a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Piemonte, Sezione I, 11 aprile 2012


Sul procedimento di condono edilizio e sulla necessità o meno del parere della Commissione edilizia

SENTENZA N. 438

Per costante indirizzo giurisprudenziale, espresso dal Consiglio di Stato (ex multis sez. IV, 30 giugno 2010, n. 4178) e da una cospicua giurisprudenza del Giudice di primo grado, è stato sempre ed univocamente ritenuto che la specialità del procedimento di condono edilizio rispetto all'ordinario procedimento di rilascio della concessione ad edificare e l'assenza di una specifica previsione in ordine alla sua necessità rendono, per il rilascio della concessione in sanatoria c.d. straordinaria (o condono), il parere della Commissione edilizia non obbligatorio, ma, tutt'al più, facoltativo, in quelle specifiche ipotesi in cui l'amministrazione ritenga discrezionalmente di acquisire eventuali informazioni e valutazioni con riguardo a particolari e sporadici casi incerti e complessi. In assenza dei predetti casi di acquisizione facoltativa del parere dell'organo collegiale, il rilascio della concessione in sanatoria è subordinato alla semplice verifica dei (pur numerosi) presupposti e condizioni espressamente e chiaramente fissati dal legislatore (cfr. C.d.S.,. IV, 12 febbraio 2010, n. 772 ; id., IV, 15 maggio 2009, n. 3010 ; id., VI, 27 giugno 2008, n. 3282; id., V, 4 ottobre 2007, n. 5153). Non va sottaciuto, inoltre, che l'art. 4 d.P.R. n. 380/2001, nel rendere per i comuni facoltativa l'istituzione della commissione edilizia, ha introdotto un principio fondamentale in materia di governo del territorio, al quale deve sottostare la normativa regionale, ai sensi dell'art. 117 Cost. (cfr. C.d.S., IV, 2 ottobre 2008, n. 4793), conseguendone che le norme regionali in materia devono essere interpretate in senso costituzionalmente coerente con i principi generali introdotti in materia dal predetto Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia n. 380 (cfr. Consiglio Stato, sez. IV, 02 ottobre 2008, n. 4793) e, dunque, devono ritenersi implicitamente abrogate ai sensi dell’art. 10 della L.n. 62/1953, laddove, eventualmente, prevedano ancora l’obbligatorietà del parere della CEC (cfr. C.d.S., IV, 23 febbraio 2012, n. 974).

FATTO E DIRITTO

Considerato che il dirigente del Progetto finalizzato condono edilizio – Unità istruttoria 1 della Divisione Urbanistica ed Edilizia del Comune di Torino, con provvedimento in data 10 giugno 2008, previo invio del preavviso di diniego ai sensi dell’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990 e s.m.i., ha rigettato l’istanza del signor Achille Muzzarelli tesa ad ottenere, ai sensi dell’art. 32 del D.L. 30 settembre 2003, n. 269, convertito in legge, con modificazioni, dall’art. 1 della L. 24 novembre 2003, n. 326, il condono edilizio per la realizzazione abusiva di una tettoia di mq 50,40, con altezza media di m. 3,00, con struttura portante composta da n. 6 pilastri in c.a. e copertura in mono-coppi posata su orditura in legno e pavimentazione in piastrelle, adibita a ricovero automezzi, asseritamemte pertinenziale al fabbricato principale di civile abitazione di proprietà del ricorrente medesimo, ove lo stesso risiede;
Considerato che il condono è stato denegato sull’assunto che le opere realizzate non siano suscettibili di sanatoria “per contrasto con l’art. 32, comma 26, lett. a), e comma 27, lett. d), della legge 24 novembre 2003, n. 326 (condono edilizio), in quanto opere appartenenti a tipologia di abuso non ammessa, realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela dei beni ambientali e paesistici, istituiti prima della esecuzione di dette opere, in assenza del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici”;

Considerato, in particolare, che il competente dirigente comunale ha verificato che:
- le opere insistono su area sottoposta a vincolo ambientale e paesistico dal D.Lgs. 42 del 22/1/2004 (ex L. 1497/39), in contrasto con l’art. 32, comma 27, lett. d), della legge 326/2003 e s.m.i., in quanto in tali contesti sono unicamente ammessi interventi ricadenti nelle tipologie 4, 5 e 6 se conformi agli strumenti urbanistici, previo parere dell’ente competente, come disposto dalla deliberazione della Giunta comunale del 14 gennaio 2004 ad oggetto “Indirizzi interpretativi per l’applicazione della normativa in materia di condono edilizio”;
- l’intervento edilizio realizzato: a) si configura come nuova costruzione ai sensi dell’art. 3, punto “e.1”, del d.P.R. 380/2001; b) è riconducibile alla tipologia 1, non sanabile, in contrasto con l’art. 32, comma 27, lett. d), della legge 326/2003 e s.m.i.,
Considerato, inoltre, che, con successiva relazione in data 6 agosto 2008, il dirigente comunale ha evidenziato anche la sussistenza di vincoli di carattere geologico e/o idrogeologico nella zona ove è stata realizzata l’opera abusiva e che il dirigente del Settore Coordinamento Interventi Convenzionati e Vigilanza Edilizia della Divisione Urbanistica ed Edilizia Privata, con ordinanza in data 30 marzo 2009, n. 213, preceduta da comunicazione di avvio del procedimento, ha ingiunto al proprietario la demolizione dell’opera in questione e il ripristino dello stato dei luoghi entro 90 giorni dalla sua notifica;
Considerato che il signor Muzzarelli, con ricorso depositato in data 19 luglio 2008 e successivi ricorsi per motivi aggiunti depositati rispettivamente in data 12 novembre 2008 (I ricorso per m.a.) e in data 10 luglio 2009 (II ricorso per m.a.) ha impugnato innanzi a questo Tribunale Amministrativo tutti gli atti e i provvedimenti su indicati, invocandone l’annullamento, previa sospensione cautelare;
Considerato che il Comune di Torino si è costituito in giudizio per resistere al ricorso, contestandone la fondatezza;
Considerato che la Sezione, con ordinanza in data 24 luglio 2009, n. 623, ravvisando la sussistenza dei necessari requisiti di fumus boni juris del ricorso ed irreparabilità del pregiudizio lamentato in riferimento all’ordinanza di demolizione impugnata, ne ha disposto la sospensione, in accoglimento dell’istanza cautelare avanzata dal ricorrente;
Considerato che la causa è stata chiamata alla pubblica udienza del 22 febbraio 2012 e, quindi, trattenuta per la decisione;
Considerato che appaiono sussistenti i presupposti di legge per definire il giudizio con sentenza in forma semplificata ai sensi dell’art. 74 del c.p.a.;
Considerato, in punto di diritto, che le disposizioni della legge n. 326 del 2003 subordinano il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria – tra l’altro - alla:
- riconducibilità delle opere realizzate alle tipologie d’illecito descritte nell’allegato 1, con la precisazione, contenuta nell’art. 32, comma 26, lett. a), della legge n. 326 del 2003, che, nell'ambito degli immobili soggetti a vincolo di cui all'articolo 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47, sono ammesse (unicamente) le tipologie descritte ai numeri 4, 5 e 6 ovvero: a) opere di restauro e risanamento conservativo come definite dall'articolo 3, comma 1, lettera c) del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, realizzate in assenza o in difformità dal titolo abilitativo edilizio, nelle zone omogenee A di cui all'articolo 2 del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444; b) opere di restauro e risanamento conservativo come definite dall'articolo 3, comma 1, lettera c) del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, realizzate in assenza o in difformità dal titolo abilitativo edilizio; c) opere di manutenzione straordinaria, come definite all'articolo 3, comma 1, lettera b) del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, realizzate in assenza o in difformità dal titolo abilitativo edilizio; opere o modalità di esecuzione non valutabili in termini di superficie o di volume;
- insussistenza di preclusioni alla sanatoria ai sensi dell’art. 32, comma 27, della legge medesima e degli artt. 32 e 33 della L. 28 febbraio 1985, n. 47;
Considerato che il punto nodale della vicenda oggetto di contenzioso consiste, ad avviso del Collegio, nello stabilire se le opere per le quali il ricorrente ha invocato il condono siano da considerarsi “nuova costruzione”, dato che la riconducibilità o meno a tale categoria appare dirimente ai fini della valutazione in ordine alla loro condonabilità, anche avuto riguardo a quanto stabilito dall’art. 2 della L.R. 10 novembre 2004, n. 33, recante disposizioni regionali per l’attuazione della sanatoria edilizia degli abusi edilizi prevista dall'articolo 32 del decreto-legge 30 settembre 2003, n. 269, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2003, n. 326, che precisa, per l’appunto, che “ai fini della presente legge si intende per nuova costruzione il manufatto che risulti realizzato in forma autonoma non connesso o pertinente ad altro manufatto esistente”, lasciando, conseguentemente, intendere che la sola “nuova costruzione” incontra i limiti imposti dalla normativa sul condono;
Considerato che la realizzazione di una tettoia (di non irrilevante consistenza dimensionale) ancorata al suolo costituisce opera idonea ad alterare lo stato dei luoghi e a trasformare il territorio permanentemente ed è tale da richiedere il rilascio del permesso di costruire (TAR Piemonte, sez. I, 16 marzo 2009, n. 752);
Considerato che è noto, del resto, che la nozione di costruzione, ai fini del rilascio del permesso di costruire, si configura in presenza di opere che attuino una trasformazione urbanistico-edilizia del territorio, con perdurante modifica dello stato dei luoghi, a prescindere dal fatto che essa avvenga mediante realizzazione di opere murarie, essendo irrilevante che le opere siano state realizzate in metallo, in laminati di plastica, in legno o altro materiale, ove si sia in presenza di un'evidente trasformazione del tessuto urbanistico ed edilizio e le opere siano preordinate a soddisfare esigenze non precarie sotto il profilo funzionale (TAR Campania Napoli, sez. II, 26 settembre 2008, n. 11309; C.d.S., sez. IV, n. 2705 del 2008). In altri termini, rilevano non soltanto gli elementi strutturali (composizione dei materiali, smontabilità o meno del manufatto) ma anche i profili funzionali dell'opera (cfr. TAR Lazio, Roma, sez. I quater, n. 11679 del 23 novembre 2007);
Considerato che, applicando le coordinate su indicate al caso di specie, si può affermare che il manufatto realizzato, ancorché collocato all’interno della proprietà del ricorrente e deputato a servizio dell’edificio principale, per i materiali utilizzati, le caratteristiche strutturali e le dimensioni (copre una superficie di mq. 50,40), sia tale da configurare una nuova costruzione, integrando un organismo edilizio suscettibile di autonomo utilizzo, preordinato a soddisfare esigenze non precarie sotto il profilo funzionale, in quanto tale idoneo ad alterare lo stato dei luoghi ed a comportare una significativa trasformazione del territorio (cfr., ex multis, C.d.S., sez. V, 13 giugno 2006, n. 3490; TAR Lazio, Roma, sez. I, 18 giugno 2008, n. 5965; id., sez. I-quater, 23 novembre 2007, n. 11679), dato – tra l’altro - che non appare condivisibile la riduttiva definizione dell’intervento sopra descritto come mera pertinenza, atteso che, per principio pacifico, la nozione di pertinenza in materia edilizia è più ristretta di quella civilistica ed è riferibile ai soli manufatti di dimensioni tanto modeste e ridotte rispetto alla cosa cui ineriscono da potersi considerare sostanzialmente irrilevanti sotto il profilo edilizio, non potendosi, conseguentemente, attribuire carattere pertinenziale ai fini edilizi ad opere di rilevante consistenza, anche se destinate al servizio od ornamento del bene principale (fra le tante, TAR Lombardia Milano, sez. II, 17 giugno 2008, n. 2045);
Considerato, in ogni caso, che non sono stati offerti in questa sede elementi per poter verificare la sussumibilità della tettoia realizzata tra gli interventi pertinenziali non costituenti nuova costruzione, secondo la definizione ritraibile dalla lettura “a contrario” dell’art. 3, comma 1, lett. e.6), del d.P.R. n. 380 del 2001, dato che il ricorrente non ha ritenuto di portare a conoscenza di questo giudice il volume dell’edificio principale, sì da consentire di accertare che quello dell’opera abusiva realizzata è effettivamente inferiore al 20% del primo, come dallo stesso, invero, solo ripetutamente affermato;
Considerato, inoltre, che, nella zona ove è stata realizzata l’opera, il PRGC non consente la realizzazione di parcheggi, se non nel sottosuolo o al piano terra degli edifici, derivandone, anche per tale motivo, che le opere deputate a tale funzione realizzate isolatamente, come la tettoia in questione, costituiscono nuova costruzione;
Considerato, altresì, che, ai fini della qualificazione di una costruzione, rilevano le caratteristiche oggettive della stessa, prescindendosi dall’intento dichiarato dal privato di voler destinare l’opera ad utilizzazioni più ristrette di quelle alle quali il manufatto potenzialmente si presta (fra le tante TAR Campania-Napoli, sez. II, sentenza 31 ottobre 2011 n. 5093);
Ritenuto, conseguentemente, che, alla luce delle considerazioni innanzi svolte, debba ritenersi corretta la qualificazione dell’illecito quale nuova costruzione, riconducibile alla tipologia n. 1 (“opere realizzate in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici”) dell’allegato 1 alla legge n. 326 del 2003, in quanto tale non suscettibile di sanatoria edilizia ai sensi dell’art. 32, comma 26, lett. a), della legge medesima, data la sottoposizione della zona nell’ambito della quale è ubicato il manufatto abusivo a vincolo ambientale e paesaggistico ai sensi del D.Lgs. n. 42/2004, ove sono ammesse a sanatoria solo le tipologie di illecito 4, 5 e 6 descritte nel medesimo allegato 1;
Ritenuto, invero, che le censure svolte dal ricorrente (“Violazione e/o falsa applicazione di legge con rifermento agli artt. 3 e 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241 e s.m.i.; all’art. 4 della L.R. Piemontese 8 luglio 1999, n. 19; all’art. 4 della L.R. Piemontese 10 novembre 2004, n. 33; nonché all’art. 1, commi 37 e 39, della legge 15 dicembre 2004, n. 308 e s.m.i.; violazione del principio del giusto procedimento e del legittimo affidamento. Eccesso di potere per travisamento dei fatti e dei presupposti; difetto e/o insufficienza di istruttoria e di motivazione; irragionevolezza, contraddittorietà, ingiustizia grave e manifesta; illogicità, perplessità, sviamento”) non siano in grado di inficiare la legittimità del diniego opposto;
Ritenuto, in particolare, che:
- l’omessa espressa considerazione del contributo partecipativo offerto dal ricorrente dopo il ricevimento del preavviso di diniego, peraltro volto unicamente ad evidenziare l’avvenuta presentazione della “domanda di accertamento di compatibilità paesaggistica” e, dunque, in ogni caso non idoneo ad incidere sulla qualificazione data all’intervento dal Comune, è da ritenersi vizio non invalidante ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241 del 1990 e s.m.i., dato che l’acclarata non sussumibilità dell’illecito commesso tra le tipologie ammesse a sanatoria nell’ambito degli immobili soggetti a vincolo ambientale e paesistico rende palese che, data la natura necessariamente vincolata del provvedimento, il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato;
- l’eventuale ottenimento dell’accertamento della compatibilità ambientale dell’intervento non fa venire meno il vincolo esistente, ma attesta, unicamente, la compatibilità del primo con il secondo. Non incide, dunque, né sulla qualificazione dell’intervento medesimo, posto che sempre di nuova opera abusiva realizzata in area soggetta a vincolo si tratta, né sulle tipologie di interventi che la legge ammette a sanatoria in tale aree;
- la verifica della sussumibilità dell’opera realizzata tra le tipologie ammesse a sanatoria deve, necessariamente, precedere ogni ulteriore valutazione, inclusa quella della sua compatibilità con gli eventuali vincoli da cui è gravata l’area, dato che la sua riconducibilità all’astratta previsione normativa costituisce pre-requisito fondamentale del condono;
- risultano, conseguentemente, del tutto condivisibili le ragioni, rappresentate dalla difesa del Comune, che hanno indotto il competente dirigente ad omettere di svolgere le valutazioni in ordine alla compatibilità dell’opera con il vincolo ambientale e paesistico insistente sull’area, dato che le stesse si sarebbero tradotte in un inutile aggravio istruttorio-procedimentale;
- correttamente, dunque, il Comune ha omesso di avviare il procedimento di cui all’art. 4 della L.R. 33/2004 e di sentire la commissione edilizia integrata, ai fini del rilascio del parere di cui all'articolo 32 della legge 28 febbraio 1985, n. 47;
- per costante indirizzo giurisprudenziale, espresso dal Consiglio di Stato (ex multis sez. IV, 30 giugno 2010, n. 4178) e da una cospicua giurisprudenza del Giudice di primo grado, è stato sempre ed univocamente ritenuto che la specialità del procedimento di condono edilizio rispetto all'ordinario procedimento di rilascio della concessione ad edificare e l'assenza di una specifica previsione in ordine alla sua necessità rendono, per il rilascio della concessione in sanatoria c.d. straordinaria (o condono), il parere della Commissione edilizia non obbligatorio, ma, tutt'al più, facoltativo, in quelle specifiche ipotesi in cui l'amministrazione ritenga discrezionalmente di acquisire eventuali informazioni e valutazioni con riguardo a particolari e sporadici casi incerti e complessi. In assenza dei predetti casi di acquisizione facoltativa del parere dell'organo collegiale, il rilascio della concessione in sanatoria è subordinato alla semplice verifica dei (pur numerosi) presupposti e condizioni espressamente e chiaramente fissati dal legislatore (cfr. C.d.S.,. IV, 12 febbraio 2010, n. 772 ; id., IV, 15 maggio 2009, n. 3010 ; id., VI, 27 giugno 2008, n. 3282; id., V, 4 ottobre 2007, n. 5153);
- non va sottaciuto, inoltre, che l'art. 4 d.P.R. n. 380/2001, nel rendere per i comuni facoltativa l'istituzione della commissione edilizia, ha introdotto un principio fondamentale in materia di governo del territorio, al quale deve sottostare la normativa regionale, ai sensi dell'art. 117 Cost. (cfr. C.d.S., IV, 2 ottobre 2008, n. 4793), conseguendone che le norme regionali in materia devono essere interpretate in senso costituzionalmente coerente con i principi generali introdotti in materia dal predetto Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia n. 380 (cfr. Consiglio Stato, sez. IV, 02 ottobre 2008, n. 4793) e, dunque, devono ritenersi implicitamente abrogate ai sensi dell’art. 10 della L.n. 62/1953, laddove, eventualmente, prevedano ancora l’obbligatorietà del parere della CEC (cfr. C.d.S., IV, 23 febbraio 2012, n. 974);

Ritenuto, inoltre, che alla constatata infondatezza dei vizi tutti dedotti dal ricorrente avverso il diniego di condono edilizio non possa che derivare il rigetto del ricorso introduttivo dallo stesso proposto;

Ritenuto che vada, invece, dichiarato inammissibile per carenza d’interesse a ricorrere il I ricorso per motivi aggiunti, dato che la contestata integrazione postuma del diniego impugnato ad opera della relazione in data 6 agosto 2008 a firma dell’arch. Bolognesi è, comunque, irrilevante, risultando il diniego medesimo idoneamente sorretto dalle motivazioni originariamente poste a suo sostegno. Ne deriva che dal suo eventuale accoglimento il ricorrente non potrebbe ricavare alcuna concreta utilità, considerato che l’annullamento di tale relazione non sarebbe comunque in grado di travolgere il diniego in questione;
Ritenuto, infine, che le ragioni che hanno indotto a ritenere infondato il ricorso introduttivo consentano di concludere anche per il rigetto del II ricorso per motivi aggiunti, dato che, visti i presupposti fattuali e giuridici, l’ordinanza di demolizione si appalesa come conseguenza vincolata del diniego di condono;
Ritenuto, in ogni caso, che sussistano giusti motivi per compensare interamente tra le parti le spese e le competenze di causa, attesa la particolarità delle questioni trattate;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte, Sezione II, definitivamente pronunciando sul ricorso introduttivo, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Dichiara inammissibile il I ricorso per motivi aggiunti, depositato in data 12 novembre 2008.
Respinge il II ricorso per motivi aggiunti, depositato in data 10 luglio 2009.
Compensa le spese e le competenze del giudizio tra le parti.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.
Così deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 22 febbraio 2012 con l'intervento dei magistrati:
Vincenzo Salamone, Presidente
Ofelia Fratamico, Referendario
Manuela Sinigoi, Referendario, Estensore



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