a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Lazio Roma, Sezione II, 24 aprile 2012


Sul riparto di competenze tra Stato e Regioni in materia di edilizia residenziale pubblica

SENTENZA N. 3680

Come noto, in materia di edilizia residenziale pubblica, la Corte Costituzionale ha affermato che la specifica materia “edilizia residenziale pubblica” non compare tra quelle elencate nel secondo e nel terzo comma dell'art. 117 Cost.. Tuttavia, anche nell'attuale quadro costituzionale, la “nuova” materia “possiede quel carattere di ‘trasversalità’ individuato dalla giurisprudenza della Corte “a proposito di altre materie non interamente classificabili all'interno di una denominazione contenuta nell'art. 117 Cost.”. Tuttavia, mentre “nel sistema anteriore alla riforma del 2001, alla «plena cognitio» regionale della materia in questione poteva corrispondere, al massimo, una potestà legislativa concorrente, mentre lo Stato poteva assolvere la sua funzione di supremo regolatore delle prestazioni attuative dei diritti sociali con lo strumento dei principi fondamentali della materia”, oggi invece, dopo il mutamento della sistematica costituzionale sul riparto delle competenze legislative tra lo Stato e le Regioni, “la materia dell'edilizia residenziale pubblica si estende su tre livelli normativi. Il primo riguarda la determinazione dell'offerta minima di alloggi destinati a soddisfare le esigenze dei ceti meno abbienti. In tale determinazione - che, qualora esercitata, rientra nella competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. - si inserisce la fissazione di principi che valgano a garantire l'uniformità dei criteri di assegnazione su tutto il territorio nazionale, secondo quanto prescritto dalla sentenza n. 486 del 1995. Il secondo livello normativo riguarda la programmazione degli insediamenti di edilizia residenziale pubblica, che ricade nella materia «governo del territorio», ai sensi del terzo comma dell'art. 117 Cost., come precisato di recente da questa Corte con la sentenza n. 451 del 2006. Il terzo livello normativo, rientrante nel quarto comma dell'art. 117 Cost., riguarda la gestione del patrimonio immobiliare di edilizia residenziale pubblica di proprietà degli Istituti autonomi per le case popolari o degli altri enti che a questi sono stati sostituiti ad opera della legislazione regionale”. In sostanza, le norme statali previgenti alla riforma costituzionale, possono trovare ancora trovare applicazione, in base al principio di competenza, solo in quanto siano espressione di quei “livelli essenziali della prestazioni sociali” che spetta allo Stato predefinire, quale “momento unitario che deve precedere la programmazione regionale in materia di edilizia residenziale pubblica” (così ancora la Corte Costituzionale, sentenza 23 maggio 2008, n. 166). Ciò premesso, deve essere tuttavia ribadito che, nella fattispecie, il compito di stabilire se la salvaguardia, delle esigenze abitative degli ultrasessantenni, non in condizione di bisogno, conduttori di immobili di edilizia residenziale pubblica inseriti in procedimenti di cartolarizzazione, sia espressione della predetta garanzia dei “livelli essenziali delle prestazioni sociali”, rappresenta un accertamento estraneo alla giurisdizione del giudice amministrativo.

FATTO E DIRITTO

1. La ricorrente, in qualità di titolare (a seguito di subentro alla madre) dell’alloggio ATER sito in Roma, via Gargano n. 34, espone in primo luogo che, a partire dal 18.7.1996, rappresentava più volte all’IACP di Roma (ente che, all’epoca, aveva avviato le operazione di vendita, tra gli altri, anche dell’unità immobiliare condotta in locazione), la propria volontà di riscattare l’alloggio in questione.
L’amministrazione rimaneva però del tutto inerte e la obbligava, dapprima, ad adire la giustizia amministrativa, al fine di conseguire la documentazione richiesta con istanza di accesso e, successivamente, a rivolgersi al Tribunale civile di Roma per il riconoscimento dei propri diritti.
In particolare, ella domandava al Tribunale di dichiarare concluso, ex art. 2932 c.c., il contratto di cessione di alloggio, e, in subordine, di condannare l’ATER a stipulare il relativo contratto.
La domanda veniva rigettata con sentenza n. 4489/2010 del Tribunale civile di Roma, appellata.
Nel frattempo accadeva che l’Istituto proponesse al Comune di dichiarare la decadenza della s.ra Bertolini dall’alloggio e.r.p., in relazione alla perdita del requisito di cui all’art. 11, comma 1, lett. c., l.rg. Lazio 6 agosto 1999, n. 12.
Avverso siffatta proposta, nonché avverso il provvedimento con cui il Comune di Roma preannunciava l’intento di disporre la decadenza, ricorreva d’urgenza, ex art. 700 c.p.c., al Tribunale civile, il quale, tuttavia, in data 21 gennaio 2011, dichiarava il difetto di giurisdizione sulla domanda cautelare proposta.
Avverso gli stessi provvedimenti, propone ora ricorso a questo giudice amministrativo, in particolare deducendo:
1) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 1, COMMA 9, L. 24.12.1993, N. 560. OBBLIGO A CONTRARRE.
Le disposizioni in rubrica, in base alle quali, nel 1996, l’IACP aveva offerto l’immobile in acquisto, non prevedevano alcun particolare requisito di reddito. La facoltà di riscatto era infatti data anche a coloro che non avessero i requisiti per l’assegnazione. Successivamente, anche l’ATER avrebbe fatto confusione tra i requisiti richiesti ai fini del riscatto e requisiti per mantenere l’assegnazione.
Parte ricorrente ritiene che, avendo diritto all’acquisto, non potesse essere dichiarata decaduta dall’assegnazione, perlomeno nella pendenza dell’appello avverso la sentenza del Tribunale civile di Roma, sopra ricordata;
2) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 11, COMMA 1, LETT.C ) DELLA L. RG. LAZIO N. 12 DEL 1999, E DELL’ART. 14, COMMA 1, DEL REGOLAMENTO REGIONALE N. 2/2000; VIOLAZIONE DELL’ART. 97 COST..
Le disposizioni regionali in rubrica dispongono che, ai fini dell’assegnazione di alloggi di e.r.p., gli istanti siano in condizione di impossidenza, condizione descritta dalle norme regionale come la “mancanza di titolarità di diritti di proprietà, usufrutto, uso ed abitazione su alloggio adeguato alle esigenze del nucleo familiare nell’ambito territoriale del bando di concorso e nel comune di residenza, qualora diverso da quello in cui si svolge l’attività lavorativa, e, comunque, nell’ambito del territorio nazionale, su beni patrimoniali di valore complessivo superiore al limite definito nel regolamento di cui all’art. 17, comma 1”.
I beni ascritti alla ricorrente si trovano tutti a Palermo, e non possono costituire un alloggio adeguato, ai sensi delle disposizioni in rubrica.
Sarebbe, comunque, singolare, che, in pendenza del giudizio civile, sia stato avviato con notevole celerità un procedimento di verifica circa la permanenza dei requisiti per l’assegnazione di cui, invece, nel corso degli anni, l’amministrazione non aveva mai dubitato.
3) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELL’ART. 1, COMMA 7, L. 24.12.1993, N. 560.
La norma in rubrica dispone che, indipendentemente dalla sussistenza dei requisiti di reddito, gli ultrasessantenni ovvero i portatori di handicap che non intendano acquistare l’alloggio condotto in locazione, ne rimangono comunque assegnatari.
Si è costituito, per resistere, il Comune di Roma.
Con ordinanza n. 2458 del 7.7.2011, veniva respinta l’istanza cautelare.
Con motivi aggiunti depositati il 25.11.2011, la s.ra Bertolini estendeva l’impugnazione al provvedimento di decadenza, successivamente intervenuto, in particolare deducendo:
4) VIOLAZIONE E FALSA APPLICAZIONE DELLA NORMATIVA E, IN PARTICOLARE, DELL’ART. 1, COMMA 7, L. N. 560 DEL 1993. VIOLAZIONE DI LEGGE ED ECCESSO DI POTERE (PER DIFETTO DI MOTIVAZIONE E DI ISTRUTTORIA).
Parte ricorrente invoca, ancora una volta, le disposizioni in rubrica, dettate a tutela degli inquilini ultrasessantenni di alloggi di e.r.p., le quali, a suo dire, rappresentano un fatto estintivo-impeditivo della pretesa dell’ATER e, comunque, della decadenza dall’assegnazione decretata nei propri confronti.
Resiste, anche ai motivi aggiunti, Roma Capitale.
Le parti hanno depositato documenti e memorie.
Il ricorso e i motivi aggiunti sono stati assunti in decisione alla pubblica udienza del 21 marzo 2012.
2. Il ricorso è infondato e deve essere respinto.
2.1. Il Collegio reputa, in primo luogo, che non vi sia alcuna interferenza, sul piano sostanziale, né conseguentemente, pregiudizialità, sul piano processuale, tra il thema decidendum, oggi in rilievo, e, quello, invece, ancora sub iudice innanzi alla Corte d’Appello di Roma.
In primo luogo, non appare inutile ricordare che le controversie relative alla c.d. “cartolarizzazione” degli immobili appartenenti allo Stato e agli Enti Pubblici non sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, all’uopo applicandosi gli ordinari criteri di riparto tra le giurisdizioni (Corte di Cassazione, SS.UU., 20 settembre 2006, n. 220322; id. ordinanza n. 24417 del 2.12.2010; id. sez. III, sentenza n. 21988/2011; cfr. anche Tribunale Bologna, sez. II, 13 luglio 2006 e, da ultimo, Cass,, SS.UU., sentenza n. 12409 dell’8.6.2011).
Nel caso oggi in esame è poi, a ben vedere, la ricorrente stessa a rimarcare la netta distinzione intercorrente tra le due fattispecie, là dove osserva che ai sensi dell’art. 1, comma 9, della l. n. 560 del 1993, la facoltà di riscatto, a fronte del programma di dismissione da parte dell’ente gestore, era riconosciuta anche ai soggetti che avessero perso i requisiti per l’assegnazione di un alloggio di e.r.p., purché tale facoltà fosse esercitata “entro un anno dall'accertamento, da parte dell'ente gestore, dell'avvenuta perdita della qualifica di assegnatario”.
Del tutto distinta risulta, invece, la fonte normativa di cui l’amministrazione ha fatto applicazione nel caso di specie, in cui rileva esclusivamente la legge della Regione Lazio n. 12 del 1999 (unitamente ai Regolamenti attuativi) in quanto deputata, in base al principio di competenza, a disciplinare la rilevazione del fabbisogno abitativo e la fissazione dei requisiti per l’accesso ai benefici di edilizia residenziale pubblica (cfr., in particolare, l’art. 3, comma 1, lett. d) e lett. p), l.ult. cit.; cfr. anche, in relazione alle specifiche attribuzioni dei Comuni, il successivo art. 4).
E poi evidente che l’invocata pregiudizialità tra l’accertamento del diritto all’acquisto e la presente controversia non sussiste nemmeno in via di fatto posto che, in base alla stessa normativa invocata dalla ricorrente, la eventuale, intervenuta decadenza dall’assegnazione, per “la perdita della qualifica di assegnatario” non pregiudica l’esercizio della facoltà di riscatto.
2.2. E’ infondato pure il secondo motivo del ricorso principale, incentrato sull’argomentazione secondo cui gli immobili di cui la ricorrente risulta titolare non rientrano nella nozione di “alloggio adeguato” così come configurata dalla normativa regionale, per essere localizzati in altro ambito territoriale.
2.2.1. Ai sensi dell’art. 11, comma 1, lett. c) della l.r. 6 agosto 1999, n. 12 “1. I requisiti soggettivi per l'accesso all'edilizia residenziale pubblica destinata all'assistenza abitativa sono i seguenti: [...] c) mancanza di titolarità di diritti di proprietà, usufrutto, uso ed abitazione su alloggio adeguato alle esigenze del nucleo familiare nell'ambito territoriale del bando di concorso e nel comune di residenza, qualora diverso da quello in cui si svolge l'attività lavorativa e, comunque, nell'ambito del territorio nazionale, su beni patrimoniali di valore complessivo superiore al limite definito nel regolamento di cui all'articolo 17, comma 1 [... ]”.
Il comma 2 della medesima disposizione soggiunge che “I requisiti previsti dal comma 1 devono essere posseduti da parte del richiedente e, limitatamente a quelli di cui alle lettere c), d) ed f), anche da parte degli altri componenti il nucleo familiare, alla data di pubblicazione del bando di concorso e permanere fino al momento dell'assegnazione ed in costanza di rapporto”.
Ai sensi dell’art. 21 del Regolamento regionale n. 2/2000, “1. Per i fini di cui all'articolo 11, comma 1, lettera c) della L.R. n. 12/1999, il valore complessivo dei beni patrimoniali è dato dalla somma dei valori relativi alle seguenti componenti:
a) fabbricati, il valore è dato dall'imponibile definito ai fini dell'Imposta comunale immobiliare (I.C.I.), la rendita catastale moltiplicata per cento, per l'anno precedente a quello di presentazione della domanda di assegnazione o di aggiornamento, o a quello in cui si effettua l'accertamento previsto dall'articolo 14;
b) terreni edificabili, il valore è dato dal valore commerciale relativo all'anno precedente à quello di presentazione della domanda di assegnazione o di aggiornamento, o a quello in cui si effettua l'accertamento previsto dall'articolo 14;
c) terreni agricoli non destinati all'uso dell'impresa agricola, non direttamente coltivati, non gestiti in economia da imprenditori agricoli a titolo principale, il valore è dato dall'imponibile definito ai fini I.C.I., cioè il reddito dominicale risultante in catasto moltiplicato per sessantacinque, per l'anno precedente a quello di presentazione della domanda di assegnazione o di aggiornamento, o a quello in cui si effettua l'accertamento previsto dall'articolo 14.
2. Il limite, massimo del valore complessivo dei beni patrimoniali calcolato ai sensi del comma 1 è di 100.000 euro.”.
Nel caso di specie, la ricorrente omette del tutto di considerare la seconda parte della disposizione recata dalla lett. c) dell’art. 11 della legge regionale citata, nella parte in cui disciplina, in regime di concorrenza alternativa con la disponibilità di un alloggio “adeguato” nell’ambito territoriale di riferimento, la titolarità di beni patrimoniali di “valore complessivo superiore al limite definito nel regolamento di cui all'articolo 17, comma 1”.
E’ infatti evidente che la norma tende a coprire ogni possibile ipotesi in cui debba escludersi la sussistenza di una situazione di “bisogno” tale da giustificare l’intervento pubblico a sostegno delle esigenze abitative degli istanti. Di talché, è ben possibile, ad esempio, che non si disponga di un “alloggio adeguato” ai sensi degli standard stabiliti dalla normativa regionale ma che comunque, in virtù dei redditi derivanti da beni patrimoniali di altra natura (ad esempio, terreni, ovvero alloggi situati in diverso ambito territoriale) si abbia comunque la concreta possibilità di procurarselo.
Che tale sia la corretta interpretazione della norma regionale, è suggerito non solo dalla logica, ma anche dall’esame della ben più chiara norma statale, in precedenza vigente, nella quale, ad esempio, veniva chiaramente indicato che i benefici in esame erano riservati a chi non fosse “titolare del diritto di proprietà, di usufrutto, di uso o di abitazione - nello stesso comune o, per gli alloggi compresi in un programma comprensoriale, in uno dei comuni del comprensorio - su di un alloggio adeguato alle esigenze del proprio nucleo familiare, ovvero [enfasi aggiunta]- in qualsiasi località - di uno o più alloggi che, dedotte le spese nella misura del 25%, consentano un reddito annuo superiore a L. 400.000” (art. 2, comma 1, lett. c d.P.R. 30.12.1972, n. 1035).
Nel caso di specie, è incontestato che la s.ra. Bertolini sia titolare di diritti di proprietà su almeno sei alloggi localizzati nell’ambito del Comune e della Provincia di Palermo, per un valore complessivo superiore al limite di euro 100.000,00 prescritto dal Regolamento regionale n. 2/2000, art. 21 (cfr. nota ATER prot. n. 17057 dell’11.3.2010, allegato A) al ricorso principale).
Ella, pertanto, non versa in quella situazione di bisogno che la normativa in materia considera quale presupposto per l’assegnazione dei benefici di edilizia residenziale pubblica.
3. Più delicata appare invece la questione sollevata con il terzo motivo del ricorso principale e con il primo motivo aggiunto.
Secondo l’art. 1, comma 7, della l. n. 50 del 1993 “7. Gli assegnatari di cui al comma 6, se titolari di reddito familiare complessivo inferiore al limite fissato dal CIPE ai fini della decadenza dal diritto all'assegnazione, ovvero se ultrasessantenni o portatori di handicap, qualora non intendano acquistare l'alloggio condotto a titolo di locazione, rimangono assegnatari del medesimo alloggio, che non può essere alienato a terzi ad eccezione degli alloggi di cui al comma 2, lettera a), i quali possono essere alienati a terzi purché all'assegnatario venga garantita la prosecuzione della locazione sulla base della normativa vigente in materia di edilizia residenziale pubblica”.
La s.ra Bertolini asserisce che, in virtù di tali disposizioni, avendo ormai da tempo superato i sessanta anni, ha diritto di “rimanere assegnataria” dell’alloggio di via Gargano.
3.1. Il Collegio osserva che, nella fattispecie, il Comune di Roma si è limitato ad accertare il venir meno dei requisiti prescritti dalla normativa regionale ai fini dell’attribuzione dei benefici e.r.p. e non ha negato l’esercizio di tale, preteso, diritto.
Per quanto occorrer possa, è tuttavia agevole evidenziare che il diritto invocato è destinato a salvaguardare gli ultrasessantenni, ovvero i portatori di handicap, che “non intendano acquistare l’alloggio condotto a titolo di locazione”, laddove, come si è visto, ormai da più anni, la ricorrente ha manifestato la volontà esattamente contraria.
Il medesimo diritto, inoltre, viene in rilievo a fronte della volontà di dismissione dell’immobile, manifestata dall’ente gestore, mentre, nel corso del presente giudizio, sia il Comune di Roma che l’ATER (stando alla documentazione in atti) sembrano tuttora includere l’alloggio di via Gargano tra quelli destinati a soddisfare le esigenze abitative pubbliche e non già ad essere immessi sul mercato.
Va ancora soggiunto che non prive di fondamento appaiono le argomentazioni svolte dal Comune di Roma, circa l’effettiva sopravvivenza della norma statale invocata.
Come noto, in materia di edilizia residenziale pubblica, la Corte Costituzionale ha affermato che la specifica materia “edilizia residenziale pubblica” non compare tra quelle elencate nel secondo e nel terzo comma dell'art. 117 Cost.. Tuttavia, anche nell'attuale quadro costituzionale, la “nuova” materia “possiede quel carattere di ‘trasversalità’ individuato dalla giurisprudenza della Corte “a proposito di altre materie non interamente classificabili all'interno di una denominazione contenuta nell'art. 117 Cost.”. Tuttavia, mentre “nel sistema anteriore alla riforma del 2001, alla «plena cognitio» regionale della materia in questione poteva corrispondere, al massimo, una potestà legislativa concorrente, mentre lo Stato poteva assolvere la sua funzione di supremo regolatore delle prestazioni attuative dei diritti sociali con lo strumento dei principi fondamentali della materia”, oggi invece, dopo il mutamento della sistematica costituzionale sul riparto delle competenze legislative tra lo Stato e le Regioni, “la materia dell'edilizia residenziale pubblica si estende su tre livelli normativi. Il primo riguarda la determinazione dell'offerta minima di alloggi destinati a soddisfare le esigenze dei ceti meno abbienti. In tale determinazione - che, qualora esercitata, rientra nella competenza esclusiva dello Stato ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera m), Cost. - si inserisce la fissazione di principi che valgano a garantire l'uniformità dei criteri di assegnazione su tutto il territorio nazionale, secondo quanto prescritto dalla sentenza n. 486 del 1995. Il secondo livello normativo riguarda la programmazione degli insediamenti di edilizia residenziale pubblica, che ricade nella materia «governo del territorio», ai sensi del terzo comma dell'art. 117 Cost., come precisato di recente da questa Corte con la sentenza n. 451 del 2006. Il terzo livello normativo, rientrante nel quarto comma dell'art. 117 Cost., riguarda la gestione del patrimonio immobiliare di edilizia residenziale pubblica di proprietà degli Istituti autonomi per le case popolari o degli altri enti che a questi sono stati sostituiti ad opera della legislazione regionale.”
In sostanza, le norme statali previgenti alla riforma costituzionale, possono trovare ancora trovare applicazione, in base al principio di competenza, solo in quanto siano espressione di quei “livelli essenziali della prestazioni sociali” che spetta allo Stato predefinire, quale “momento unitario che deve precedere la programmazione regionale in materia di edilizia residenziale pubblica” (così ancora la Corte Costituzionale, sentenza 23 maggio 2008, n. 166).
Ciò premesso, deve essere tuttavia ribadito che, nella fattispecie, il compito di stabilire se la salvaguardia, delle esigenze abitative degli ultrasessantenni, non in condizione di bisogno, conduttori di immobili di edilizia residenziale pubblica inseriti in procedimenti di cartolarizzazione, sia espressione della predetta garanzia dei “livelli essenziali delle prestazioni sociali”, rappresenta un accertamento estraneo alla giurisdizione del giudice amministrativo.
Infatti, come nel caso della facoltà di riscatto, esso riguarda un vero e proprio diritto soggettivo ed è devoluto, pertanto, alla cognizione del giudice ordinario (cfr., supra, par. 2, della presente decisione).
4. Per tutto quanto argomentato, il ricorso deve essere respinto.
Le spese seguono, come di regola, la soccombenza, e si liquidano in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma, sez. II^, definitivamente pronunciando sul ricorso, di cui in epigrafe, lo respinge.
Condanna la ricorrente alla rifusione delle spese di giudizio, che si liquidano, complessivamente, in euro 2.000,00 (duemila/00), oltre agli accessori, come per legge.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 21 marzo 2012 con l'intervento dei magistrati:
Luigi Tosti, Presidente
Salvatore Mezzacapo, Consigliere
Silvia Martino, Consigliere, Estensore


Urbanisticaitaliana.it - Rivista di Urbanistica:  http://www.urbanisticaitaliana.it