staccata di Brescia (Sezione Seconda), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo accoglie e per l’effetto annulla gli atti impugnati.
Dispone la compensazione delle spese del giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Brescia nella camera di consiglio del giorno 12 gennaio 2012 con l'intervento dei magistrati:
Giorgio Calderoni, Presidente
Stefano Tenca, Consigliere
Mara Bertagnolli, Primo Referendario, Estensore



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