a cura del Dott. Francesco Barchielli



T.A.R. Campania Napoli, Sezione VIII, 3 maggio 2012


L’indefettibilità dello strumento urbanistico attuativo neppure viene meno nelle ipotesi di zone edificate

SENTENZA N. 2030

1. I piani particolareggiati e i piani di lottizzazione hanno lo scopo di garantire che all'edificazione del territorio a fini residenziali corrisponda l'approvvigionamento delle dotazioni minime di infrastrutture pubbliche, le quali, a loro volta, garantiscono la normale qualità del vivere in un aggregato urbano. Cosicché può prescindersi dalle cennate convenzioni urbanistiche, solo quando detti standards siano altrimenti rispettati. Diversamente opinando, col rilascio di singoli permessi di costruire in area non pienamente urbanizzata, gli interessati verrebbero legittimati ad utilizzare l’intera proprietà a fini privati, scaricando sulla collettività i costi conseguenti alla realizzazione di infrastrutture per i nuovi insediamenti (Cons. Stato, sez. V, 3 marzo 2004, n. 1013).

2. È evidente che, ove si tratti di asservire per la prima volta ad insediamenti edilizi aree non ancora urbanizzate – che obiettivamente richiedano, per il loro armonico raccordo col preesistente aggregato abitativo, la realizzazione o il potenziamento delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria volte a soddisfare le esigenze della collettività – si rende necessario un piano esecutivo (particolareggiato o di lottizzazione), quale presupposto per il rilascio del permesso di costruire (cfr. Cons. Stato, ad. plen., 20 maggio 1980 n. 18; 6 dicembre 1992 n. 12; sez. V, 13 novembre 1990, n. 776; 6 aprile 1991, n. 446; 7 gennaio 1999, n. 1; sez. IV, 22 maggio 2006, n. 3001; 4 dicembre 2007, n. 6171 TAR Campania, sez. IV, 2 marzo 2000, n. 596; 8 maggio 2003, n. 5330; TAR Lazio, Latina, 27 ottobre 2006, n. 1375; TAR Puglia, Lecce, sez. III, 2 febbraio 2005, n. 4403 aprile 2007, n. 1501; 15 marzo 2007, n. 1037).

3. Il piano esecutivo, previsto dallo strumento urbanistico generale come presupposto dell'edificazione, non ammette, cioè, equipollenti, nel senso che, in sede amministrativa o giurisdizionale, non possono essere effettuate indagini volte a verificare se sia tecnicamente possibile realizzare costruzioni, che, ad avviso del legislatore, incidono negativamente sul razionale assetto del territorio, vanificando la funzione del piano attuativo, la cui approvazione può essere stimolata dall'interessato, con gli strumenti consentiti dal sistema (Cons. Stato, sez. V, 3 marzo 2004, n. 1013; 10 dicembre 2003, n. 7799; sez. IV, 19 febbraio 2008, n. 531). L’indefettibilità dello strumento urbanistico attuativo neppure viene meno nelle ipotesi di zone edificate, esposte al rischio di compromissione di valori urbanistici, nelle quali la pianificazione può ancora conseguire l'effetto di correggere e compensare il disordine edificativo in atto (Cons. Stato, sez. V, 1° dicembre 2003, n. 7799); zone nelle quali si prospetti, quindi, l'esigenza di raccordare armonicamente le nuove costruzioni col preesistente aggregato urbano e di potenziare le opere di urbanizzazione esistenti, tanto più quando il nuovo intervento edilizio, per le sue dimensioni, abbia un consistente impatto sull'assetto territoriale; e nelle quali la preventiva redazione di un piano attuativo per il rilascio del titolo abilitativo edilizio si ponga, in definitiva, come imprescindibile (TAR Veneto, Venezia, sez. II, 31 marzo 2003, n. 2171; 8 settembre 2006, n. 2893; TAR Lazio, Roma, sez. II, 13 settembre 2006, n. 8463). Così, è stato ritenuto che il diniego di una concessione edilizia volta alla costruzione di un fabbricato possa essere legittimamente opposto, allorquando sia verificata, sulla base della reale situazione dell'area, l'effettiva esigenza della redazione di un piano particolareggiato; e che, pertanto, sia legittimo il diniego di concessione edilizia in presenza di un insediamento su un’area da destinare ad urbanizzazione, quando l'adozione di un nuovo piano attuativo sia giustificata in virtù dell'insufficiente urbanizzazione primaria e secondaria della zona (TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, 5 febbraio 2004, n. 230).

4. Non è sufficiente un qualsiasi stadio di urbanizzazione di fatto per eludere il principio fondamentale della pianificazione e per eventualmente aumentare i guasti urbanistici già verificatisi, essendo la pianificazione dell'urbanizzazione doverosa fino a quando essa conservi una qualche utile funzione anche in aree già compromesse o edificate (TAR Puglia, Lecce, sez. III, 18 gennaio 2005, n. 164).

FATTO E DIRITTO

1. Col ricorso in epigrafe, Cirelli Carlo Benedetto e Guttoriello Walter impugnavano, chiedendone l’annullamento, previa adozione di idonee misure cautelari: - il provvedimento notificato il 10 marzo 2010, col quale il responsabile dello Sportello unico per l’edilizia del Comune di Teano aveva rigettato la domanda di permesso di costruire per la realizzazione di un edificio ad uso abitativo, presentata il 29 febbraio 2008 (prot. n. 4995); - tutti gli atti connessi, preordinati e consequenziali, ivi compreso il preavviso di rigetto cui alla nota del Comune di Teano del 3 settembre 2009.
2. La declinata domanda di permesso di costruire aveva per oggetto la realizzazione di un edificio ad uso abitativo (per una volumetria complessiva pari a mc 2.535,22 di cui mc 1.941,32 fuori terra) sul fondo in comproprietà dei ricorrenti, ubicato in Teano, alla via Orto Ceraso, censito in catasto al foglio 59, particella 5328 sub 1, e ricadente in zona classificata C4 (espansione estensiva) dal vigente programma di fabbricazione comunale (approvato con decreto del presidente della giunta regionale della Campania n. 678 del 12 aprile 1979).
Con nota del 3 settembre 2009, il Comune di Teano aveva comunicato, ai sensi dell’art. 10 bis della l. n. 241/1990, che la predetta domanda non avrebbe potuto essere accolta, in quanto “in contrasto con il piano di fabbricazione per eccesso di volumetria”.
Dopo aver vagliato le controdeduzioni presentate il 14 settembre 2009 dagli interessati, l’amministrazione intimata aveva loro opposto il gravato diniego di permesso sulla base dei seguenti rilievi: - nella zona di intervento, il vigente p.d.f. subordinava le nuove costruzioni ad una preventiva lottizzazione convenzionata, giammai intervenuta, fatta salva la possibilità di interventi diretti fino a un massimo di mc 700 e con vincolo di inedificabilità dell’area residua fino all’approvazione del p.r.g.; - il fondo attinto dalle opere progettate, scaturito da precedente frazionamento, “dopo che sul lotto originario la ‘Habitat Costruzioni s.n.c. di Walter Guttoriello & C. … aveva già edificato nel limite dei suddetti mc 700”, era “area residuale ai sensi della suddetta norma del programma di fabbricazione e pertanto area inedificabile”; - considerato, quindi, ai sensi della richiamata disciplina del p.d.f., che “la nuova volumetria per ulteriori mc 2.535,22” risultava “superiore al limite concedibile” e che l’area di intervento residuata all’utilizzo volumetrico antecedente al suo frazionamento risultava inedificabile, il progetto presentato era da reputarsi “inammissibile”; - la mancanza di lottizzazione determinava nella zona “un carico urbanistico non compatibile con i parametri stabiliti dal d.m. 2 aprile 1968, n. 1444 e dalla l. r. Campania 22 dicembre 2004, n. 16, atteso che la costruzione su lotti di volta in volta frazionati da parte dei privati, con i pretesi indici della zona C, produce un deficit sia di opere di urbanizzazione primaria … che di opere di urbanizzazione secondaria e quindi il superamento” o addirittura “l’assenza dei parametri minimi stabiliti dal d.m. 2 aprile 1968, n. 1444 e dalla l. r. Campania 22 dicembre 2004, n. 16”; - con la mancata lottizzazione si concretizzava, inoltre, “un evidente danno economico per l’ente, per l’assenza della cessione gratuita delle aree necessarie per le opere di urbanizzazione primaria e secondaria indicate dall’art. 4 della l. 29 settembre 1964, n. 847 e dall’art. 44 della l. 22 ottobre 1971, n. 865”; - l’ente, “per soddisfare le esigenze dei più numerosi residenti in zona”, avrebbe dovuto, di conseguenza, “acquisire i terreni necessari, ove possibile, attraverso la cessione di aree classificate C ad un prezzo maggiorato dall’aumento di valore derivante dall’illegittima, ma acquisita, maggior capacità edificatoria”.
3. Avverso tale determinazione i nominativi in epigrafe rassegnavano censure così rubricate: 1) violazione della l. n. 241/1990; violazione dei principi generali del diritto in tema di atto e procedimento amministrativo; violazione ed errata applicazione del d.p.r. n. 380/2001; violazione degli artt. 42 e 97 Cost.; eccesso di potere; violazione del giusto procedimento; difetto di istruttoria; difetto di motivazione; sviamento; 2) violazione ed erronea applicazione del d.p.r. n. 380/2001 e del vigente strumento urbanistico del Comune di Teano; violazione dei principi generali in tema di lottizzazione convenzionata; violazione della l. n. 241/1990; violazione dei principi generali del diritto in tema di atto e procedimento amministrativo; violazione degli artt. 42 e 97 Cost.; eccesso di potere; difetto di istruttoria; difetto di motivazione; contraddittorietà; sviamento; 3) violazione ed erronea applicazione del d.p.r. n. 380/2001 e del vigente strumento urbanistico del Comune di Teano; violazione dei principi generali in tema di lottizzazione convenzionata; violazione della l. n. 241/1990; eccesso di potere; difetto di istruttoria; difetto di motivazione; sviamento.
4. L’amministrazione comunale intimata non si costituiva in giudizio.
5. All’udienza pubblica del 25 gennaio 2012, la causa veniva trattenuta in decisione.
6. Venendo ora ad esaminare il merito del ricorso, col primo motivo si lamenta che il provvedimento impugnato riporterebbe non già una semplice precisazione, bensì una motivazione nuova e diversa rispetto a quella contenuta nel preavviso di rigetto di cui alla nota del Comune di Teano del 3 settembre 2009, con conseguente pregiudizio per le garanzie partecipative assicurate agli interessati dall’ordinamento.
L’oggettivo raffronto testuale tra la citata comunicazione ex art. 10 bis della l. n. 241/1990 e l’impugnato provvedimento definitivo induce a declinare recisamente la tesi propugnata da parte ricorrente.
Allorquando l’amministrazione comunale ha preannunciato che l’avanzata domanda di permesso di costruire non avrebbe potuto essere accolta, in quanto “in contrasto con il piano di fabbricazione per eccesso di volumetria”, si è, all’evidenza, riferita al limite di edificabilità (mc 700) fissato per le zone C da tale strumento urbanistico; limite oltre il quale gli interventi edilizi restano indefettibilmente subordinati alla preventiva approvazione di un piano di lottizzazione convenzionata, nonché una volta raggiunto il quale le aree residuate alla realizzata costruzione restano inedificabili fino all’approvazione del piano regolatore generale. Ha, cioè, rimarcato, seppure in forma sintetica, il medesimo profilo ritenuto conclusivamente ostativo al rilascio del richiesto titolo abilitativo, segnatamente, laddove, in virtù del richiamato obbligo di lottizzazione convenzionata, imposto dal vigente p.d.f., “salva la possibilità di interventi diretti fino a un massimo di mc 700 con vincolo di inedificabilità dell’area residua fino all’approvazione del piano regolatore generale”, è stato ribadito il rilievo che, da un lato, la cubatura (mc 2.535,22) del fabbricato previsto in progetto risulta superiore al predetto limite di mc 700 e che, d’altro lato, l’area di intervento residuata all’utilizzo volumetrico antecedente al suo frazionamento risulta inedificabile.
E, del resto, a ulteriore smentita della denunciata violazione delle garanzie partecipative procedimentali, milita il fatto che gli stessi ricorrenti, nel rassegnare le proprie controdeduzioni (nota del 14 settembre 2009) al preavviso di rigetto della domanda di permesso di costruire 29 febbraio 2008 (prot. n. 4995), avessero espressamente ricollegato i motivi ostativi loro opposti all’operatività del “limite dei mc 700” e risultassero, pertanto, pienamente avveduti del nucleo argomentativo soltanto precisato e sviluppato in sede di diniego definitivo dell’invocato permesso di costruire.
7. A questo punto, possono scrutinarsi congiuntamente il secondo e terzo motivo di gravame, stante la loro stretta interrelazione reciproca.
Lamentano, in particolare, i nominativi in epigrafe che: - la località Orto Ceraso, ove è ubicato il fondo riguardato dalle opere non assentite, sarebbe già completamente urbanizzata, in conseguenza dell’attuazione del relativo piano di zona; - essa è, infatti, classificata come zona B3 (“residenziale di completamento”) dal p.r.g. adottato con deliberazione del commissario ad acta n. 7 del 24 maggio 2002 e dalla proposta di p.u.c. approvata con deliberazione della giunta comunale n. 27 del 1° febbraio 2007; - proprio in considerazione del sufficiente livello di urbanizzazione raggiunto, l’amministrazione intimata avrebbe assentito, nella medesima zona, interventi diretti, svincolati dalla preventiva approvazione del piano di lottizzazione richiesto dal p.d.f.
7.1. Al riguardo, giova, innanzitutto, rammentare che:
- a tenore del parere del 14 marzo 1977, n. 1207, reso dalla Regione Campania sul p.d.f. del Comune di Teano, “nelle zone di tipo C l’edificabilità deve attuarsi sempre e solo mediante piano preventivo di lottizzazione … tuttavia in tali zone può essere consentito l’intervento diretto applicando l’indice di fabbricabilità fondiario e rispettando tutti gli altri indici e parametri stabiliti per la zona, nel limite massimo di mc 700”, purché “il richiedente accetti il vincolo di inedificabilità sull’area residua fino all’approvazione del p.r.g. o di una lottizzazione convenzionata, estesa all’intero ambito”;
- il successivo parere della Regione Campania n. 1727 del 7 giugno 1978 aveva ribadito la prescrizione dell’“obbligo della lottizzazione convenzionata” nelle zone C, “salva la possibilità di interventi diretti fino ad un massimo di mc 700 con vincolo di inedificabilità dell’area residua fino all’approvazione del p.r.g.”;
- con decreto del presidente della giunta regionale della Campania n. 678 del 12 aprile 1979 il p.d.f. del Comune di Teano era stato approvato con le prescrizioni sopra indicate.
7.2. Con riferimento alla zona comprendente il fondo in comproprietà dei ricorrenti, il p.d.f. vigente al momento della presentazione della domanda di permesso di costruire 29 febbraio 2008 (prot. n. 4995) e del relativo rigetto, opposto col provvedimento impugnato, subordinava, dunque, gli interventi di nuova costruzione alla preventiva approvazione di un piano di lottizzazione e ne consentiva l’autorizzazione anche in assenza del propedeutico strumento attuativo convenzionato entro il limite di mc 700, una volta raggiunto il quale la residua area sarebbe rimasta inedificabile.
Nella specie, – come rilevato dall’amministrazione intimata – il lotto riguardato dal progetto non assentito riveniva dal frazionamento di un lotto originario, la cui massima volumetria realizzabile (mc 700) era stata già utilizzata dalla Habitat Costruzioni s.n.c. di Walter Guttoriello & C. e la cui area residua era rimasta, quindi, inedificabile. Per di più, – sempre come rilevato dall’amministrazione intimata – la cubatura prevista nel menzionato progetto (mc 2.535,22 di cui mc 1.941,32 fuori terra) superava ampiamente il predetto limite.
Di qui la necessità della preventiva approvazione di un piano di lottizzazione e, in mancanza di esso, la legittimità del gravato diniego di permesso di costruire.
7.3. A superare un simile profilo ostativo non valeva la circostanza – dedotta dai ricorrenti – che l’area di intervento sia stata classificata come zona B3 (“residenziale di completamento”) dal p.r.g. adottato con deliberazione del commissario ad acta n. 7 del 24 maggio 2002 e dalla proposta di p.u.c. approvata con deliberazione della giunta comunale n. 27 del 1° febbraio 2007.
Come ammesso dagli stessi Cirelli e Guttoriello, il p.r.g. adottato risulta “decaduto per rinuncia implicita da parte dell’amministrazione comunale”, mentre il p.u.c. divisato non risulta approvato: in altri termini, nessuna disposizione pianificatoria vigente al momento della presentazione della domanda di permesso di costruire 29 febbraio 2008 (prot. n. 4995) e del relativo rigetto aveva modificato in B3 la classificazione della zona attinta dalle opere progettate, così da affrancarla dai vincoli rivenienti dal p.d.f. in corrispondenza della classificazione originaria (C4).
Non è da escludersi, infatti, che le disposizioni urbanistiche invocate dai ricorrenti, siccome non più o non ancora approvate ed entrate in vigore, potessero o possano essere modificate in riferimento alla classificazione della zona in parola, in esito ad una riconsiderazione del suo assetto territoriale.
7.4. Né valeva a superare il dato preclusivo dell’inesistenza della preventiva lottizzazione convenzionata l’ulteriore circostanza – pure dedotta dai nominativi in epigrafe – che la località Orto Ceraso sarebbe già urbanizzata, in seguito all’attuazione del relativo piano di zona.
Sul punto, giova rimarcare che il piano di zona per l’edilizia residenziale pubblica previsto dalla l. n. 167/1962 si connota in termini di strumento urbanistico di secondo livello (cfr. Cons. Stato, ad. plen. 3 luglio 1997, n. 12; sez. IV, 21 maggio 2004, n. 3320) rispetto al programma di fabbricazione (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 25 gennaio 1999, n. 70) e che, avendo una natura ed un procedimento specializzato, con estensione limitata e finalizzata ad acquisire le sole aree per costruire alloggi da assegnare a categorie popolari e per creare i relativi standards (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 9 novembre 1995, n. 895), neppure può assimilarsi tout court agli altri strumenti urbanistici esecutivi di quelli generali.
Esso integra, cioè, una tipologia di programmazione a sé stante, con cui l’amministrazione opera le proprie scelte di distribuzione temporale degli interventi previsti, tenendo conto di tutte le variabili (fabbisogno abitativo, finanziamenti, necessità di urbanizzazione, ecc.) e delle necessarie interconnessioni con altri strumenti urbanistici, e che assolve simultaneamente più funzioni, producendo effetti giuridici di ordine diverso: da un lato, è una species del genus dei piani urbanistici particolareggiati – e in questo senso attua e specifica, per una limitata porzione del territorio comunale, le previsioni del piano regolatore generale mediante necessarie prescrizioni di dettaglio – e, d’altro lato, è un programma di interventi pubblici per la realizzazione di nuovi alloggi di edilizia economica e popolare – e in questo senso non è più tanto uno strumento di pianificazione urbanistica, quanto uno strumento di politica economica, in forza del quale l'ente locale acquisisce, mediante espropriazioni generalizzate, aree fabbricabili, le urbanizza e le divide in lotti che assegna ad un prezzo non speculativo – (cfr. TAR Basilicata, Potenza, 5 novembre 2004, n. 740).
In considerazione di ciò, l’approvazione di un piano di zona per l’edilizia economica e popolare non era, di per sé, suscettibile di comportare una implicita variante alla destinazione urbanistica (C4) riservata all’area di intervento dalla fonte programmatoria di primo livello (p.d.f.) né di surrogare quella convenzionata di secondo livello (piano di lottizzazione) dalla prima prescritta ai fini edificatori entro la predetta area.
7.5. In ogni caso, la circostanza che il fondo in comproprietà dei ricorrenti ricadesse in zona classificata non più C4, ma B3 da un p.r.g. decaduto e da un p.u.c. non approvato, nonché attinta da interventi diretti in precedenza assentiti e dalle opere di urbanizzazione realizzate in attuazione di un piano per l’edilizia residenziale pubblica, neppure implicava una ‘urbanizzazione di fatto’ idonea ad elidere l’obbligo di preventiva lottizzazione imposto dal p.d.f.
In argomento, il Collegio intende dare seguito alla giurisprudenza in base alla quale, a mente dell'art. 9 del d.p.r. n. 380/2001, costituisce regola generale ed imperativa, in materia di governo del territorio, il rispetto delle previsioni dello strumento urbanistico di primo livello che impongano, per una determinata zona, la pianificazione di dettaglio: tali prescrizioni sono vincolanti e idonee ad inibire l'intervento diretto costruttivo (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 30 dicembre 2008, n. 6625). Corollari immediati di tale principio fondamentale sono che: a) quando lo strumento urbanistico generale prevede che la sua attuazione debba aver luogo mediante un piano di livello inferiore, il rilascio del titolo edilizio può essere legittimamente disposto solo dopo che lo strumento esecutivo sia divenuto perfetto ed efficace, ossia dopo la conclusione del relativo procedimento (cfr. Cons. Stato sez. V, 1 aprile 1997, n. 300); b) in presenza di una normativa urbanistica generale che preveda per il rilascio del titolo edilizio in una determinata zona l'esistenza di un piano attuativo, non è consentito superare tale prescrizione facendo leva sulla situazione di sufficiente urbanizzazione della zona stessa (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 3 novembre 2008, n. 5471).
Come evidenziato, la pretesa sufficienza dell’esistente livello di urbanizzazione primaria e secondaria dell’area di intervento non elide, di per sé, la necessità dell’approvazione di un apposito strumento attuativo propedeuticamente al rilascio di titoli abilitativi all’edificazione sulla predetta area.
La mera esistenza di infrastrutture entro il comparto attinto dall’attività edificatoria assentita senza previa approvazione dello strumento attuativo non implica, infatti, anche quell’adeguatezza e quella proporzionalità delle opere in parola rispetto all’aggregato urbano formatosi, la quale soltanto sarebbe idonea a soddisfare le esigenze della collettività, pari agli standards urbanistici minimi prescritti, ed esimerebbe, quindi, da ulteriori interventi per far fronte all'ulteriore aggravio derivante da nuove costruzioni.
Ed invero, i piani particolareggiati e i piani di lottizzazione hanno lo scopo di garantire che all'edificazione del territorio a fini residenziali corrisponda l'approvvigionamento delle dotazioni minime di infrastrutture pubbliche, le quali, a loro volta, garantiscono la normale qualità del vivere in un aggregato urbano. Cosicché può prescindersi dalle cennate convenzioni urbanistiche, solo quando detti standards siano altrimenti rispettati. Diversamente opinando, col rilascio di singoli permessi di costruire in area non pienamente urbanizzata, gli interessati verrebbero legittimati ad utilizzare l’intera proprietà a fini privati, scaricando sulla collettività i costi conseguenti alla realizzazione di infrastrutture per i nuovi insediamenti (Cons. Stato, sez. V, 3 marzo 2004, n. 1013).
7.6. Ciò posto, è evidente che, ove si tratti di asservire per la prima volta ad insediamenti edilizi aree non ancora urbanizzate – che obiettivamente richiedano, per il loro armonico raccordo col preesistente aggregato abitativo, la realizzazione o il potenziamento delle opere di urbanizzazione primaria e secondaria volte a soddisfare le esigenze della collettività – si rende necessario un piano esecutivo (particolareggiato o di lottizzazione), quale presupposto per il rilascio del permesso di costruire (cfr. Cons. Stato, ad. plen., 20 maggio 1980 n. 18; 6 dicembre 1992 n. 12; sez. V, 13 novembre 1990, n. 776; 6 aprile 1991, n. 446; 7 gennaio 1999, n. 1; sez. IV, 22 maggio 2006, n. 3001; 4 dicembre 2007, n. 6171 TAR Campania, sez. IV, 2 marzo 2000, n. 596; 8 maggio 2003, n. 5330; TAR Lazio, Latina, 27 ottobre 2006, n. 1375; TAR Puglia, Lecce, sez. III, 2 febbraio 2005, n. 4403 aprile 2007, n. 1501; 15 marzo 2007, n. 1037).
In tale fattispecie, nella quale l’originaria integrità del territorio non è sostanzialmente vulnerata, deve essere rigorosamente rispettata la cadenza, in ordine successivo, dell'approvazione del piano regolatore generale e dello strumento urbanistico attuativo, in modo da garantire una pianificazione razionale e ordinata del futuro sviluppo del territorio dal punto di vista urbanistico.
Il piano esecutivo, previsto dallo strumento urbanistico generale come presupposto dell'edificazione, non ammette, cioè, equipollenti, nel senso che, in sede amministrativa o giurisdizionale, non possono essere effettuate indagini volte a verificare se sia tecnicamente possibile realizzare costruzioni, che, ad avviso del legislatore, incidono negativamente sul razionale assetto del territorio, vanificando la funzione del piano attuativo, la cui approvazione può essere stimolata dall'interessato, con gli strumenti consentiti dal sistema (Cons. Stato, sez. V, 3 marzo 2004, n. 1013; 10 dicembre 2003, n. 7799; sez. IV, 19 febbraio 2008, n. 531).
L’indefettibilità dello strumento urbanistico attuativo neppure viene meno nelle ipotesi di zone edificate, esposte al rischio di compromissione di valori urbanistici, nelle quali la pianificazione può ancora conseguire l'effetto di correggere e compensare il disordine edificativo in atto (Cons. Stato, sez. V, 1° dicembre 2003, n. 7799); zone nelle quali si prospetti, quindi, l'esigenza di raccordare armonicamente le nuove costruzioni col preesistente aggregato urbano e di potenziare le opere di urbanizzazione esistenti, tanto più quando il nuovo intervento edilizio, per le sue dimensioni, abbia un consistente impatto sull'assetto territoriale; e nelle quali la preventiva redazione di un piano attuativo per il rilascio del titolo abilitativo edilizio si ponga, in definitiva, come imprescindibile (TAR Veneto, Venezia, sez. II, 31 marzo 2003, n. 2171; 8 settembre 2006, n. 2893; TAR Lazio, Roma, sez. II, 13 settembre 2006, n. 8463).
Così, è stato ritenuto che il diniego di una concessione edilizia volta alla costruzione di un fabbricato possa essere legittimamente opposto, allorquando sia verificata, sulla base della reale situazione dell'area, l'effettiva esigenza della redazione di un piano particolareggiato; e che, pertanto, sia legittimo il diniego di concessione edilizia in presenza di un insediamento su un’area da destinare ad urbanizzazione, quando l'adozione di un nuovo piano attuativo sia giustificata in virtù dell'insufficiente urbanizzazione primaria e secondaria della zona (TAR Calabria, Catanzaro, sez. II, 5 febbraio 2004, n. 230).
Ed invero, non è sufficiente un qualsiasi stadio di urbanizzazione di fatto per eludere il principio fondamentale della pianificazione e per eventualmente aumentare i guasti urbanistici già verificatisi, essendo la pianificazione dell'urbanizzazione doverosa fino a quando essa conservi una qualche utile funzione anche in aree già compromesse o edificate (TAR Puglia, Lecce, sez. III, 18 gennaio 2005, n. 164).
7.7. Nella specie, i ricorrenti si sono limitati ad addurre – come detto – che il fondo in loro comproprietà ricadeva in zona classificata non più C4, ma B3 da un p.r.g. decaduto e da un p.u.c. non approvato, nonché attinta da interventi diretti già assentiti e dalle opere di urbanizzazione realizzate in attuazione di un piano per l’edilizia residenziale pubblica.
Ma non hanno, in concreto, dimostrato, ai sensi dell’art. 64, comma 1, cod. proc. amm., quali opere di urbanizzazione primaria e secondaria (strade, spazi di sosta, verde pubblico, fognature, reti di distribuzione del gas, dell'acqua e dell'energia elettrica, scuole, attrezzature sportive, chiese, ecc.) fossero state realizzate e se le stesse fossero qualitativamente e quantitativamente sufficienti a soddisfare le esigenze della comunità locale.
Ad es., non hanno documentato che: - la rete stradale è adeguata, assicura l’ordinato andamento del traffico di zona ed è organicamente raccordata a quella dei comparti adiacenti; - le strade e i marciapiedi, ove esistenti, hanno ampiezza commisurata alle esigenze del traffico automobilistico e pedonale; - tutte le strade sono costeggiate da marciapiedi e dotate di impianti di illuminazione; - la portata del sistema fognario è proporzionata all’incremento demografico ed edilizio del comparto; - la rete di distribuzione dell’acqua, dell’energia elettrica e del gas è completamente ramificata entro l’intero agglomerato formatosi in assenza di pianificazione esecutiva; - tale agglomerato è sufficientemente dotato di verde pubblico, strutture scolastiche, attrezzature sportive e di parcheggi.
7.8. Tutto ciò non consenti di accreditare l’assunto che il titolo abilitativo edilizio richiesto dal Cirelli e dal Guttoriello potesse essere legittimamente emesso senza la preventiva approvazione di uno strumento urbanistico attuativo, prescritta dal vigente p.d.f.
7.9. Infine, i ricorrenti, non possono fondatamente dolersi della cennata circostanza che l’amministrazione intimata avrebbe assentito, nella medesima zona, interventi diretti, svincolati dalla preventiva approvazione del piano di lottizzazione richiesto dal p.d.f.
In proposito, giova rammentare che:
- onde configurare il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento è necessario che vi sia un rapporto di coincidenza fra la soluzione dedotta in giudizio e quella richiamata come termine di paragone, e, quindi, l’oggettiva ed assoluta identità di situazioni messe a confronto, in modo da dimostrare l’esistenza della lamentata disuguaglianza di trattamento, di un contrasto logico insanabile e di una palese ingiustizia (cfr., ex multis, Cons. Stato, sez. IV, 26 aprile 2006, n. 2291; sez. III, 23 ottobre 2007, n. 202; sez. VI, 6 giugno 2008, n. 2720; 9 aprile 2009, n. 2199; 29 luglio 2009, n. 4732; 23 settembre 2009, n. 5671; TAR Lombardia, Brescia, 12 gennaio 2007, n. 13; TAR Campania, Napoli, sez. IV, 22 gennaio 2007, n. 573; 4 luglio 2007, n. 6460; 17 aprile 2009, n. 2015; TAR Lazio, Roma, sez. III, 22 febbraio 2007, n. 1554; sez. I, 6 marzo 2007, n. 2177; 7 novembre 2007, n. 10983, sez. II, 15 maggio 2008, n. 4269; sez. I, 3 marzo 2009, n. 2191; TAR Trentino Alto Adige, Bolzano, 21 dicembre 2007, n. 394; Trento, 17 novembre 2008, n. 290; TAR Piemonte, Torino, sez. I, 19 febbraio 2008, n. 276; TAR Emilia Romagna, Parma, sez. I, 28 ottobre 2008, n. 400);
- l’eccesso di potere sotto forma di disparità di trattamento non è configurabile allorquando il termine di raffronto consista in atti non conformi a legge, essendo evidente che il soggetto illegittimamente escluso da un determinato beneficio non può invocare l’eventuale illegittimità commessa in favore di altri al fine di ottenere che essa venga compiuta anche in suo favore (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 30 settembre 2008, n. 4685; 9 aprile 2009, n. 2190; TAR Emilia Romagna, Parma, 10 gennaio 2007, n. 3; TAR Lazio, Roma, sez. I, 5 giugno 2009, n. 5419; TAR Valle d’Aosta, Aosta, sez. I, 16 settembre 2009, n. 74).
Ebbene, nella specie, non risulta, innanzitutto, compiutamente dimostrato da parte ricorrente che i casi invocati fossero identici a quello dedotto nel presente giudizio.
Nel contempo, va osservato che, seppure si trattasse di casi identici, sarebbero pur sempre illegittimi i titoli abilitativi alla costruzione per volumetrie superiori a mc 700 in aree ricadenti in zona C4 e non lottizzate; con la conseguenza che – come detto – i nominativi in epigrafe non potrebbero, comunque, dolersi della disparità di trattamento e, quindi, invocare l’eventuale illegittimità commessa in favore di altri al fine di ottenere che essa venga estesa in loro favore.
8. In conclusione, il ricorso in epigrafe deve essere respinto, stante la ravvisata infondatezza di tutte le censure proposte.
9. Quanto alle spese di lite, nulla devesi nei confronti dell’amministrazione comunale intimata, non costituita in giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Ottava), definitivamente pronunciando, respinge il ricorso in epigrafe.
Nulla sulle spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'autorità amministrativa.
Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 25 gennaio 2012 con l'intervento dei magistrati:
Antonino Savo Amodio, Presidente
Renata Emma Ianigro, Consigliere
Olindo Di Popolo, Referendario, Estensore



Urbanisticaitaliana.it - Rivista di Urbanistica:  http://www.urbanisticaitaliana.it