a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Sardegna, Sezione II, 2 maggio 2012


Sulla chiara differenza giuridico - concettuale fra i “beni culturali” da una parte ed i “beni paesaggistici” dall’altra

SENTENZA N. 421

1. Il D.lgvo n. 42/2004 si compone di cinque distinte “parti”, la prima intitolata “Disposizioni generali”, la seconda “Beni culturali”, la terza “Beni paesaggistici”, la quarta “Sanzioni” e la quinta “Disposizioni transitorie, abrogazioni ed entrata in vigore”: pertanto già la sistematica utilizzata nel Codice evidenzia plasticamente l’esistenza di una chiara differenza giuridico - concettuale fra i “beni culturali” da una parte ed i “beni paesaggistici” dall’altra. Esistono, è vero, indiscutibili momenti di interferenza fra le due categorie (lo conferma, se non altro la sentenza n. 1366/2011 del Consiglio di Stato richiamata in narrativa, alla quale si fa riferimento), ma le differenze restano, sul piano categoriale e funzionale, tanto è vero che l’art. 2 del Codice, pur ascrivendo entrambe le categorie al genus comune del “patrimonio culturale” (comma 1), riferisce poi a ciascuna di esse una definizione autonoma, quella di bene culturale descritta al comma 2 (“Sono beni culturali le cose immobili e mobili che, ai sensi degli articoli 10 e 11, presentano interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, archivistico e bibliografico e le altre cose individuate dalla legge o in base alla legge quali testimonianze aventi valore di civiltà”) e quella di bene paesaggistico introdotta al comma 3 (“Sono beni paesaggistici gli immobili e le aree indicati all'articolo 134, costituenti espressione dei valori storici, culturali, naturali, morfologici ed estetici del territorio, e gli altri beni individuati dalla legge o in base alla legge”). Difatti, nella più volte richiamata sentenza n. 1366/2011 del Consiglio di Stato, espressamente si legge che una qualificazione in termini paesaggistici di beni appartenenti al patrimonio culturale (cfr. art. 1, comma 3, del Codice) “presuppone una valutazione specifica, diversa da quella alla base di un vincolo di bene culturale (cfr. art. 1, comma 2, del Codice), qual è un vincolo archeologico”. Alle due diverse nozioni generali si collegano poi importanti differenze sul piano del regime giuridico applicabile, atteso che la Parte II del Codice contempla per i beni culturali una disciplina in parte differente rispetto a quella dettata, nella Parte III del Codice, per i beni paesaggistici. Non è dato, in questa sede, soffermarsi sui dettagli delle differenze fra le due discipline, peraltro ben noti (si pensi soltanto al diverso procedimento per l’imposizione dei relativi vincoli, descritto dagli artt. 11 e segg. del Codice in relazione ai beni culturali e dagli artt. 143 e segg. dello stesso Codice per i beni paesaggistici), i quali affondano le proprie radici nelle diverse esigenze di tutela proprie delle due categorie di beni, che sono riferibili alle caratteristiche intrinseche della res nel caso dei beni culturali e sono, invece, più legate ai rapporti con il territorio tutto nel caso dei beni paesaggistici, il che fra l’altro giustifica la scelta del legislatore di prevedere una vera e propria attività pianificatoria solo in relazione a questi ultimi. È sufficiente, infatti, aver evidenziato le differenze ontologiche - ancor prima che giuridiche - fra le due forme di tutela, al fine di trarne ineludibili conseguenze in ordine alla disciplina applicabile al caso ora all’attenzione del Collegio.

2. Una volta accertata la “natura culturale” del bene e del relativo vincolo, da essa discende l’inapplicabilità delle disposizioni contenute nella Parte III del Codice (relative ai soli beni paesaggistici) e tra esse dell’art. 158, ove si conferma l’operatività delle norme contenute nel R.D. 3 giugno 1940, n. 1357 fino all’entrata in vigore delle nuove disposizioni regionali attuative della stessa Parte III del Codice; del resto l’invocata disposizione regolamentare contiene norme di attuazione della legge 29 giugno 1939, n. 1497, la quale, a sua volta, ha ad oggetto “la protezione delle bellezze naturali”, per cui, anche sotto questo aspetto, non avrebbe alcun senso estenderne l’operatività ad una materia diversa come quella dei “beni culturali”.

3. La scelta di apporre un vincolo di natura culturale è connotata, come noto, da un tasso particolarmente elevato di discrezionalità - di natura sia tecnica che amministrativa - ed a ciò consegue che i relativi giudizi espressi in subiecta materia dall’amministrazione preposta possano essere valutati dal giudice su di un piano esclusivamente estrinseco, verificando l’eventuale presenza di errori o travisamenti di fatto, gravi carenze motivazionali (in fatto o in diritto), nonché di figure sintomatiche di eccesso di potere, come l’evidente illogicità e/o la contraddittorietà manifesta e la disparità di trattamento. Questa impostazione, condivisa in pieno dal Collegio, è stata costantemente sviluppata dalla giurisprudenza, la quale - proprio in materia di vincoli di carattere culturale - ha mostrato particolare prudenza e sostanziale ritrosia nei confronti di valutazioni anche solo potenzialmente capaci di sconfinare nella sfera di merito riservata all’amministrazione (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 30 giugno 2011, n. 3894; Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 5455/2009; T.A.R. Napoli , Sez. VIII, 29 agosto 2011, n. 4239).

FATTO

Il ricorso in esame ha ad oggetto il decreto 8 luglio 2010 n. 81, con cui il Direttore Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici della Sardegna ha dichiarato il Complesso Minerario Industriale di Tuvixeddu, situato in Cagliari all’interno dei colli di Tuvixeddu e Tuvumannu, nonché di alcune zone limitrofe, “bene di interesse culturale storico-artistico”; l’intervento di tutela riguarda i beni mobili ed immobili utilizzati, dagli ultimi anni del secolo XIX fino agli anni ’60 del secolo scorso, per l’esercizio di una cava di materiale calcareo, tanto che l’area è stata inquadrata nell’ambito dei “siti di interesse minerario”, ai sensi “degli artt. 10, comma 1, comma 3, lett. a), comma 4, lett. h, 13, comma 1, del D.lgs 22 gennaio 2004 n. 42”.
L’atto impugnato investe un’area della superficie di circa 12 ettari, che rientra in una più vasta zona (circa 50 ettari) - parte di proprietà del Comune e parte di Nuova Iniziativa Coimpresa s.r.l. - la quale è sottoposta ad un vincolo paesaggistico del 1997 (che la comprende interamente), nonché ad un vincolo archeologico del 1996 (per un’estensione di circa 12 ettari) in parte diretto ed in parte indiretto, dovuto alla presenza di un’importante necropoli fenicio - punica.
Non di meno la stessa area è da tempo oggetto di un articolato intervento edilizio, attuato da Nuova Coimpresa s.r.l. in virtù di molteplici atti di programmazione urbanistica (tra cui due accordi di programma del 2000, un piano attuativo, la delibera comunale di approvazione del progetto esecutivo delle opere di urbanizzazione primaria e la relativa convenzione tra Comune e da Coimpresa s.r.l. del 2003), nonché sulla base dei nulla osta che le autorità competenti hanno progressivamente concesso in relazione ai vincoli sopra descritti.
All’esito di tale complesso iter procedimentale, è stata prevista la realizzazione, da un lato, di nuovi fabbricati destinati ad uso residenziale e, dall’altro, di opere di urbanizzazione e riqualificazione dell’intero areale (in parte affidate al comune ed in parte a Nuova Cimpresa s.r.l.), tra cui (oltre ai servizi necessari alle nuove abitazioni) un Parco Archeologico, un Parco Urbano, un Museo Archeologico (per circa 25 ettari) ed un Asse di interconnessione urbana.
Nuova Iniziative Coimpresa s.r.l., dando attuazione ai sopra descritti atti di programmazione e pianificazione, ha ceduto gratuitamente al Comune la proprietà delle aree destinate al Parco Archeologico, al Parco Urbano e del Museo, nonché di altre aree per standard urbanistici aggiuntivi, ha eseguito la progettazione esecutiva delle suddette opere pubbliche (oltre che del restauro della Villa Mulas), ha bonificato una vasta porzione del sito attività estrattive, ha avviato lavori di messa in sicurezza di tratti delle pareti rocciose e, infine, ha avviato la realizzazione di parte delle opere di urbanizzazione primaria.
In tale contesto sono poi intervenuti due ulteriori vincoli.
Il primo, contenuto nella delibera della Giunta regionale del 5 settembre 2006, n. 36/7, di approvazione del nuovo Piano paesaggistico regionale, ha ad oggetto un’area sostanzialmente corrispondente a quella oggetto del vincolo paesaggistico del 1997 (50 ettari), inquadrandola nella categoria delle “aree caratterizzate da preesistenze con valenza storico culturale”, soprattutto in ragione della presenza e/o vicinanza della necropoli fenicio - punico; di conseguenza l’area è stata assoggettata alla disciplina di cui all’art. 49 delle Norme Tecniche di Attuazione del nuovo Piano. Tale previsione pianificatoria è stata oggetto di annullamento con sentenza di questa Sezione 13 dicembre 2007, n. 2241, ma detta pronuncia è stata poi riformata dal Consiglio di Stato con sentenza 25 gennaio 2011, n. 1366, ove espressamente si legge che, al di là della categoria di beni richiamata, il vincolo in questione ha natura “paesaggistica e non culturale” (cfr. pag. 21 della sentenza n. 1366/2011); in ogni caso quest’ultimo vincolo, essendo stato confermato da una sentenza avente valore di giudicato, è tuttora valido ed efficace.
Il secondo vincolo, anch’esso di natura paesaggistica, è stato introdotto dalla Regione con provvedimento ad hoc su di un’area più estesa di quella oggetto del vincolo del 1997 ed aveva determinato la sospensione di tutte le attività edilizie in corso; quest’ultimo vincolo è stato però annullato con sentenza di questa Sezione 8 febbraio 2008, n. 127, confermata dal Consiglio di Stato con sentenza 4 agosto 2008, n. 3894.
Pertanto, all’esito delle vicende sopra descritte, sull’area in questione insistono ora: - il vincolo paesaggistico introdotto nel 1997 (per una estensione di 50 ettari), peraltro già reso compatibile con il programmato intervento edilizio dai necessari nulla osta; - l’ulteriore vincolo paesaggistico contenuto nel P.P.R. nel 2006 (avente la medesima estensione); - il vincolo archeologico (in parte diretto ed in parte indiretto) avente una estensione molto più circoscritta e concentrato essenzialmente nella parte a nord ovest, lato S. Avendrace.
Su questo stato di cose interviene ora il nuovo vincolo “minerario”, che solo costituisce specifico oggetto della presente controversia, il quale investe ugualmente una porzione limitata dell’intera area (circa 12 ettari su 50), con un andamento però “a macchia di leopardo”, che tocca l’area del cd. Catino, quella del cd. Canyon (in tal modo incidendo anche sulla prevista collocazione di alcuni fabbricati che Nuova Coimpresa intende realizzare), nonché una vasta “area centrale”, ampiamente interessata da opere di urbanizzazione previste nel Piano attuativo (l’esatto andamento del nuovo vincolo, così come quello dei vincoli preesistenti, è ben rappresentato nella foto aerea prodotta dalla ricorrente quale doc. 52).
Il decreto che ha imposto il nuovo vincolo “minerario” è giunto all’esito di un articolato iter procedimentale, che si passa a descrivere sinteticamente.
Con nota 22 luglio 2009, prot. 7157/Ca, il Soprintendente per i beni Architettonici e Paesaggistici della Sardegna ha comunicato a Nuova Iniziative Coimpresa s.r.l. l’avvio di un procedimento volto a verificare la sussistenza di un “interesse culturale per la porzione di proprietà pubblica” e di un “particolare interesse storico - artistico per la restante parte di proprietà privata”, in relazione alla presenza di importanti emergenze relative all’attività estrattiva svolta fin dal secolo XIX sulle aree in questione.
Poiché l’atto di avvio del procedimento ha di per sé comportato l’applicazione delle misure di salvaguardia previste dall’art. 14, comma 4, del d.lgvo n. 42/2004, sia Nuova Inziative Coimpresa s.r.l. che il Comune di Cagliari ne hanno chiesto l’annullamento (ricorsi RG. n. 1013/2009 e n. 1069/2009); tuttavia - essendo poi scaduta l’efficacia delle suddette misure di salvaguardia - quei ricorsi sono stati definiti con sentenze dichiarative della sopravvenuta carenza d’interesse alla prosecuzione del giudizio (cfr. Sez. II, sentenze n. 679/2010 e n. 680/2010).
L’iter procedimentale è ovviamente proseguito dopo la pubblicazione delle citate sentenze.
Il Comune di Cagliari, con nota 11 dicembre 2009, n. 271141, ha comunicato alla Soprintendenza la propria contrarietà all’apposizione del vincolo, in relazione alle caratteristiche storiche ed attuali del sito interessato.
Con nota 18 febbraio 2010, n. 1937, la Soprintendenza, ha proposto alla Direzione Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici della Sardegna di concludere il relativo procedimento con l’apposizione del vincolo, trasmettendole la documentazione necessaria, comprensiva di una relazione storico - artistica, materiale fotografico ed un estratto di mappa.
A ciò ha fatto seguito dapprima la nota 10 maggio 2010, n. 2437, con cui il Direttore Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici ha invitato la Soprintendenza a fissare un sopralluogo congiunto con i tecnici delle proprietà interessate (Comune di Cagliari e Nuova Coimpresa s.r.l.) e poi la nota 27 maggio 2010, n. 2437, con cui la data del sopralluogo è stata appunto individuata.
Quest’ultimo si è poi svolto in data 8 giugno 2010 - alla presenza di tutte le parti interessate - ed all’esito la Soprintendenza, con nota 31 luglio 2010, n. 8911, ha reiterato la propria proposta di apposizione del vincolo storico - artistico, che il Direttore Regionale per i Beni Culturali e Paesaggistici ha, infine, recepito, con l’impugnato decreto 8 luglio 2010, n. 81, includendovi tutti i mappali indicati dalla Soprintendenza, ad eccezione di alcuni che il Comune, nel corso del sopralluogo, aveva chiesto di escludere in quanto a suo tempo individuati quale sede di una biblioteca e di servizi a supporto della zona archeologica e del previsto parco.
Con il ricorso in esame Nuova Iniziativa Coimpresa s.r.l. chiede l’annullamento del decreto di apposizione del nuovo vincolo, unitamente all’allegata Relazione storico - artistica, sulla base delle seguenti censure:
I. Violazione degli artt. 7 e 10 della legge 7 agosto 1990, n. 241. Eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà e difetto di motivazione.
II. Violazione dell’art. 158 decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, e dell’art. 9 del Regio Decreto 3 giugno 1940, n. 1357 e del relativo principio generale. Violazione dei principi di leale collaborazione. Eccesso di potere. Violazione del giudicato.
III. Violazione dell’art. 158 decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, e dell’art. 11 del Regio Decreto 3 giugno 1940, n. 1357.
IV. Violazione dell’art. 12, comma 2, decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42 e dei relativi indirizzi ministeriali. Eccesso di potere per illogicità. Difetto di istruttoria e di motivazione.
V. Violazione e falsa applicazione dell’art. 10, comma 1, comma 3 lett. a, comma n. 4, nonché dell’art. 13, comma 1 e dell’art. 14, comma 1, del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42.
VI. Violazione e falsa applicazione degli artt. 10, 11, 12, 13 e 14 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, anche in relazione agli artt. 134, 136 e 142, dello stesso. Eccesso di potere per illogicità e difetto di motivazione.
VII. Violazione e falsa applicazione degli artt. 10, 13 e 14 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, dell’art. 9 del Regio Decreto 3 giugno 1940, n. 1357. Eccesso di potere per illogicità e difetto di motivazione.
VIII. Violazione degli artt. 10, 12, 13 e 14 del decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42. Eccesso di potere per falsità dei presupposti, travisamento della situazione di fatto e di diritto, illogicità, contraddittorietà, difetto di motivazione e sviamento.
In data 26 novembre 2010 si è costituito in giudizio il Comune di Cagliari, che con successiva memoria ha dichiarato di voler rinunciare agli atti del giudizio.
In data 27 novembre 2010 si è costituito in giudizio il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, producendo ampia documentazione e chiedendo la reiezione del ricorso.
Con atto depositato il 27 gennaio 2012 è intervenuta ad opponendum Legambiente ONLUS.
È seguito lo scambio di memorie con cui le parti hanno ulteriormente argomentato le proprie tesi.
Alla pubblica udienza del 29 febbraio 2012 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

I. Con il primo motivo di ricorso si deduce la violazione degli artt. 7 e 10 della legge n. 241/1990, per non avere l’Amministrazione tenuto conto, in sede di motivazione, delle osservazioni sollevate dalla società interessata all’interno del ricorso n. 1069/2009 (poi dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, con sentenza n. 680/2010 di questa Sezione: vedi supra), le quali, essendo contenute in uno scritto precedente all’atto che ha concluso il procedimento di apposizione del vincolo, assumerebbero rilievo ai sensi degli artt. 7 e 10 della legge n. 241/1990.
Il motivo è infondato.
Come esattamente osserva la difesa erariale, infatti, “proporre ricorso giurisdizionale è l’esatto contrario del partecipare”, giacché la trasposizione della (potenziale) controversia in sede giurisdizionale sostanzialmente vanifica la funzione collaborativa e di “filtro preventivo” della partecipazione procedimentale e si pone inevitabilmente in contrasto con la ratio sottesa alla norma di cui all’art. 10 della legge n. 241/1990.
Ne consegue che, dopo l’estinzione del primo giudizio e l’intervenuto riavvio del procedimento amministrativo, la parte interessata avrebbe dovuto semmai riproporre le proprie osservazioni in sede procedimentale, ma ciò non ha fatto (a differenza del Comune, il quale ha presentato proprie osservazioni che l’Amministrazione ha poi puntualmente esaminato), per cui la ricorrente non può oggi legittimamente dolersi della mancata valutazione delle proprie osservazioni in seno alla motivazione del provvedimento finale.
In ogni caso si osserva che, come testualmente si legge nella relazione storica allegata al decreto impugnato (e risulta dalla memoria difensiva di parte ricorrente depositata il 9 febbraio 2011, a pag. 3), il legale rappresentante della società ricorrente ha regolarmente partecipato al sopralluogo svoltosi in data 8 giugno 2010 ed in tal modo ha di fatto partecipato al procedimento, con la concreta possibilità di proporre osservazioni anche nella relativa sede, come avvenuto nel caso del Comune, le cui osservazioni sono state parzialmente recepite in seno al decreto di apposizione del vincolo.
La censura in esame va, quindi, respinta.
II. Il secondo motivo di gravame fa leva sull’art. 158 del d.lgvo n. 42/2004, secondo cui “Fino all’emanazione di apposite disposizioni regionali di attuazione del presente codice restano in vigore, in quanto applicabili, le disposizioni del regolamento approvato con regio decreto 3 giugno 1940, n. 1357”; a detta della ricorrente, infatti, l’Amministrazione non avrebbe rispettato il disposto dell’art. 9 del R.D. n. 1357/1940, a mente del quale “nel pronunciarsi su uno degli oggetti contemplati dall’art. 1 della legge (oggi il Codice: n.d.r.) la Commissione provinciale (oggi il Direttore regionale: n.d.r.) deve conciliare, per quanto possibile, l’interesse pubblico con l’interesse privato”; ciò in quanto l’Amministrazione, pur conoscendo gli effetti travolgenti che il nuovo vincolo avrebbe prodotto nei confronti degli interessi privati scaturenti dai presupposti atti di pianificazione (vedi narrativa), non ne avrebbe in alcun modo tenuto conto.
La censura non può essere condivisa e ciò per una preclusiva ragione di carattere testuale e sistematico, che oggettivamente impedisce di riferire all’oggetto della presente controversia la disciplina contenuta nel R.D. 3 giugno 1940, n. 1357.
Si osserva, al riguardo, che il d. lgvo n. 42/2004 si compone di cinque distinte “parti”, la prima intitolata “Disposizioni generali”, la seconda “Beni culturali”, la terza “Beni paesaggistici”, la quarta “Sanzioni” e la quinta “Disposizioni transitorie, abrogazioni ed entrata in vigore”: pertanto già la sistematica utilizzata nel Codice evidenzia plasticamente l’esistenza di una chiara differenza giuridico - concettuale fra i “beni culturali” da una parte ed i “beni paesaggistici” dall’altra.
Esistono, è vero, indiscutibili momenti di interferenza fra le due categorie (lo conferma, se non altro la sentenza n. 1366/2011 del Consiglio di Stato richiamata in narrativa, alla quale si fa riferimento), ma le differenze restano, sul piano categoriale e funzionale, tanto è vero che l’art. 2 del Codice, pur ascrivendo entrambe le categorie al genus comune del “patrimonio culturale” (comma 1), riferisce poi a ciascuna di esse una definizione autonoma, quella di bene culturale descritta al comma 2 (“Sono beni culturali le cose immobili e mobili che, ai sensi degli articoli 10 e 11, presentano interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico, archivistico e bibliografico e le altre cose individuate dalla legge o in base alla legge quali testimonianze aventi valore di civiltà”) e quella di bene paesaggistico introdotta al comma 3 (“Sono beni paesaggistici gli immobili e le aree indicati all'articolo 134, costituenti espressione dei valori storici, culturali, naturali, morfologici ed estetici del territorio, e gli altri beni individuati dalla legge o in base alla legge”). Difatti, nella più volte richiamata sentenza n. 1366/2011 del Consiglio di Stato, espressamente si legge che una qualificazione in termini paesaggistici di beni appartenenti al patrimonio culturale (cfr. art. 1, comma 3, del Codice) “presuppone una valutazione specifica, diversa da quella alla base di un vincolo di bene culturale (cfr. art. 1, comma 2, del Codice), qual è un vincolo archeologico”.
Alle due diverse nozioni generali si collegano poi importanti differenze sul piano del regime giuridico applicabile, atteso che la Parte II del Codice contempla per i beni culturali una disciplina in parte differente rispetto a quella dettata, nella Parte III del Codice, per i beni paesaggistici.
Non è dato, in questa sede, soffermarsi sui dettagli delle differenze fra le due discipline, peraltro ben noti (si pensi soltanto al diverso procedimento per l’imposizione dei relativi vincoli, descritto dagli artt. 11 e segg. del Codice in relazione ai beni culturali e dagli artt. 143 e segg. dello stesso Codice per i beni paesaggistici), i quali affondano le proprie radici nelle diverse esigenze di tutela proprie delle due categorie di beni, che sono riferibili alle caratteristiche intrinseche della res nel caso dei beni culturali e sono, invece, più legate ai rapporti con il territorio tutto nel caso dei beni paesaggistici, il che fra l’altro giustifica la scelta del legislatore di prevedere una vera e propria attività pianificatoria solo in relazione a questi ultimi.
È sufficiente, infatti, aver evidenziato le differenze ontologiche - ancor prima che giuridiche - fra le due forme di tutela, al fine di trarne ineludibili conseguenze in ordine alla disciplina applicabile al caso ora all’attenzione del Collegio.
Del resto neppure la ricorrente contesta che il vincolo impugnato abbia natura storico - culturale riguardando un bene rientrante, per l’appunto, nella categoria dei beni culturali, ai sensi e per gli effetti di cui all’art. 10, comma 3, lett. a) e comma 4, lett. h), nonché dell’art. 13, comma 1, del d.lgs. n. 42/2004; ciò in quanto l’Amministrazione ha ritenuto che il “Complesso minerario industriale di Tuvixeddu” rientri fra le “cose immobili e mobili che presentano interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico particolarmente importante…” (art. 10, comma 3, lett. a), sub specie di “sito minerario di interesse storico od etnoantropologico” (come da punto h dell’elenco esemplificativo di cui all’art. 10, comma 4) e, su queste basi, ha accertato la concreta “sussistenza…dell'interesse richiesto dall'articolo 10, comma 3”, nelle forme previste dall’art. 13, comma 1, del Codice.
Pertanto, una volta accertata la “natura culturale” del bene e del relativo vincolo, da essa discende l’inapplicabilità delle disposizioni contenute nella Parte III del Codice (relative ai soli beni paesaggistici) e tra esse dell’art. 158, ove si conferma l’operatività delle norme contenute nel R.D. 3 giugno 1940, n. 1357 fino all’entrata in vigore delle nuove disposizioni regionali attuative della stessa Parte III del Codice; del resto l’invocata disposizione regolamentare contiene norme di attuazione della legge 29 giugno 1939, n. 1497, la quale, a sua volta, ha ad oggetto “la protezione delle bellezze naturali”, per cui, anche sotto questo aspetto, non avrebbe alcun senso estenderne l’operatività ad una materia diversa come quella dei “beni culturali”.
Né possono essere condivisi i rilievi contenuti nella memoria di replica di parte ricorrente (pag. 6), depositata in giudizio il 9 novembre 2011, ove si afferma che l’applicabilità dell’art. 9 R.D. alla materia in esame troverebbe conferma nella sentenza n. 3894/2008 della VI Sezione del Consiglio di Stato, con cui fu respinto l’appello proposto dalla Regione Sardegna avverso la sentenza di questa Sezione n. 127/2008 (vedi narrativa).
Nel rinviare, sul punto, alla lettura di tale sentenza, è sufficiente osservare che quella controversia aveva ad oggetto vincoli apposti nel 2007 sull’intero areale di Tuvixeddu dalla Regione Sardegna, riguardato però sotto il diverso profilo paesaggistico - non già sotto l’aspetto culturale - per cui detta pronuncia non fa altro che confermare l’esattezza dell’impostazione fin qui descritta.
Tutto ciò non equivale, come ovvio, a negare in radice una qualsiasi operatività dei principi di proporzionalità e di leale collaborazione nella specifica materia della tutela beni culturali, trattandosi invece, molto più limitatamente, di escludere la diretta operatività della specifica disposizione di cui all’art. 9 R.D. n. 1357/1940 nella materia dei beni culturali, ferma la possibilità di valutare la correttezza dell’intero operato dell’Amministrazione alla luce dei principi generali che regolano l’azione amministrativa, come si vedrà in riferimento alle successive censure.
La doglianza in esame va, quindi, respinta.
III. Prima di passare al concreto esame della terza censura, che insieme alle due successive investe le specifiche ragioni motivazionali poste a fondamento della scelta operata dall’Amministrazione, il Collegio ritiene opportuno introdurre alcune considerazioni preliminari.
Si osserva che la scelta di apporre un vincolo di natura culturale è connotata, come noto, da un tasso particolarmente elevato di discrezionalità - di natura sia tecnica che amministrativa - ed a ciò consegue che i relativi giudizi espressi in subiecta materia dall’amministrazione preposta possano essere valutati dal giudice su di un piano esclusivamente estrinseco, verificando l’eventuale presenza di errori o travisamenti di fatto, gravi carenze motivazionali (in fatto o in diritto), nonché di figure sintomatiche di eccesso di potere, come l’evidente illogicità e/o la contraddittorietà manifesta e la disparità di trattamento.
Questa impostazione, condivisa in pieno dal Collegio, è stata costantemente sviluppata dalla giurisprudenza, la quale - proprio in materia di vincoli di carattere culturale - ha mostrato particolare prudenza e sostanziale ritrosia nei confronti di valutazioni anche solo potenzialmente capaci di sconfinare nella sfera di merito riservata all’amministrazione (cfr. Consiglio di Stato, Sez. VI, 30 giugno 2011, n. 3894; Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 5455/2009; T.A.R. Napoli , Sez. VIII, 29 agosto 2011, n. 4239).
Fatte queste premesse, è possibile passare al concreto esame della terza censura, con cui la ricorrente denuncia la violazione dell’art. 11 del R.D. n. 1357/1940, secondo cui “L'approvazione dell'elenco delle bellezze individue è data dal Ministro con decreto motivato per ciascuna delle cose indicate nell'elenco stesso. Tale provvedimento deve contenere tutti quei dati che valgono a bene individuare la cosa che si vuole proteggere e deve indicare, altresì, per quanto è possibile, le concrete limitazioni derivanti dal vincolo”.
Secondo la ricorrente, infatti, il provvedimento impugnato sarebbe privo degli elementi richiesti dalla sopra citata disposizione normativa, non recando alcuna indicazione circa l’esatta individuazione, l’ubicazione, la funzione, l’autore e l’importanza a fini di tutela culturale (così rilevante da imporre un vincolo sull’intero areale) dei beni cui si fa riferimento nel provvedimento impugnato, vale a dire “i manufatti”, le “gallerie sotterranee”, il “tunnel di trasporto dei materiali”, i “nastri trasportatori”, i“piani di carico”, le “tramogge”, i “fronti di cava”, “le altre evidenti tracce dell’attività di cava”, presenti all’interno del sito minerario.
Inoltre il provvedimento impugnato sarebbe inficiato da gravi travisamenti in fatto, nella parte in cui afferma che “l’area…in tutte le zone di cava conserva consistenti (vestigia) della necropoli di Cagliari” (mentre secondo la ricorrente l’attività di cava avrebbe da tempo “spianato” le preesistenti colline) e laddove definisce il cd. “Catino” una “pregevole emergenza di archeologia industriale” (essendo questa una valutazione riferibile a ciò che il “Catino” fu un tempo ma non certo al suo stato attuale, che risente della progressiva demolizione delle “gradinate”, degli “imbuti” e delle “gallerie”, che lo caratterizzavano come opera realizzata in base ad antiche tecniche estrattive).
Al fine di esaminare tale articolata censura occorre prima di tutto analizzare preliminarmente il contenuto della motivazione posta a base dell’impugnato provvedimento di vincolo, la quale si desume dall’intero iter procedimentale ed in specie dalla Relazione storica cui il decreto del Direttore generale effettua espresso ed integrale rinvio (doc. 1 di parte ricorrente, di seguito denominata Relazione 1), nonché dalla Relazione storica redatta nel luglio del 2009 (doc. 20 di parte ricorrente, di seguito denominata Relazione 2, allegata all’atto di avvio del procedimento); le due relazioni hanno contenuto molto simile e nel prosieguo si farà riferimento principalmente alla Relazione 1, più dettagliata e comunque allegata all’atto conclusivo del procedimento.
Si osserva, in primo luogo, che l’Amministrazione resistente ha inteso valutare l’importanza storico - culturale del Sito “nel suo insieme”, tanto è vero che sia nel provvedimento impugnato che nell’allegata Relazione 1 si parla sempre di “Complesso minerario industriale di Tuvixeddu”, mentre i frequenti riferimenti operati a singoli beni (mobili e immobili) mirano sempre ad evidenziare - oltre al pregio individuale degli stessi - anche la loro funzione ed importanza storica in seno al Sito riguardato nel suo insieme, ad esempio evidenziando l’utilizzo che ciascuna zona, macchinario, tratto di strada, apparecchiatura, ha storicamente avuto ai fini dello svolgimento dell’attività estrattiva ed in relazione al suo mutamento nel corso del tempo.
Tale “concezione unitaria” del Sito e del suo pregio storico - culturale, che ispira l’intero provvedimento di vincolo, emerge in modo particolarmente chiaro già nella prima parte della Relazione 1, ove si identifica l’intera area interessata (anche mediante rinvio ad una planimetria allegata) e si procede ad una “sintesi preliminare” dell’evoluzione intervenuta nel corso del tempo, osservando che “le attività di cava, svoltesi in tempi diversi e secondo differenti tecniche nelle due aree di Tuvixeddu e Tuvumannu, hanno portato ad una forte azione di modellamento del territorio; a Tuvixeddu, in particolare, i lavori si interrompono a metà degli anni ’50, in seguito ad alcuni anni di coltivazione difficoltosa e non soddisfacente. La cava di Tuvixeddu, dove si trovano anche gli impianti di frantumazione, è stata caratterizzata dall’utilizzo della tecnica ad imbuto, che ha portato alla creazione di una fossa di notevoli dimensioni, nota al giorno d’oggi come “Catino” e dalla realizzazione, tra le due cave, di una strada incassata nella collina, nota oggi come il “Canyon”, al fine di permettere il trasporto tramite autocarri del materiale abbattuto”.
Di seguito la Relazione 1 passa a descrivere analiticamente l’evoluzione cronologica cui è andata incontro l’attività estrattiva, riassumibile nelle seguenti fasi principali:
1) Si individua quale primo dato certo circa l’inizio dell’attività di cava (sul Colle di Tuvixeddu) l’autorizzazione rilasciata il 20 gennaio 1894 da “L’Ingegnere del Distretto” a tale sig. Bernardo Fanni (cfr. doc. 4 bis dell’Avvocatura), avente ad oggetto l’estrazione di pietra calcarea; al riguardo la Relazione rinvia anche ai verbali delle numerose visite ispettive compiute dal Corpo delle Miniere del Ministero dell’Industria e del Commercio (docc. da 1 a 46 prodotti dall’Avvocatura dello Stato, il primo dei quali è datato 16 settembre 1924);
2) Negli anni ’20 del secolo scorso “l’attività di cava comincia a diventare importante a tal punto che si comincia a pensare alla costruzione di una linea di trasporto (linea decauville) per trasportare il calcare dal sito d’estrazione agli impianti di lavorazione; qui il calcare viene opportunamente miscelato con argilla e trasformato in cemento”.
Il Collegio osserva che tale fase evolutiva trova conferma documentale nel primo verbale di sopralluogo del Corpo delle Miniere (cfr. docc. 1 e 2 prodotti dall’Avvocatura), nonché nell’autorizzazione rilasciata in data 22 gennaio 1925 dal Prefetto di Cagliari alla Società Anonima Fabbrica Cementi (doc. 13 bis prodotto dall’Avvocatura dello Stato), nella quale si prevede espressamente la possibilità di “apertura delle vie occorrenti al trasporto del materiale” ed ancora nella nota 20 settembre 1924 (doc. 10 bis prodotto dall’Avvocatura), trasmessa dall’Ingegnere del Distretto al Prefetto di Cagliari, ove si descrive compiutamente il progetto della società, mediante riferimento alle proprietà confinanti del percorso previsto per la linea teleferica di trasporto che doveva collegare il punto di estrazione alle aree destinate alla lavorazione).
3) Nel 1926 “la linea teleferica è terminata e l’attività estrattiva comincia a decollare”, tanto che “per il 1926 si prevede l’estrazione di 60.000 tonnellate di roccia, mentre alla fine del 1926 l’Officina delle Fabbriche riunite cemento e calcare di Bergamo diventa esercente delle cave di Tuvixeddu…nel 1927 (anno in cui la Italcementi subentra nell’autorizzazione all’attività di cava, come si ricava dal doc. 16 bis prodotto dall’Avvocatura: n.d.r.) si estraggono 250 blocchi al giorno di calcare bianco tenero e la produzione annuale è di 281.000 quintale: il materiale veniva trasportato, tramite decauville a traino animale, agli apparecchi di frantumazione e, in seguito, a un livello inferiore dove erano presenti i silos di carico e la stazione di partenza della teleferica, lunga 160 metri, di collegamento tra la cava e la fabbrica di cemento”.
Si confrontino, sul punto, i verbali redatti dal Corpo delle Miniere, datati 23 marzo 1926 e 8 gennaio 1927 (docc. 3 e 4 prodotti dalla difesa erariale).
4) Nel 1928 “la tecnica utilizzata precedentemente viene abbandonata a causa dei rischi comportanti dal brillamento delle mine e a qualche decina di metri dal fronte viene aperto un pozzo, progressivamente ampliato negli anni successivi, per divenire quello che oggi è denominato Catino che, indubbiamente costituisce una pregevole emergenza di archeologia industriale, pienamente caratterizzante e qualificante il sito in questione, in aggiunta alle peculiarità che altri provvedimenti di tutela di altra natura hanno già riconosciuto in altra forma nel passato….“nel fondo di tale sito si aprivano dei fornelli per il caricamento automatico del materiale su vagoncini che, tramite la galleria, raggiungevano i confini della stessa cava, mentre sul lato ovest della cava vengono iniziati i lavori per la costruzione di una nuova galleria e si utilizza un trenino di sei vagoni, trainato da mulo, per trasportare il materiale fino al piazzale di frantumazione, e da qui al cementificio di via S. Avendrace; contemporaneamente è in fase di lavorazione la nota discenderia a doppia sezione, in direzione sud ovest - nord est, ipotizzando nel contempo la sostituzione del traino animale con un trattore a petrolio in quanto la produzione stimata era di 100.000 tonnellate di calcare”….sempre in questi anni il Comune suggerisce un’azione di gradinamento della cava verso nord, in modo tale da regolarizzare i fronti e aumentare il grado di sicurezza”.
Il Collegio evidenzia che tale fase evolutiva trova conferma nei verbali di sopralluogo del Corpo delle Miniere in data 13 giugno 1928, 18 ottobre 1929, 21 gennaio 1930, 14 ottobre 1933 (rispettivamente docc. 5, 6, 7, 8 e 9 prodotti dalla difesa erariale), ove si fa ampio riferimento all’andamento della cava, alla sua struttura ad imbuto, alla presenza di gallerie (alcuni di tali documenti recano addirittura degli schemi grafici che illustrano la struttura della cava); nonché nei docc. 17 bis e 18 bis prodotti dall’Avvocatura dello Stato, in specie il secondo di essi, costituito da una nota del 13 dicembre 1933, con cui l’ingegnere incaricato dal Prefetto riferisce gli esiti di un sopralluogo svolto sul sito, evidenziando, tra l’altro, il notevole pericolo che “viandanti o animali domestici possano, specialmente di notte, cadere entro gli scavi aperti con la coltivazione ad imbuto adottata nella cava”;
5) All’inizio degli anni ’40, avendo la Società Italcementi previsto che “nel periodo dal 1942 al 1946 la cava di Tuvixeddu si sarebbe progressivamente esaurita” la stessa “ottiene…dal Corpo Reale delle Miniere l’autorizzazione a scavare una galleria nel sottosuolo della proprietà per il trasporto del materiale”, ma “a causa dei problemi che presentava il materiale proveniente dalla cava, dovuto alta concentrazione di argilla”, la società propende “per una sospensione dei lavori in sotterranea e la coltivazione del calcare viene effettuata negli “imbuti” dal basso verso l’alto”; inoltre “per sfruttare un banco di calcare adiacente a quello già in fase di coltivazione si inizia a tracciare una nuova galleria di 200 metri e, in sostituzione della teleferica preesistente, si realizza un piano inclinato di cemento armato su pilastri, dotato di nastro trasportatore per il materiale estratto che, una volta abbattuto, viene trasportato dal piazzale di raccolta con autocarri”; di tal che “le dimensioni dei suddetti imbuti di cava, a seguito di numerosi ampliamenti, raggiungono tra il 1948 ed il 1952, un diametro di 50 m. ed una profondità di 20 m., e nella parte inferiore del fronte sono presenti delle tramogge che comunicano con una galleria sotterranea di oltre 700 m., che raggiungeva Tuvumannu e Is Mirrionis”.
Il Collegio osserva che tali aspetti trovano significativa conferma nei verbali di sopralluogo del Corpo delle miniere in data 25 agosto 1942, 4 agosto 1946, 25 novembre 1948, 11 novembre 1949 unito a 20 febbraio 1950, 15 settembre 1952 (rispettivamente docc. 10, 11, 12, 13, 14, 15), che contengono un’analitica descrizione dell’evoluzione intervenuta ed alla cui lettura si rinvia; nonché nel doc. 19 bis prodotto sempre dall’Avvocatura, che consiste in un’autorizzazione rilasciata dal Prefetto alla Italcementi per l’effettuazione di vari interventi sul Sito, tra i quali “l’abbattimento della roccia calcarea” e la creazione di “gallerie di transito e di carico, al di sotto degli imbuti di lavorazione”.
6) Una nuova fase si apre nel 1953, allorché la Italcementi riceve “un importante ordinativo di cemento da parte dell’Ente Flumendosa”, per il quale “decide di iniziare la coltivazione nella zona est di Tuvumannu, partendo da un vecchio fronte di cava situato a 100 m. dal ciglio est della cava; per accedere a questa zona di cava era necessaria una nuova strada che collegasse il primo frantoio al pianoro, passando a poca distanza da due edifici, una scuola e uno “per i senza tetto”, entrambi danneggiati dalla stessa attività di cava, motivo per il quale i lavori vengono sospesi, mentre a Tuvixeddu si procede a cielo aperto ed il materiale, una volta abbattuto, continua ad essere trasportato dal piazzale di raccolta con autocarri”.
Il Collegio osserva che tali dati di fatto trovano significativi elementi di conferma nei docc. 17 e 18 prodotti dall’Avvocatura (verbali di sopralluogo del febbraio e del maggio 1953 del Corpo delle Miniere, ove si evidenzia che in questa fase l’attività di Tuvumannu è temporaneamente sospesa per i descritti problemi di collegamento), nonché nel doc. 27 bis della stessa difesa erariale, che consiste in una nota datata 26 agosto 1954, inviata da tale sig. Dino Doren al Questore di Cagliari, con cui si segnala il pericolo costituto dall’attività di brillamento delle mine, che ha minacciato anche il “casamento scolastico” presente in zona.
7) A partire “Dall’anno 1954 all’anno 1955 a Tuvixeddu la cava si estende in direzione Nord - Sud, arrivando fino a 250 metri dal limite sud, mentre il lato ovest è pressoché esaurito; la cava assume così una forma a “ferro di cavallo, con fronte orientato a Nord - Ovest, ossia in direzione Is Mirrionis - San Michele…i lavori proseguono con i metodi consolidati ancora a Tuvumannu, dove è presente la cava a ferro di cavallo con due fronti di due gradini di 6 e 4 metri di altezza, mentre nel gradino superiore si trovano i vagoncini della decauville per il trasporto del materiale, in quello è inferiore è sistemato l’impianto di frantumazione e classificazione nel quale il materiale viene immesso immediatamente dal gradino sovrastante, tramite uno scivolo che termina con una tramoggia. In quel periodo si concentrano gli sforzi per la realizzazione della strada in trincea, il cd. Canyon, che collegasse il cementificio con la cava di Is Mirrionis. Il tracciato di tale strada, ancora oggi ben visibile, è costretto ad un andamento curvilineo a causa della presenza di una zona militare, con un fronte alto circa 30 metri e largo 20, con una profondità che variava tra 10 e 30 metri…“i lavori di realizzazione del Canyon terminano nel 1960 e lo stesso viene utilizzato dagli autocarri per il trasporto del materiale tra la cava situata a Tuvumannu e gli impianti di frantumazione presenti a Tuvixeddu, dove i lavori sono sospesi a causa delle caratteristiche poco adeguate del calcare della cava, che comunque era prossimo all’esaurimento”.
Il Collegio evidenzia che tale fase evolutiva trova conferma nei docc. da 19 a 30 e nei docc. da 29 bis a 32 bis prodotti dalla difesa erariale (il primo gruppo è costituito dai numerosi verbali del Corpo delle Miniere nel periodo di riferimento, i secondi sono delle note di segnalazione relative ai problemi determinati dell’attività di brillamento delle mine proprio nella direzione di Tuvumannu).
8) Inoltre nell’anno 1958 “i lavori a Tuvixeddu sono ancora interrotti e degli scavi rimane una fossa del diametro di circa 200 metri, testimonianza della tecnica ad imbuto utilizzata fino a quel momento; presso l’ingresso era presente una galleria di circa 15 metri che portava ad un deposito per esplosivi”.
Il Collegio osserva che tale dato di fatto trova puntuale conferma specifica nei doc. 31 e 33 bis prodotti dalla difesa erariale, il primo costituito da un verbale di sopralluogo svolto Corpo delle Miniere ed il secondo da una nota in data 15 gennaio 1960, indirizzata dalla Italcementi al Corpo delle Miniere, con la quale per l’appunto si comunica l’interruzione dell’attività di cava a Tuvixeddu.
Da quanto esposto emerge, quindi, in primo luogo, che il decreto di vincolo si fonda su elementi di fatto assolutamente oggettivi e verificabili, costituiti dai numerosi documenti amministrativi (ormai divenuti essi stessi di evidente interesse storico) presenti agli atti del procedimento ed ai quali si è fatto specifico riferimento nelle singole parti della precedente trattazione.
La correttezza dell’impianto motivazionale, sotto lo specifico profilo degli elementi di fatto posti a base della decisione, trova poi ulteriore riscontro nella copiosa documentazione fotografica prodotta in giudizio dalla difesa erariale: si tratta, in particolare, di n. 54 foto relative agli “interni del cantiere minierario” e di n. 83 foto riguardante le “parti esterne dello stesso”, le quali documentano - con vivida ed indiscutibile chiarezza - l’attuale esistenza e la “consistenza materiale” delle attrezzature minerarie presenti nel Sito, nonché la sua conformazione strutturale dello stesso.
Né può condividersi il rilievo opposto nel corso del giudizio dalla difesa di parte ricorrente, secondo cui la documentazione fotografica da ultimo citata non assumerebbe rilievo ai fini della decisione, in quanto “postuma” rispetto alla conclusione del procedimento; difatti l’Avvocatura erariale l’ha prodotta in giudizio proprio al fine di smentire la censura di travisamento dei fatti dedotta dalla ricorrente, sulla quale, peraltro, fin dall’inizio gravava l’onere di dimostrare che la documentazione storico - amministrativa presente agli atti del procedimento fosse irrilevante o imprecisa o non veritiera; viceversa parte ricorrente si è limitata a contestare - in modo, peraltro, assai generico - gli elementi di fatto posti a base del vincolo.
Da quanto esposto emerge, inoltre, l’infondatezza dell’ulteriore profilo di doglianza oggetto del terzo motivo di ricorso, quello relativo ad un’asserita assenza di indicazioni precise circa l’individuazione, l’ubicazione, la funzione, l’autore dei beni cui si fa riferimento nel provvedimento impugnato.
Già si è evidenziato che la Relazione 1 contiene una chiara descrizione dei beni mobili vincolati, quanto meno per categorie funzionali (gallerie, tramogge, decauville, scivoli, etc.) e per ubicazione di massima (i beni mobili sono quasi tutti individuati all’interno delle gallerie, mentre le parti di natura immobile, cioè il Catino ed il Canyon, hanno consistenza ed ubicazione ben note), nonché della loro funzione e persino del loro autore, posto che l’esposizione storica operata dall’Amministrazione individua puntualmente i soggetti che nel corso del tempo hanno gestito la cava (e come si è visto tali assunti hanno trovato puntuale conferma in fatto nella documentazione procedimentale e nel materiale fotografico prodotto in giudizio dall’Avvocatura).
Ma il dato più rilevante è ancora una volta costituito dal fatto che l’Amministrazione ha inteso valutare l’importanza storico - culturale del Sito “nel suo insieme”, considerandolo un vero e proprio “Complesso minerario unitario”, attraverso una descrizione storica dell’attività estrattiva che evidenzia i forti collegamenti storici e funzionali tra i colli e le loro adiacenze, in uno con i singoli beni presenti in loco; difatti la tesi dell’Amministrazione è che l’interesse storico del Sito sia costituito proprio dalla sua evoluzione unitaria e dalla sua originalità legata al forte legame con l’adiacente tessuto urbano e con i reperti archeologici.
In tale contesto motivazionale, di per sé non sindacabile perché adeguatamente illustrato ed esente da vizi logici evidenti, non assume allora alcun peso il fatto che non vi sia stata, ad esempio, una catalogazione precisa dei singoli beni presenti nel Sito, perché il bene culturale protetto è, in definitiva, proprio il Sito nel suo insieme (“Complesso minerario di Tuvixeddu e Tuvumannu”), individuato dalla cartografia che delimita il perimetro complessivo dell’area vincolata.
Così come privo di pregio è l’ulteriore profilo di doglianza oggetto nel terzo motivo, laddove la ricorrente rinviene uno specifico travisamento dei fatti nell’affermazione secondo cui “l’area…in tutte le zone di cava conserva consistenti (vestigia) della necropoli di Cagliari” (mentre secondo la ricorrente l’attività di cava avrebbe da tempo “spianato” le preesistenti colline) e nell’altra affermazione secondo cui il cd. Catino sarebbe una “pregevole emergenza di archeologia industriale” (mentre secondo la ricorrente sarebbe questa una valutazione riferibile a ciò che il “catino” fu un tempo ma non certo al suo stato attuale, che risentirebbe della progressiva demolizione delle “gradinate”, degli “imbuti” e delle “gallerie”, che lo caratterizzavano come opera realizzata in base ad antiche tecniche estrattive).
Quanto al primo aspetto è agevole osservare che l’esistenza di vestigia fenicio - puniche nell’area di Tuvixeddu - Tuvumannu, oltre ad essere ormai un fatto notorio, è dimostrata per tabulas dall’esistenza di un vincolo archeologico da tempo esistente su parte del Sito, mentre ovviamente non può costituire motivo di illegittimità il fatto che simili vestigia non siano presenti nell’intera area di cava, restando comunque obiettivamente rilevante il fatto che momenti di interferenza tra i due tipi di reperti esistono sul alcune parti dell’area e trovano, dato, questo, che trova conferma in elementi documentali precisi, quali il decreto prefettizio in data 22 gennaio 1925 (doc. 13 bis), ove si precisa, all’ultimo capoverso, che è “fatto obbligo alla predetta Società (la Italcementi: n.d.r.) di denunciare immediatamente e consegnare all’Autorità competente, le scoperte, anche fortuite, che eventualmente fossero fatte nella zona libera, essendo la medesima ugualmente soggetta al vincolo generale imposto dall’art. 18 della legge 20 giugno 1909, n. 364”e,soprattutto, il verbale di sopralluogo svolto in data 8 gennaio 1927 (doc. 4 prodotto dall’Avvocatura dello Stato), ove si afferma che “la cava è ubicata in corrispondenza ad una vera necropoli nascosta in una breve crosta di terreno vegetale”.
Né, ovviamente, assume rilievo in senso opposto il fatto che importanti porzioni delle antiche vestigia siano state distrutte proprio dall’attività di cava, in quanto il vincolo di cui oggi si discute non è di natura archeologica, bensì storico - culturale, ragion per cui le interconnessioni fra l’attività estrattiva e le risultanze archeologiche ben possono assumere di per sé, secondo una valutazione rimessa esclusivamente all’Amministrazione, rilevante importanza sotto il profilo della memoria storica e dell’evoluzione nel tempo del bene culturale.
Quanto, poi, alla contestata valutazione circa il pregio culturale del cd. Catino, quale “pregevole emergenza di archeologia industriale”, la stessa non appare inficiata dal fatto che l’area in questione ha subito nel tempo dei mutamenti, essendo incontestato che la forma essenziale e complessiva dello stesso Catino è comunque rimasta nella sostanza quella originale (seppur in parte modificata dalla progressiva demolizione delle “gradinate”, degli “imbuti” e delle “gallerie”, cui fa riferimento la ricorrente) e che lo stesso è storicamente e funzionalmente legato alle altre strutture minerarie presenti, con ciò che consegue in ordine alla sua possibile rilevanza ai fini della valutazione storico - culturale rimessa alla valutazione discrezionale dell’Amministrazione.
Quanto, infine, all’ultimo profilo (soltanto) accennato nella terza censura - quello dell’assenza di valutazioni sufficientemente motivate in ordine all’importanza storico - culturale dei beni vincolati, lo stesso sarà esaminato in relazione alla quarta censura, che di esso si occupa specificamente.
IV. Con il quarto motivo la ricorrente deduce la violazione dell’art. 12 del d.lgvo n. 42/2004, nella parte in cui tale norma prescrive che l’atto di avvio del procedimento di “verifica dell’interesse culturale” sia corredato “dai relativi dati conoscitivi” e nella parte in cui esige che il provvedimento conclusivo sia adottato “sulla base di indirizzi di carattere generale stabiliti dal Ministro…al fine di assicurare uniformità di valutazione”.
La violazione di legge emergerebbe sotto due distinti profili.
In primo luogo sia l’atto di avvio che il decreto conclusivo del procedimento non sarebbero supportati dai necessari “dati conoscitivi”, per il loro contenuto generico e riferito ad elementi di fatto non adeguatamente accertati.
Per disattendere detto profilo di doglianza è sufficiente richiamare quanto già esposto in relazione al terzo motivo di gravame, ribadendo che il provvedimento impugnato si fonda su elementi di fatto sufficientemente oggettivi e chiari (vedi supra); vi è qui da aggiungere soltanto che la stessa Relazione 2, datata luglio 2009 ed allegata all’atto di avvio del procedimento, contiene un’esposizione alquanto analitica (seppur non ampia come quella inserita nella Relazione 1, allegata al provvedimento finale) degli elementi di valutazione in fatto e in diritto, certamente sufficiente in relazione alla fase procedimentale cui si ascrive (cfr., al riguardo, T.A.R. Sardegna, Sez. II, 19 febbraio 2010, n. 203, secondo cui “L'atto di avvio del procedimento per la dichiarazione dell'interesse culturale di un bene non deve contenere lo stesso impianto motivazionale del provvedimento finale, rivelandosi sufficiente l'indicazione, in termini adeguatamente dettagliati, delle ragioni che hanno indotto l'amministrazione all'avvio del procedimento di riconoscimento del notevole interesse storico-artistico del bene”).
In secondo luogo la ricorrente sostiene che il Direttore generale avrebbe violato gli “indirizzi di carattere generale” concretamente dettati dal Ministero con la Circolare 3 marzo 2009, prot. n. 5085, non avendo fondato le proprie valutazioni su quel “giudizio storico - critico” cui fa riferimento la Circolare ministeriale, che lo ricollega alla “collocazione cronologica e storica” e “storico - territoriale” del bene, alla “definizione della sua attuale consistenza in termini di materiali e tecniche descrittive” (anche in rapporto al suo “stato di conservazione”), alla ricostruzione del “contesto storico - culturale” di riferimento, al “confronto con i beni architettonici simili e ad esso riferibili per contesto culturale”, all’inquadramento del bene in questione “nell’ambito degli studi e delle conoscenze di riferimento”, alla “comprensione filologica delle vicende e delle trasformazioni subite” ed all’“inquadramento nell’ambito degli studi e della letteratura storico - artistica e architettonica”, nonché, infine, al “ripercorrimento critico dei punti precedenti e valutazione complessiva finale…in forma più o meno estesa e articolata a seconda della natura e consistenza del bene stesso, quale atto conclusivo dell’iter metodologico di comprensione del bene contraddistinto dalle fasi descritte”.
Quanto alle asserite lacune relative alla ricostruzione in fatto della vicenda - “descrizione della consistenza materiale del bene vincolato e sua precisa individuazione” - le stesse, come già più volte osservato, sono smentite dalle emergenze procedimentali e sul punto non si può far altro che richiamare quanto già esposto in relazione al terzo motivo di gravame, di cui la censura ora in esame costituisce, sotto questo specifico aspetto, ulteriore ripetizione.
Restano, invece, da esaminare i profili di doglianza legati agli aspetti propriamente valutativi del contestato giudizio di rilevanza storico - culturale, che come detto la ricorrente ritiene carente in relazione a molti dei profili indicati dalla Circolare ministeriale 3 marzo 2009, prot. n. 5085.
Neppure sotto questo aspetto la doglianza merita di essere condivisa.
Prima di tutto si osserva, in termini generali, che i criteri indicati dalla Circolare ministeriale n. 5085/2009 (ai fini della verifica dell’interesse culturale di un determinato bene) non possono essere intesi in senso rigoroso e letterale e ciò in considerazione della natura stessa del giudizio di rilevanza culturale, tipicamente discrezionale e influenzato dalla peculiarità dei singoli casi concreti. Di ciò si trova conferma nella stessa Circolare, ove si legge che la formalizzazione dei criteri di valutazione “appare operazione complessa, dato che l’azione amministrativa si sostanzia in un giudizio tecnico - discrezionale formulabile non sulla base di scienze cosiddette esatte, ma a fronte di un contesto culturale di natura storico - filosofica. Il giudizio storico - critico scaturisce infatti dalla collocazione cronologica e storica del bene, dalla sua definizione materiale e dal suo inquadramento nell’ambito degli studi e delle conoscenze di riferimento, nonché nel suo contesto storico - territoriale per sua natura in continua evoluzione”. Tanto è vero che quando poi passa all’elencazione puntuale dei criteri la Circolare non prevede affatto che gli stessi siano tutti contestualmente richiamati nei singoli giudizi di pregio culturale.
Allo stesso modo è significativa la parte conclusiva della Circolare, ove il Direttore generale raccomanda ai dirigenti “di non limitarsi, come spesso si riscontra nelle relazioni storico - artistiche….ad elencare le caratteristiche morfologiche di un determinato bene, sovente riferibili da chiunque lo osservi, bensì di esplicitare lo specifico interesse storico - artistico - architettonico” dello stesso”: ciò dimostra che il principale intento del Ministero era quello di porre una freno alla diffusa prassi di fondare i provvedimenti di vincolo su motivazioni meramente descrittive ed apodittiche, senza che però ciò debba necessariamente comportare l’utilizzo rigoroso e tassativo di tutti i parametri in precedenza elencati.
Tornando all’analisi del provvedimento impugnato, lo stesso presenta comunque una motivazione particolarmente attenta ed articolata anche sotto il profilo valutativo, che certamente supera il vaglio imposto dalla Circolare n. 5085/2009.
Cominciando dalla Relazione 2 (datata luglio 2009 ed allegata all’atto di avvio del procedimento), all’esito di un’articolata descrizione in ordine all’evoluzione storica della cava, la stessa si conclude con i seguenti rilievi valutativi: “Attualmente gli impianti del complesso minerario risultano abbandonati ma nel sito sono presenti numerosi macchinari all’interno delle stesse gallerie ancora ispezionabili, che confermano la grande importanza, sia storica che culturale e sociale, che ha rivestito l’impianto in oggetto. L’importanza del complesso è, inoltre, dovuta alle espansioni residenziali del dopoguerra, che l’hanno inglobato rendendolo più un parco minerario all’interno della città che un complesso di archeologia industriale”, per cui “trattasi di un pregevole complesso minerario impiantato alla fine dell’Ottocento ed attivo per quasi un secolo in ambito urbano, comprendente manufatti, gallerie sotterranee, tunnel di trasporto dei materiali, nastri trasportatori, tramogge, piani di carico, fronti di cava ed altri evidenti tracce dell’attività estrattiva, che costituiscono un unicum di eccezionale valore culturale”.
Tali valutazioni sono poi ampiamente sviluppate nella Relazione 1, cui espressamente si riferisce il decreto di vincolo, nella quale si afferma, tra l’altro, che: “tanto il Catino quanto il Canyon caratterizzano in modo significativo ed univoco l’area di Tuvixeddu…il Catino costituisce una pregevole emergenza di archeologia industriale, pienamente caratterizzante e qualificante il sito in questione, in aggiunta alle peculiarità che altri provvedimenti di tutela di altra natura hanno già riconosciuto in altra forma nel passato…”; si ribadisce che “attualmente gli impianti del complesso minerario risultano abbandonati ma nel sito sono presenti numerosi macchinari all’interno delle stesse gallerie ancora ispezionabili, che confermano la grande importanza, sia storica che culturale e sociale, che ha rivestito l’impianto in oggetto. L’importanza del complesso è, inoltre, dovuta alle espansioni residenziali del dopoguerra, che l’hanno inglobato rendendolo più un parco minerario all’interno della città che un complesso di archeologia industriale”; infine si osserva che l’intero complesso “presenta caratteristiche di unicità e di valenza culturale di deciso rilievo nel panorama cagliaritano” e che “il tutto costituisce un unicum di fondamentale importanza per la città di Cagliari, perché rappresenta il segno tangibile di un’attività mineraria dell’uomo, oggi per lo più scomparsa, impiantatosi in un ambito già di per sé denso di storia e di testimonianze del passato e con esso pienamente integratosi”.
Di particolare interesse è poi la parte finale della Relazione 1 (pag. 6), laddove - dopo aver riferito l’esito del sopralluogo svoltosi in data 8 giugno 2010 con la partecipazione dei rappresentanti degli enti statali, regionali e comunali coinvolti, nonché del legale rappresentante di Coimpresa - si descrive l’andamento del cd. Canyon, evidenziando l’imponenza delle relative mura di calcare e rilevando che lo stesso consente dapprima di accedere ad un “ampio pianoro, dal quale è possibile ammirare uno splendido scenario contraddistinto dalla varietà del paesaggio sia urbano che degli Stagni di S. Gilla, fino ai moti di Capoterra”, per poi condurre “nei pressi dei fabbricati esterni e destinati alla lavorazione e trasporto dei materiali estratti dalla cava, attraverso un arco “in cis” che sottopassa l’ingresso al Parco Archeologico di Tuvixeddu della via Falzarego”.
Quanto, infine, all’area propriamente industriale, si evidenzia “l’importanza architettonica del fabbricato con volta a botte, destinato…a sede museale”, nonché “l’integrità dell’area mineraria del Catino, contornato da costruzioni che comunque non precludono la percezione né del paesaggio, né delle visuali panoramiche”.
Questa lettura “integrata” delle due relazioni storiche rende pienamente comprensibile il percorso logico seguito dall’Amministrazione ai fini dell’imposizione del vincolo.
La stessa ha ritenuto che l’area presenti, nel suo complesso, una importanza storico - culturale notevole per la città di Cagliari, non solo e non tanto in relazione alle singole emergenze minerarie che contiene, bensì in relazione alla sua storia (fortemente connessa con quella della città), alla sua struttura complessiva ed alla particolarissima collocazione, per un verso direttamente inserita nell’ambito del contesto urbano e, per altro verso, adiacente ed in qualche misura sovrapposta a quella dell’adiacente area archeologica.
Si tratta - le relazioni lo evidenziano più volte - di un vero e proprio unicum, cioè di un sito sostanzialmente irripetibile, come tale anche difficilmente raffrontabile con altri insediamenti di carattere esclusivamente minerario, in quanto l’attività di cava (può sembrare un paradosso ma è così) è stata ad un tempo la causa di danni rilevanti ma anche (almeno in parte) la fonte della scoperta di importanti vestigia archeologiche di epoca fenicio - punica, con le quali si trova a strettissimo contatto, il tutto in un ambito paesaggistico e culturale di straordinario interesse.
In questo contesto complessivo - che l’Amministrazione ritiene (a torto o a ragione ma comunque sulla base di elementi di fatto oggettivi e documentati) oggettivamente importante - spiccano le due strutture di maggior rilievo dimensionale e funzionale, vale a dire il cd. Catino ed il cd. Canyon. Il primo è giudicato dall’Amministrazione “una pregevole emergenza di archeologia industriale, pienamente caratterizzante e qualificante il sito in questione”, in relazione alle sue dimensioni ed alla particolare tecnica estrattiva (cd. “a imbuto”) dalla quale ha preso origine; il secondo (il Canyon), del quale l’Amministrazione evidenzia con particolare analiticità, non solo l’oggettiva rilevanza “mineraria”, ma anche la funzione “culturale” di vera e propria arteria di collegamento e di movimento all’interno dell’intera area tutelata, in ragione della sua posizione privilegiata e del suo diretto collegamento con i punti attualmente di maggior interesse culturale, quali l’area archeologica, quella propriamente mineraria (ove si trovano le gallerie contenenti i binari, le tramogge e gli altri oggetti più volte citati nelle relazioni) e la zona dove insiste un edificio storico che in futuro dovrà essere adibito ad una funzione museale.
Ecco perché la valutazione operata dall’Amministrazione, peraltro di per sé insindacabile nei suoi contenuti intrinseci, deve essere riguardata - non solo in relazione ai singoli aspetti specifici (ad es. la dimostrazione del valore storico e culturale di ciascuno dei beni contenuti nelle gallerie e nel sito minerario in generale), come vorrebbe la ricorrente - ma anche nell’ottica del Sito nel suo complesso, per la sua straordinaria importanza storica e culturale, legata alle vicende della città ed alla particolare ubicazione nel tessuto urbano.
Così ragionando, infine, il giudizio operato dall’Amministrazione appare anche formalmente rispettoso dei criteri valutativi indicati (come detto in modo non tassativo e rigoroso) dalla Circolare ministeriale n. 5085/2009, atteso che:
- la collocazione cronologica e storica” e “storico - territoriale” del bene è stata ampiamente valutata, come si è avuto modo di osservare in precedenza;
- stesso discorso vale per la ricostruzione del “contesto storico - culturale” di riferimento, per cui anche su questo aspetto non è necessario soffermarsi ulteriormente;
- riguardo al “confronto con i beni architettonici simili e ad esso riferibili per contesto culturale”, la tesi dell’Amministrazione è chiara ed oggettivamente esente da vizi logici di carattere estrinseco: il Sito in esame rappresenta un vero e proprio unicum, sotto molteplici e rilevanti profili, per cui un confronto non è neppure ipotizzabile e ciò conferma, sempre secondo l’Amministrazione, l’inestimabile pregio storico e culturale dello stesso;
- l’inquadramento del bene stesso “nell’ambito degli studi e delle conoscenze di riferimento” è stato svolto in modo particolarmente meticoloso, atteso che - come già si è avuto modo di evidenziare, con specifico riferimento al terzo motivo di ricorso (vedi supra) - entrambe le relazioni storiche presenti in atti si basano su di una copiosa documentazione storico - amministrativa;
- quanto, infine, all’ipotizzata lacuna relativa all’“inquadramento nell’ambito degli studi e della letteratura storico - artistica e architettonica”, questo aspetto non assume concreto rilievo, per due evidenti ragioni: la prima è che - come già evidenziato - i criteri indicati dalla Circolare n. 5085/2009 non possono essere intesi in modo formalistico e rigoroso, costituendo gli stessi esclusivamente un “riferimento di massima” cui le singole direzioni regionali devono attenersi per scongiurare il rischio di motivazioni apodittiche e meramente descrittive; - la seconda è che nello specifico caso in esame, considerata la peculiare natura del bene culturale in oggetto (cioè un sito di carattere minerario), l’aspetto artistico - architettonico assume, per ovvi motivi, importanza marginale, a vantaggio di una valutazione propriamente storico - documentale, che l’Amministrazione ha effettuato con notevole attenzione;
- quanto, infine, al “ripercorrimento critico dei punti precedenti e valutazione complessiva finale”, anch’esso è ben presente nelle parti finali e di collegamento delle due relazioni ed è stato dal Collegio già esaminato ed evidenziato nel corso della trattazione.
Il motivo in esame va, quindi, respinto.
V. Con la quinta censura la ricorrente si sofferma sulla Relazione storica elaborata dall’Amministrazione nel luglio 2009 (docc. 21 e 22 di parte ricorrente), nonché sulla documentazione presente agli atti del procedimento amministrativo (in specie i numerosi verbali di visita del Corpo delle Miniere alle operazioni di “sbancamento del colle Tuvixeddu” e “brillamento delle mine” con cui il Colle è stato sostanzialmente stravolto per consentire l’attività estrattiva), osservando che dal relativo confronto emergerebbe, per un verso, il totale disinteresse con cui la Soprintendenza ha per decenni assistito alla sostanziale “demolizione” del Colle e, per altro verso, l’apoditticità delle valutazioni contenute nella stessa Relazione.
Il motivo è infondato.
In primo luogo il Collegio ritiene che il pregresso “disinteresse” dimostrato dal Ministero per l’area di Tuvixeddu - Tuvumannu non rappresenti un autonomo motivo di illegittimità e neppure un sintomo di contraddittorietà dell’agire amministrativo, essendo l’Amministrazione viceversa tenuta a sanare l’inerzia passata, mediante l’adozione dei provvedimenti necessari alla tutela di un bene che ha ritenuto tuttora rilevante a fini storico - culturali; sul punto si richiama espressamente un brano della sentenza del Consiglio di Stato n. 1366/2011 (vedi supra), che di tale area si è occupata sotto il profilo paesaggistico, ove si afferma che “per consolidata giurisprudenza la situazione materiale di compromissione della bellezza naturale che sia intervenuta ad opera di preesistenti realizzazioni, anziché impedire, maggiormente richiede che nuove costruzioni non deturpino ulteriormente l’ambito protetto - cfr. Cons. Stato, Sez. VI, 13 febbraio 1976, n. 87; 11 giugno 1990, n. 600; 25 agosto 1995, n. 820; II, 17 giugno 1998, n. 53: non è dunque contraddittoria con l’imposizione del vincolo la circostanza che, in una parte della perimetrazione, insistano di fatto realizzazioni che a loro tempo abbiano contrastato i valori che per il futuro con il PPR si intende proteggere”.
Inoltre si osserva che la pretesa apoditticità delle valutazioni contenute nella Relazione storica è smentita dal suo contenuto, il quale - come già si è osservato in relazione al terzo motivo (per gli aspetti in fatto) ed al quarto motivo (per quelli valutativi) - è ampiamente esaustivo; infine si evidenzia che la ricorrente cita prevalentemente la Relazione 2 (datata luglio 2009 ed allegata all’atto di avvio del procedimento), mentre le valutazioni più articolate sono contenute nella Relazione 1, che accompagna il decreto conclusivo ed alla quale si deve fare principalmente riferimento.
VI. Con la sesta censura la ricorrente sostiene che la decisione di sottoporre a vincolo storico - artistico l’intero areale di Tuvixeddu - Tuvumannu sarebbe sproporzionata in relazione alle effettive esigenze di tutela del Sito, considerato che lo stesso già risulta protetto, sotto il correlato profilo paesaggistico, dal vincolo apposto in data 16 ottobre 1997, per cui le eventuali esigenze di tutela “residue” avrebbero potuto essere perseguite sottoponendo a vincolo culturale le sole strutture minerarie propriamente dette (nastri trasportatori, tramogge, gallerie, piani di carico, etc.), non già introducendo un nuovo vincolo indistinto su di un’area estesissima di 12 ettari.
Il motivo non merita accoglimento.
Quanto alla richiamata preesistenza di un vincolo paesaggistico sulla stessa area, la stessa conferma soltanto la particolare rilevanza della zona in questione, ma non esclude affatto l’autonoma funzione del nuovo vincolo di natura culturale, che si basa su presupposti ed esigenze di tutela differenti, tanto è vero che, tanto per fare un esempio, l’eventuale rilascio di un nulla osta comporterebbe valutazioni diverse rispetto a quelle che in passato hanno consentito deroghe al vincolo paesaggistico citato dalla stessa ricorrente. Del resto la possibilità di una coesistenza di più vincoli sulla medesima area, comunque ben nota, trova autorevole conferma nella più volte richiamata sentenza del Consiglio di Stato n. 1366/2011, la quale ha sancito la “sopravvivenza” di un vincolo paesaggistico che va ad aggiungersi a quello, avente medesima natura e funzione, introdotto nel 1997, il che a maggior ragione conferma la possibilità che sulla stessa area venga a sovrapporsi ulteriormente un vincolo questa volta di natura diversa, come quello culturale oggetto del presente giudizio (si legge, fra l’altro, nella stessa sentenza, che un vincolo afferente alla dimensione paesaggistica del patrimonio culturale…presuppone una valutazione specifica, diversa da quella alla base di un vincolo di bene culturale).
Riguardo, poi, all’ulteriore affermazione della ricorrente secondo cui sarebbe stato sufficiente limitare il nuovo vincolo “minerario” ai soli beni specificamente connessi all’attività estrattiva, è agevole osservare che la stessa - oltre ad investire un profilo di merito che già sul piano astratto è riservato all’Amministrazione - contrasta con l’impostazione in concreto utilizzata da quest’ultima, la quale ha riconosciuto un interesse storico - culturale al Complesso nel suo insieme.
E ciò esclude anche ogni possibile violazione del principio di proporzionalità, in quanto l’articolata e non certamente illogica esposizione delle ragioni poste a base dell’impugnato decreto di vincolo costituisce un valido supporto motivazionale anche in relazione a questo specifico aspetto (si richiamano, al riguardo, tutte i rilievi già svolte in relazione al terzo e quarto motivo, nonché le considerazioni che saranno sviluppate fra breve in sede di esame dell’ottava censura).
VII. Il settimo motivo si compone di due distinte doglianze.
In primo luogo la ricorrente contesta la possibilità di ricondurre l’area oggetto dell’impugnato provvedimento di vincolo al concetto di “sito minerario di interesse storico e antropologico”, cui fa riferimento il decreto di vincolo e lo stesso d.lgs. n. 42/2004 all’art. 10, comma 4, lett. h), in quanto detta area è interessata da un’attività di cava mentre la citata disposizione normativa sarebbe applicabile alle sole strutture minerarie.
La doglianza è priva di pregio.
È sufficiente osservare, al riguardo, che la disciplina normativa delle cave è, in generale, sostanzialmente la stessa delle miniere e, soprattutto, che anche una cava, al pari di una miniera, ben può assumere rilievo quale testimonianza storica ed antropologica, in relazione ai rapporti con la comunità che intorno alla stessa si è sviluppata. Del resto è ormai consolidata una moderna concezione di bene culturale, in base alla quale può essere tale qualunque emergenza significativa sotto il profilo storico/culturale/antropologico, persino una zona priva di valore artistico o estetico, laddove l’Amministrazione intenda valorizzare, sulla base di elementi di fatto oggettivi, la sua portata fortemente caratterizzante in relazione ad aspetti quali l’intenso rapporto con il territorio ed il suo legame con l’evoluzione storica dello stesso. Del resto chiunque intendesse acquisire un quadro dei particolarissimi avvenimenti storici che hanno portato la zona di Cagliari di Tuvixeddu e Tuvumannu alla sua attuale configurazione (sia egli un cittadino o un semplice turista) non potrebbe ovviamente prescindere dalla storia della cava, che sulla conformazione (culturale e paesaggistica) di quell’area ha profondamente interagito e della quale costituiscono vivide testimonianze le proprio le emergenze che l’Amministrazione resistente ha inteso tutelare.
Sostiene, in secondo luogo, la ricorrente che l’area oggetto di vincolo non sarebbe riconducibile alla categoria normativa dei “beni culturali”, giacché quest’ultima comprenderebbe soltanto “edifici o complessi di opere edili” e non anche “singoli oggetti utilizzati per l’attività estrattiva” e/o “mere caratteristiche del terreno” come i “buchi per terra” presenti nel Sito ora in esame.
Anche questa censura è infondata.
Difatti la tesi della ricorrente sconta il “vizio di fondo” costituito dal voler necessariamente ricondurre il giudizio culturale agli specifici manufatti a suo tempo utilizzati per l’attività estrattiva, mentre nel caso di specie la rilevanza culturale del “Complesso minerario nel suo insieme” è stata ricondotta al complessivo valore storico – culturale dell’intero Sito, plasticamente evidenziato da emergenze quali il Catino, il Canyon, le gallerie ed i numerosi manufatti presenti al suo interno. Né, d’altra parte, alcuna particolare disposizione normativa impone di limitare la nozione normativa di “sito minerario di interesse storico e antropologico” ai soli “edifici o complessi di opere edili”, come vorrebbe la ricorrente, ed anzi proprio la nozione normativa di bene culturale - minerario (ove si parla letteralmente di “sito”) ben si presta ad essere utilizzata nel caso di Tuvixeddu - Tuvumannu.
Pertanto il motivo in esame va respinto.
VIII. Con l’ottava censura la ricorrente afferma che la scelta di imporre il nuovo vincolo minerario sarebbe inficiata da illogicità e contradditorietà, per avere la stessa Amministrazione procedente a suo tempo partecipato, senza sollevare particolari obiezioni, all’articolato procedimento amministrativo con cui l’intervento edilizio di interesse di Coimpresa è stato regolarmente autorizzato.
Il motivo è infondato.
Si osserva, in primo luogo, che - a differenza di quanto sostiene parte ricorrente - la Soprintendenza non ha materialmente sottoscritto gli accordi di programma in base ai quali l’intervento in esame è stato autorizzato, pur avendo effettivamente partecipato ad alcune conferenze di servizi prodromiche ed esercitato poteri di controllo su singoli aspetti della complessa procedura urbanistica e paesaggistica.
Inoltre non va trascurata la circostanza, richiamata dalla difesa erariale nella propria memoria difensiva del 28 gennaio 2011, che molte delle opere previste negli accordi di programma del 2002 non sono state ad oggi completate e ciò ulteriormente giustifica un intervento di tutela che l’Amministrazione statale basa su di una disposizione normativa - il decreto legislativo n. 42/2004 – che ha innovativamente inserito i “siti minerari” fra le categorie di beni per i quali è possibile procedere ad una valutazione di notevole interesse culturale.
Ma, soprattutto, è dirimente la circostanza che l’Amministrazione, pur in presenza di atti che in precedenza hanno radicato interessi privati all’utilizzazione del territorio, resta comunque titolare del potere - dovere di adottare i provvedimenti necessari ad una piena tutela dei beni affidati alle sue cure (cfr., ex multis, Consiglio Stato, Sez. VI, 8 febbraio 2000, n. 677; nella stessa direzione si pone la già più volte richiamata sentenza del Consiglio di Stato n. 1366/2011, riferita allo stesso Sito ora in esame, la quale ha confermato la legittimità di un vincolo paesaggistico introdotto dopo che per molti anni le diverse amministrazioni coinvolte avevano avvallato la realizzazione dell’intervento edilizio proposto da Coimpresa).
Del resto il punto di equilibrio tra le aspettative privatistiche formatesi in relazione ai pregressi provvedimenti di contenuto favorevole ed il persistente interesse pubblico ad una piena tutela dei beni culturali e paesaggistici va ricercato sotto profili diversi da quelli invocati dalla ricorrente.
In primo luogo l’amministrazione che introduce il nuovo vincolo è tenuta ad illustrare analiticamente, in sede di motivazione, le ragioni di interesse pubblico sottese al nuovo intervento restrittivo e sotto specifico aspetto il provvedimento impugnato supera ampiamente il vaglio di completezza motivazionale, come già si è avuto modo di evidenziare in relazione alle precedenti censure (vedi supra).
In secondo luogo occorre che il nuovo vincolo sia proporzionato ed adeguato alle concrete esigenze di tutela, benché si debba precisare che detto parametro di valutazione assume - nello specifico settore dei beni culturali - una valenza particolarmente attenuata e prudenziale, in quanto, come recentemente osservato dal Consiglio di Giustizia Amministrativa della Regione Siciliana (sentenza 10 giugno 2011, n. 418), “la disciplina costituzionale del patrimonio storico e artistico della Nazione (art. 9 Cost.) erige la sua salvaguardia a valore primario del vigente ordinamento”, tanto che “l’imposizione del vincolo non richiede una ponderazione degli interessi privati con gli interessi pubblici connessi con l'introduzione del regime di tutela, neppure allo scopo di dimostrare che il sacrificio imposto al privato sia stato contenuto nel minimo possibile”.
In ogni caso, come già si è avuto modo di osservare riguardo al sesto motivo di ricorso, nel caso ora in esame il canone di proporzionalità può dirsi rispettato, tenuto conto del particolare valore storico - culturale dei beni assoggettati a vincolo, come evidenziato dall’Amministrazione resistente nell’ambito del relativo procedimento.
Non resta, pertanto, che confermare la piena legittimità dei provvedimenti impugnati, il che peraltro non esclude la possibilità che tutte le amministrazioni interessate alla tutela ed alla gestione dell’area di Tuvixeddu - Tuvumannu procedano successivamente ad una valutazione, coordinata e complessiva, delle soluzioni allo stato concretamente adottabili, sulla scorta dello stesso principio già affermato dallo stesso Consiglio di Stato nella richiamata sentenza n. 1366/2011, secondo cui “la regolamentazione definitiva dell’area è rinviata ad un’intesa tra Comune e Regione, fermo che all’interno dell’area individuata è prevista una zona di tutela integrale, dove non è consentito alcun intervento di modificazione dello stato dei luoghi, e una fascia di tutela condizionata” (tale affermazione tiene conto della specifica disciplina prevista, ai sensi dell’art. 49 del P.P.R., in materia di vincoli paesaggistici di Piano, ma il senso generale del discorso assume rilievo anche nel caso ora in esame).
Per quanto premesso il ricorso è infondato e deve essere, quindi, respinto.
La particolare complessità della questioni giuridiche esaminate giustifica l’integrale compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna (Sezione Seconda)
definitivamente pronunciando, rigetta il ricorso in epigrafe proposto.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Cagliari nella camera di consiglio del giorno 29 febbraio 2012 con l'intervento dei magistrati:
Tito Aru, Presidente
Antonio Plaisant, Consigliere, Estensore
Giorgio Manca, Primo Referendario



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