a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Campania Salerno, Sezione I, 13 febbraio 2012


La mancata previsione dell’attività di noleggio di imbarcazioni nelle destinazioni consentite all’interno dell’area portuale non appare irragionevole, soprattutto quando, come nel caso in esame, le aree e gli specchi d’acqua siano stati destinati ad attività principali ed essenziali

SENTENZA N. 207

Il noleggio (dell’imbarcazione) non è indispensabile per il diportismo nautico, ma è esclusivamente una delle possibili ( e consentite) modalità di utilizzo della unità da diporto. L’attività di noleggio , come tale, può, pertanto, a ragione farsi rientrare tra i “servizi complementari” alla nautica da diporto, previsti dall’articolo 2 del citato dpr n. 509/1997. Trattandosi di servizio non essenziale, la sua mancata previsione nelle destinazioni consentite all’interno dell’area portuale non appare irragionevole, soprattutto quando, come nel caso in esame, le aree e gli specchi d’acqua siano stati destinati ad attività principali ed essenziali, nonchè espressamente previste dalla disciplina di riferimento ( ormeggio di unità da pesca; ormeggio di unità da diporto; ormeggio di unità navali militari, della forza pubblica e di pubblica utilità; varo ed alaggio di imbarcazioni). Non è, pertanto, possibile ritenere irragionevole una scelta che privilegi attività essenziali ed indefettibili per l’esercizio della nautica da diporto rispetto a servizi che, in relazione ad essa, abbiano unicamente natura complementare. A maggior ragione, la richiamata natura complementare ed accessoria del servizio di noleggio esclude l’esistenza, in sede di pianificazione e programmazione, di un obbligo (in termini di attività vincolata) di previsione di spazi aventi tale destinazione d’uso.

FATTO

Con ricorso notificato in data 11-2-2011 e depositato il 24-2-2011 la ditta AMARMAR di Pugliese Antonio impugnava dinanzi a questo Tribunale Amministrativo Regionale i provvedimenti in epigrafe specificati, con i quali il Comune di San Giovanni a Piro e la Regione Campania avevano sostanzialmente negato la possibilità che aree del porto di Scario fossero destinate all’attività di noleggio di imbarcazioni da diporto.
Con articolata prospettazione lamentava: 1) Eccesso di potere ( illogicità, sviamento, perplessità, arbitrarietà, iniquità)-violazione degli artt. 1 e 105 d.lvo n. 112/98, 6 l. n. 494/94, 40 e ss. d.lvo n. 96/99; 2) Violazione degli artt. 42 e 48 d.lgs. n. 267/2000 – incompetenza; 3) e 4) Eccesso di potere per illogicità, sviamento, perplessità, arbitrarietà, iniquità – difetto di motivazione e carenza di istruttoria.
Instauratosi il contraddittorio, le amministrazioni intimate si costituivano in giudizio, deducendo la inammissibilità e l’infondatezza del ricorso.
La causa veniva discussa e trattenuta per la decisione all’udienza del 17-11-2011.

DIRITTO

Deve preliminarmente essere rigettata l’eccezione di inammissibilità del ricorso formulata dalla Regione Campania, fondata sulla mancata tempestiva impugnativa del decreto dirigenziale n. 125/2010 e sulla assunta natura meramente confermativa del successivo regolamento approvato con il decreto dirigenziale n. 187/2010.
Osserva in proposito il Tribunale che gli impugnati decreti dirigenziali n. 125/2010 e n. 187/2010 contengono la “Regolamentazione e Disciplina delle attività e degli usi nel porto di Scario, Comune di San Giovanni a Piro”.
Gli stessi risultano essere stati adottati – per come emerge dalle relative epigrafi – sulla base dei decreti legislativi n. 112/1998 e n.96/99 nonché della legge regionale Campania n. 3/2003, disposizioni normative che attribuiscono alle Regioni le funzioni programmatorie ed amministrative in materia di porti regionali ed interregionali.
Come tali , essi correttamente si inquadrano nel novero degli atti regolamentari o di programmazione.
Orbene, costituisce carattere fondamentale di detti provvedimenti, la generalità e l’astrattezza, da cui deriva la regola della non immediata impugnabilità, non potendo derivare da essi una lesione immediata e concreta alla sfera giuridica dei privati.
Essi, pertanto, possono essere gravati in sede giurisdizionale solo nel momento in cui venga emanato un atto applicativo, il quale, con riferimento ad una fattispecie concreta e ad uno specifico soggetto, renda operativa la regola posta dall’atto generale, così attualizzando la lesione.
Ciò posto, correttamente la ditta AMARMAR ha gravato in sede giurisdizionale le disposizioni regolamentari e programmatorie regionali in uno alle determinazioni particolari contenute nella nota prot. 2010. 0948853 del 26-11-2010, a firma del Dirigente Regionale, e nella nota sindacale prot. n. 12060 del 10-12-2010, con le quali è stata in concreto respinta la propria istanza, prodotta il 17-11-2010 e diretta ad ottenere “l’individuazione di un’area , all’interno del porto, da adibire a ormeggio-noleggio di natanti da diporto”.
Il dies a quo per valutare la tempestività del ricorso anche con riferimento all’atto generale è, dunque, quello di adozione ( rectius, conoscenza) dell’atto applicativo, onde nella fattispecie in esame il gravame può dirsi ritualmente proposto, atteso che la nota dirigenziale regionale è del 26-11-2010 e l’atto comunale è del 10-12-2010, mentre il ricorso risulta essere stato notificato l’11-2-2010, nel rispetto del termine decadenziale stabilito dalla legge.
Venendo a questo punto all’esame del merito del gravame, vanno partitamente esaminate le disposizioni regolamentari e programmatorie e gli atti particolari oggetto di impugnativa.
Quanto alle prime, deve essere preliminarmente evidenziato dal Tribunale che le norme regolamentari di cui ai decreti n. 125/2010 e n. 187/2010 non consentono affatto, in via generale ed astratta, la possibilità di allocazione , all’interno del porto, di attività di noleggio di imbarcazioni.
Tale chiarimento appare indispensabile, atteso che parte ricorrente, nella propria istanza del 17-11-2010, sembra presupporre tale possibilità, laddove assume che il regolamento di cui al decreto n. 125/2010 “non precisa la zona portuale da destinare all’attività di ormeggio-noleggio di natanti da diporto bensì individua una più ampia area adibita all’uso diportistico”, aggiungendo poi che l’attività di noleggio-locazione può rientrare nella zona portuale adibita al diporto in quanto essa stessa è attività a fine diportistico”.
La prospettazione attorea non è, a giudizio del Tribunale, corretta alla luce delle citate disposizioni regolamentari e della normativa nazionale in materia emanate.
Deve in primo luogo essere evidenziato che i regolamenti di cui ai decreti dirigenziali oggetto di impugnativa operano espresso riferimento alla “attività imprenditoriale di ormeggio di unità da diporto”.
Tale destinazione è nozione tecnica avente specifico significato, espressamente normata dal legislatore nel dpr 2-12-1997, “Regolamento recante disciplina del procedimento di concessione di beni del demanio marittimo per la realizzazione di strutture dedicate alla nautica da diporto”.
In particolare, l’articolo 2, nel fornire la elencazione e la definizione delle “strutture dedicate alla nautica da diporto”, indica al comma 1, lett. c), “i punti di ormeggio”, qualificandoli come “le aree demaniali marittime e gli specchi acquei dotati di strutture che non importino impianti di difficile rimozione, destinati all’ormeggio, varo e rimessaggio di piccole imbarcazioni e natanti da diporto”.
Dunque, nella attività di “ormeggio” non può rientrare quella di “noleggio” di natanti, considerato che l’ormeggio è attività specifica afferente il più ampio genus della nautica da diporto e, pertanto, laddove sia prevista espressa destinazione ad ormeggio, risultano evidentemente non contemplate (e, per l’effetto, non consentite) altre diverse attività, sia pure afferenti la nautica da diporto.
Di poi, va osservato – ad ulteriore sostegno della considerazione che non può in via interpretativa farsi rientrare nell’ormeggio anche il noleggio di natanti - che quest’ultima attività trova espressa considerazione legislativa nel d.l. 5-10-1993, n. 400 ( conv. nella legge 4-12-1993, n. 494), recante “Disposizioni per la determinazione dei canoni relativi a concessioni demaniali marittime”, il quale, al comma 1 dell’articolo 1, precisa che “la concessione dei beni demaniali marittimi può essere rilasciata, oltre che per servizi pubblici e per servizi e attività portuali e produttive, per l’esercizio delle seguenti attività: …c) noleggio di imbarcazioni e natanti in genere; …
Dunque, quelle di “ormeggio” e di “noleggio” di imbarcazioni sono nozioni tecnico-normative differenti, aventi specifico contenuto e significato e corrispondenti ad attività diverse, con la conseguenza che non può aversi assorbimento o continenza dell’una nell’altra.
Pertanto, laddove i regolamenti impugnati hanno disciplinato le attività e gli usi nel porto di Scario, prevedendo l’”attività imprenditoriale di ormeggio di unità da diporto” hanno inteso riferirsi solo a tale attività e non anche a quella, diversa, di “noleggio”, mancandone una espressa previsione di destinazione (tecnicamente e normativamente possibile in quanto, come si è sopra visto, conosciuta dall’ordinamento giuridico).
Ritenuto, per le considerazioni sopra svolte, che i richiamati atti regolamentari regionali non prevedono la possibilità di esercizio nel porto di Scario della attività di noleggio di imbarcazioni, deve essere verificata la legittimità di tale mancata previsione.
Ritiene il Tribunale che, sotto tale profilo, i decreti regionali n. 125/2010 e 187/2010 siano legittimi.
E ciò per le considerazioni che di seguito si espongono.
Le disposizioni impugnate, relative alla “regolamentazione e disciplina delle attività e degli usi del porto di Scario”, hanno, per espressa autoqualificazione, natura regolamentare.
In ogni caso, è in essi comunque riscontrabile il carattere di atti generali, di valenza programmatoria e pianificatoria delle destinazioni consentite all’interno dell’area portuale.
Opera, pertanto, il principio generale, unanimemente ritenuto dalla giurisprudenza per le richiamate categorie provvedimentali, dell’alto tasso di discrezionalità amministrativa che caratterizza i contenuti delle determinazioni assunte; con l’applicazione dell’ulteriore corollario della loro sindacabilità da parte del giudice amministrativo solo in presenza di vizio di eccesso di potere per evidente illogicità, contraddittorietà o disparità di trattamento.
Ciò posto, ritiene il Collegio che la scelta della mancata previsione di un’area da destinare a noleggio di imbarcazioni non è affetta da tali forme di illegittimità.
Tanto deriva precipuamente dalla circostanza che l’ attività di noleggio di natanti non è essenziale ed indefettibile alla nautica da diporto, come invece quella di ormeggio, espressamente prevista.
E valga il vero.
L’articolo 1 della legge 11-2-1971, n. 50 ,sulla navigazione da diporto, definisce al comma 2, “navigazione da diporto” “quella effettuata a scopi sportivi o ricreativi dai quali esuli il fine di lucro”, qualificando unità da diporto “ogni costruzione di qualunque tipo e con qualunque mezzo di propulsione destinata alla nautica da diporto” ( comma 3).
Precisa ancora, al comma 4, che “le unità da diporto possono essere utilizzate mediante contratti di locazione e di noleggio e per l’insegnamento della navigazione da diporto, nonché come unità di appoggio per le immersioni subacquee a scopo sportivo o ricreativo”.
Dalla richiamata normativa emerge, dunque, che il noleggio ( dell’imbarcazione) non è indispensabile per il diportismo nautico, ma è esclusivamente una delle possibili ( e consentite) modalità di utilizzo della unità da diporto.
L’attività di noleggio , come tale, può, pertanto, a ragione farsi rientrare tra i “servizi complementari” alla nautica da diporto, previsti dall’articolo 2 del citato dpr n. 509/1997.
Trattandosi di servizio non essenziale, la sua mancata previsione nelle destinazioni consentite all’interno dell’area portuale non appare irragionevole, soprattutto quando, come nel caso in esame, le aree e gli specchi d’acqua siano stati destinati ad attività principali ed essenziali, nonchè espressamente previste dalla disciplina di riferimento ( ormeggio di unità da pesca; ormeggio di unità da diporto; ormeggio di unità navali militari, della forza pubblica e di pubblica utilità; varo ed alaggio di imbarcazioni).
Non è, pertanto, possibile ritenere irragionevole una scelta che privilegi attività essenziali ed indefettibili per l’esercizio della nautica da diporto rispetto a servizi che, in relazione ad essa, abbiano unicamente natura complementare.
A maggior ragione, la richiamata natura complementare ed accessoria del servizio di noleggio esclude l’esistenza, in sede di pianificazione e programmazione, di un obbligo ( in termini di attività vincolata) di previsione di spazi aventi tale destinazione d’uso.
Affermato, dunque, che non vi è esistenza di un obbligo di previsione di aree destinate all’esercizio di uno specifico servizio complementare e che una mancata pianificazione in tal senso non ridonda in vizio di eccesso di potere laddove gli spazi portuali dei moli e delle banchine siano stati tutti regolamentati per l’esercizio di attività “essenziali” o “principali”, va rimarcata la legittimità della decisione assunta anche sotto altro profilo.
Va, invero, considerato che nel corso dell’iter procedimentale propedeutico all’adozione degli atti regolamentari alcun soggetto privato ha rappresentato ed introdotto nel procedimento lo specifico interesse a che fossero assicurati spazi per la peculiare destinazione della quale si controverte.
Orbene, detta partecipazione al procedimento era in concreto possibile, ove si consideri che , a tale fine, vi è stata pubblicazione della bozza delle destinazioni individuate sulla pagina web dell’URP regionale.
In assenza di introduzione e sollecitazione dello specifico interesse ed in considerazione della peculiare natura dello stesso ( relativo ad una attività complementare), per come sopra individuata,
non risulta viziato il mancato suo soddisfacimento a vantaggio di altri interessi, al contrario di carattere essenziale e principale.
Né per tale motivo vi era un obbligo di espressa motivazione della censurata pretermissione, a maggior ragione inesistente in considerazione della natura generale ovvero regolamentare degli atti, ex articolo 3 della legge n. 241/1990.
Gli atti, inoltre , non appaiono viziati per carente istruttoria, risultando gli stessi la risultante di un approfondito iter che ha visto impegnati i soggetti portatori degli interessi pubblici coinvolti ( Uffici marittimi di Palinuro e di Scario, Comune di San Giovanni a Piro, Agenzia delle Dogane, Agenzia del Demanio), per come risulta dal contenuto delle deliberazioni approvative del Regolamento.
Non meritevoli di favorevole considerazione risultano pure le doglianze relative alla entità delle concrete destinazioni attribuite agli spazi portuali.
Rilevandosi comunque sul punto discrezionalità dell’amministrazione ( con la conseguenza che limitato è l’ambito di sindacabilità del giudice), va al riguardo osservato che :
quanto agli spazi, della lunghezza di mt. 22, destinati alle unità navali militari, la destinazione è riferita non solo a queste ma altresì a quelle delle forze dell’ordine e di pubblica utilità, onde le sue dimensioni non appaiono eccessive, risultando finalizzato a fronteggiare esigenze eventuali , ma, per la rilevanza degli interessi coinvolti, ove sussistenti, da soddisfare in maniera efficiente e completa;
quanto allo spazio di trenta metri destinato ad ormeggio di unità da diporto in transito, tale destinazione non è esclusiva ( unità “prevalentemente” in transito) e comunque l’area può essere utilizzata per natanti che abbiano un pescaggio sufficiente alla profondità ivi esistente;
con riferimento all’area destinata a varo ed alaggio, essa si giustifica per il carattere “essenziale” e “principale”, come già sopra evidenziato, di tale attività per la nautica da diporto ( v. art. 2 dpr n. 509/1997), osservandosi pure che i manufatti che si assumono di ostacolo possono essere rimossi in caso di necessità;
quanto all’entità del tratto di molo destinato al ricovero delle imbarcazioni da pesca, esso trova giustificazione nella circostanza che la pesca è comunque una attività economica tipica del luogo, principalmente in stagione non turistica.
Per quanto sopra esposto, dunque, la disciplina censurata non appare affetta da illogicità o irragionevolezza.
Le considerazioni svolte denotano, dunque, la legittimità delle deliberazioni regionali approvative della Regolamentazione degli usi e delle attività del porto di Scario, con conseguente infondatezza del ricorso.
Può a questo punto passarsi all’esame della legittimità, per quanto di interesse del ricorrente, della nota dirigenziale regionale prot. n. 948853 del 26-11-2010 e dell’atto sindacale prot. 12060 del 10-12-2010.
Tale disamina appare al Collegio agevole alla luce di quanto detto a proposito degli atti regolamentari presupposti, i quali, come si è detto, non prevedono ( e, dunque, non consentono) l’attività di noleggio di imbarcazioni all’interno del porto di Scario.
Il ricorso è, dunque, anche per tale parte infondato e, di conseguenza, deve essere respinto.
A fronte della richiesta del privato di individuazione di un’area all’interno del porto da adibire a “ormeggio-noleggio” di natanti da diporto ( come si è sopra visto, il ricorrente assume che tale possibilità sia consentita dal Regolamento nell’ambito della avvenuta individuazione di una più ampia area adibita all’uso diporti stico), la Regione non provvede positivamente con la gravata nota prot. 2010. 0948853 del 26-11-2010, evidenziando che l’attività di regolamentazione degli spazi portuali era stata portata a termine con il decreto dirigenziale n. 125/2010.
Trattasi , pertanto, da un punto di vista sostanziale di un diniego, assunto sulla base di una già avvenuta regolamentazione, valendo tale riferimento come evidenziazione della circostanza che l’emanato regolamento non prevedeva la destinazione richiesta.
Orbene, per come si è sopra visto, effettivamente il Regolamento non consente l’attività di noleggio, né, a cagione della sostanziale diversità, normativamente rilevante, delle attività, questo non può farsi in alcun modo rientrare nel concetto di “ormeggio”, costituente invece la specifica destinazione individuata nei decreti n. 125/2010 e n. 187/2010.
In tale situazione, pertanto, il rigetto della istanza del privato appariva doverosa, onde la legittimità, quanto alla determinazione di non accoglimento dell’istanza da parte della Regione, dell’atto impugnato.
Ferma restando la richiamata legittimità, lascia , peraltro, perplessi la scelta della Regione ( espressa nella seconda parte della nota) di chiedere al Comune di valutare “la possibilità di prevedere, nell’ambito delle aree in concessione, appositi spazi dedicati”.
Ed, invero:
la determinazione pianificatoria nonché la successiva attività concessoria spetta alla Regione e non al Comune, onde la previsione di aree destinate a noleggio di imbarcazioni da diporto non può essere espressa, in termini decisori, dall’ente locale;
il Comune, inoltre, al pari di altri soggetti è mero concessionario di aree destinate , in base al Regolamento, ad “ormeggio”, onde, in assenza di variante regionale a tale atto presupposto, non è ad esso consentita una modificazione dell’uso.
Dai rilievi sopra svolti discendono due importanti conseguenze.
La prima è che la disposta irrituale “investitura” del Comune non conduce all’annullamento dell’atto, atteso che essa non ha un rilievo lesivo autonomo per l’interesse del privato, già pregiudicato dal sostanziale non accoglimento della istanza da parte della Regione, contenuto nel medesimo provvedimento.
La seconda conseguenza è che il provvedimento comunale impugnato ( nota sindacale prot. 12060 del 10-12-2010), ove se ne assuma il carattere decisorio, non poteva che avere contenuto negativo per il privato , atteso che, al di là di ogni valutazione sull’interesse pubblico e sulla esistenza di altri spazi esterni per svolgere l’attività richiesta, l’attività amministrativa, sulla base delle destinazioni impresse dal Regolamento, era vincolata nel senso del mancato accoglimento della richiesta.
La determinazione assunta dal Comune , dunque, nella ritenuta legittimità ed efficacia del regolamento di cui ai d.d. n. 125 e n. 187 del 2010, risulta legittima e, comunque, non annullabile ai sensi dell’art. 21 octies della legge n. 241/1990, non potendo questa che avere contenuti negativi per il privato.
Alla luce delle argomentazioni tutte innanzi riportate, pertanto, il ricorso deve essere rigettato.
E, inoltre, doveroso precisare che la questione relativa alla destinazione di aree nel porto di Scario alla attività di noleggio di imbarcazioni da diporto, fatte comunque salve le determinazioni dell’Amministrazione, deve trovare il suo momento elettivo di esame e valutazione in sede di programmazione e regolamentazione degli usi delle aree portuali; dunque, in sede di nuova regolamentazione o di variante a quella disposta con i citati decreti nn. 125 e 187 del 2010.
Non può ritenersi che l’istanza della ditta ricorrente abbia avviato tale procedimento, atteso che in essa non è espressa la richiesta di una nuova destinazione, ma viene semplicemente domandata la specificazione di una destinazione già prevista ( in realtà, per come si è sopra visto, inesistente).
La peculiarità della controversia costituisce giusti motivi per l’integrale compensazione tra le parti delle spese del giudizio.

P.Q.M.

definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, lo rigetta.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Salerno nelle camere di consiglio dei giorni 17 novembre e 15 dicembre 2011 con l'intervento dei magistrati:
Antonio Onorato, Presidente
Francesco Mele, Consigliere, Estensore
Giovanni Grasso, Consigliere



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